یک حقوقدان: نهایی کردن برجام توسط شورای عالی امنیت ملی بدعت خطرناکی است

عباس شکوهمند- برخی از حقوقدانان، به ویژه حقوقدانان حقوق بین الملل معتقدند که برجام، یک معاهده نبوده و مشمول اصل 77 قانون اساسی نیست و نباید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد، نظر شما به عنوان حقوقدان حقوق اساسی چیست؟

در این که یک سندی معاهده محسوب می شود یا نمی شود، به تصریح خود کنوانسیون وین، عنوان و اسم آن سند تعیین کننده نیست، آن چیزی که معیار تشخیص است فحوای سند است. بنابراین در مورد برجام می شود گفت که هر یک از طرفین، تعهداتی را نسبت به همدیگر در امور هسته ای بر عهده گرفته اند که انجام این تعهدات اولا به تصریح خود بیانیه ای که منتشر شد، اختیاری بوده و ثانیا متقابل است.
اختیاری بودن این اقدامات را بعضی ها از جمله دولتمردان محترم، دالّ بر این دانسته اند که جزو تعهدنامه ها، قراردادنامه ها و موافقتنامه های بین المللی نیست. به همین خاطر هم از منظر اینها، چون اینجا ما با یک موافقتنامه، قرارداد یا کنوانسیون بین المللی به معنای مصطلح کلمه روبرو نیستیم بنابراین دیگر نیازی به طی کردن فرایند اصل 77 قانون اساسی و اصل 125 نیستیم. در واقع بعضی ها با این استناد، اینگونه تحلیل می کنند که نباید برجام برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود، در حالی که برداشت بنده از اصل 77 قانون اساسی کاملا متفاوت است.
تحلیل بنده این است که قانونگذار اساسی، هدف و غایتش، نظارت پذیر کردن همه انواع تعهدات، موافقتنامه ها، قراردادها و کنوانسیون های بین المللی است که ایران بنای عضویت آنها را داشته است. به دلیل سوابق تاریخیِ سوئی که ما در تاریخ معاصر شاهدش بودیم و طی موافقتنامه ها و قراردادهای گوناگونی منافع ملی کشور به تاراج رفته، و حتی در مواردی مانند ترکمانچای بخشهایی از خاک مقدس سرزمینمان به بیگانگان واگذار شده، یا در دوران معاصرتر، امتیازات گزاف و نابحقی به بیگانگان داده ایم، قانونگذار اساسی جمهوری اسلامی ایران، بنا و هدفش این بوده که تمام تعهدات دولت در برابر بیگانگان را به نحوی از انحاء تحت نظارت جدی مجلس شورای اسلامی قرار بدهد.
هدف اعمال چنین نظارتی هم این بوده که مجلس به خاطر چهره دموکراتیک و سمبل اراده عمومی بودن، فرض بر آن است که کمتر ممکن است به منافع ملی خیانت کرده و آسیب بزند. این پیش فرضی است که مبنای تدوین اصل 77 قانون اساسی است.

همانطور که اطلاع دارید دولتمردان و برخی از حقوقدانان، معتقدند برجام به هیچ وجه معاهده نیست و ایرادهایی را نسبت به نظرات مشابه شما وارد می کنند، شما چه پاسخی به ایرادات آنها دارید؟

در پاسخ به ایرادهایی که دولتی ها و حقوقدانان طرفدار دولت می گیرند می توان گفت که صرفنظر از اینکه عنوان این سند چیست، دولت جمهوری اسلامی ایران به صورت ارادی تعهداتی را می پذیرد که البته قبول داریم این تعهدات و اقدامات باید متقابل باشد. یعنی در صورت برداشتن گامهایی از سوی طرفین خارجی، دولت جمهوری اسلامی ایران باید گامهایی را بردارد. خود این برداشتن گامها توسط دولت ایران، معنای تعهد را به ما می دهد. یعنی خود همین که ما بپذیریم در برابر اقدامات کشورهای مقابل این قدمها را برداریم، خود این قضیه بیانگر تعهدی بودن ماهیت برجام است. بیانگر این است که برجام واقعا یک موافقتنامه در معنای حقوقی و بین المللی است. به همین خاطر به نظر من، تردیدی وجود ندارد که به تصریح اصل 77 قانون اساسی باید برجام به تأیید مجلس شورای اسلامی برسد. البته از منظر سیاسی، بنده جزو کسانی هستم که معتقدم برجام را باید نظام جمهوری اسلامی ایران بدون دردسر تأیید کند و به مرحله اجرا دربیاورد. بنده اینجا از منظر سیاسی خودم را هوادار دیدگاه دولت و وزارت امور خارجه می دانم اما نکته ای که وجود دارد این است که قانون اساسی جمهوری اسلامی در این زمینه بسیار صراحت دارد. قانون اساسی نگفته که کدامیک از موافقتنامه ها به تصویب مجلس برسد و کدامیک نرسد، شورای نگهبان هم در تفاسیر گوناگونی که داشته بالاخره تأیید کرده این دسته از موافقتنامه ها باید به تصویب و تأیید مجلس شورای اسلامی برسد.

برخی از دولتمردان استدلال می کنند که محتوای برجام فاقد تعهد به معنای حقوقیِ کلمه است و تأکید می کنند که برجام، یک نقشه راه بوده و شامل یکسری اقدامات داوطلبانه است، پاسخ شما چیست؟

بنده می خواهم به این دسته از دوستان دلسوزِ منافع ملی بگویم که برجام حتی اگر نقشه راه و اقدامات داوطلبانه باشد، باز دارای ماهیت تعهدی است. دولت جمهوری اسلامی ایران با اراده خویش می پذیرد که در مسیر طراحی شده توسط این نقشه، حرکت کند. یعنی داوطلبانه تعهد می دهد که این تعهد دقیقا معنای همان کنوانسیون و موافقتنامه را در حقوق بین الملل دارد. یعنی ایران تصمیم می گیرد که مثلا درباره غنی سازی اورانیوم و تعداد سانتریفیوژها و تأسیسات هسته ای مطابق این نقشه راه حرکت کند، حالا سوال این است که اگر حرکت نکند، چه می شود، در این صورت معنایش این است که به این تعهداتی که در قالب برجام داده، پایبند نبوده است. بنابراین به نظر می رسد که نظارت مجلس در این زمینه بسیار ضروری است چرا که برجام را نمی توان یک موافقتنامه ساده اجراییِ غیرحاکمیتی دانست، برجام یک موافقتنامه جدیِ حاکمیتی و راهبردی است. به همین خاطر است که واقعا ما بدون تردید باید دفاع کنیم از این که برجام به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. اگر چنین اتفاقی بیافتد، مشروعیت این کار هم بالا خواهد رفت و البته هوشمندی لازم را نهادهای سیاسی ما باید داشته باشند و اینکه تصویب برجام توسط مجلس با توجه به رفتارهای متقابل کنگره آمریکا و دیگر کشورها باید صورت بگیرد.

حال اگر طبق نظر شما مجلس بخواهد برجام را مورد بررسی و تصویب قرار دهد، آیا حق ورود به جزئیات و بررسی بند بند توافق و اِعمال تغییر در آن را دارد یا باید به صورت کلی و ماده واحده به تصویب برساند؟ چنانچه تغییراتی را اِعمال کند یا شروطی را بگذارد، چه تبعاتی خواهد داشت؟

نظر من این است که مجلس شورای اسلامی به عنوان یکی از نهادهای داخلی نمی تواند برای دیگر طرفین قراردادها و کنوانسیونهای بین المللی تعیین تکلیف کند، به همین خاطر است که مجلس شورای اسلامی به صورت بسته ای باید درباره این برجام یا دیگر موافقتنامه ها و کنوانسیون های بین المللی اظهار نظر کند، یا می پذیرد یا نمی پذیرد، چون اگر نپذیرد به معنای این است که می خواهد در اراده طرفین قرارداد بدون اینکه مذاکره ای صورت گرفته باشد، تغییر ایجاد کند به همین خاطر است که مجلس یا باید برجام را به صورت بسته ای مورد تأیید قرار دهد و به گمان من وارد جزئیات نمی تواند بشود.

نظر شما درباره نقش شورای عالی امنیت ملی در این زمینه چیست؟ برخی معتقدند این شورا باید به برجام رسیدگی کند؟

شورای عالی امنیت ملی همانگونه که از عنوانش هویداست و همانگونه که از صلاحیتهای تصویب شده در اصل 176 برمیاید، یک شورای سیاستگذار برای مسائل امنیتی تلقی می شود. متاسفانه در سالهای اخیر، در مورد صلاحیتهای شورای عالی امنیت ملی تفاسیری ارائه شده است که گاه، شورای عالی امنیت ملی را رقیبی برای دیگر نهادهایِ حاکمیتی از جمله نهاد مجلس، نهاد مجریه و نهاد قوه قضاییه دانسته اند، در حالی که این نکته را من به صراحت عرض می کنم که فربه کردن نهاد شورای عالی امنیت ملی در یک نظام حقوقی، به معنای آسیب رساندن به ساختار حقوقی و دموکراتیکِ یک نظام سیاسی است. شورای عالی امنیت ملی به هیچ عنوان نباید جایگزین مجلس و صلاحیتهای قانونگذاری آن شود. در سالهای اخیر حتی متأسفانه برخی مدعی جایگزینی این شورا به جای قوه قضاییه هم بوده اند. این تفسیر، تفسیر خلافی است که از قانون اساسی ارائه می شود. قوه قضاییه است که باید در همه موارد حکم قضایی صادر کند. مجلس شورای اسلامی است که به تعبیر اصل 71 قانون اساسی باید در همه موارد بتواند وضع قانون بکند. اصل 71 قانون اساسی و اصل 85 قانون اساسی صلاحیت عام و مطلقی را برای مجلس در زمینه قانونگذاری وضع کرده است و مضافا اینکه در زمینه تعهدات بین المللی هم ما اصل 77 و 125 قانون اساسی را داریم که به هیچ عنوان جایگاهی را برای شورای عالی امنیت ملی در این زمینه به رسمیت نمی شناسد.
پس با توجه به این قضیه، یعنی با توجه به اینکه هیچ شک و شبهه ای در قانون اساسی وجود ندارد که موافتنامه های بین المللی باید به تصویب نهاد قانون گذار و ناظر پارلمانی جمهوری اسلامی برسد، با توجه به فقدان یک چنین تردیدی، به گمان من، نهایی کردن برجام، توسط شورای عالی امنیت ملی بدعت خطرناکی است همچنان که اعطای صلاحیت قضایی به شورای عالی امنیت ملی بدعت خطرناکی است و همچنان که اعطای صلاحیت اجرایی به شورای عالی امنیت ملی و نشاندن آن در مسند قوه مجریه بدعت خطرناکی است. بنابراین اینها را به نظر من ما باید با حساسیت بیشتری بررسی کنیم، البته بنده دست دولتمردان را می بوسم، بنده یکی از طرفداران دولت تدبیر و امید هستیم و آرزو می کنم که این گامهای بزرگی را که دولت آقای روحانی برای نُرمالیزاسیون روابط ایران با جهان شروع کرده، به اهداف خودش برسد. اینها را من تأیید می کنم اما حرمت قانون اساسی را خود امامزاده باید پاس بدارد و از این که سیاست تکلیف حقوق و قانون را روشن کند، ما به شدت بیزاریم ما باید به سمت حقوقی سازی سیاست حرکت کنیم نه سیاسی سازی حقوق.
بنده معتقدم با توجه به خردمندی ای که در مجموع، در رفتارهای سیاسی و دیپلماتیک جمهوری اسلامی در سالهای اخیر مشاهده می شود، حتی اگر این برجام به مجلس شورای اسلامی هم برود، نتیجه نظارت مجلس هم برای جمهوری اسلامی و هم برای دولت تدبیر و امید، خیر خواهد بود و جای نگرانی نیست.

منتشر شده در هفته نامه صدا، شنبه 31 مردادماه 1394