برنامه چهارم یعنی سال های فرصت های از دست رفته

لیلا لطفی: شاید در روزهای پایانی برنامه چهارم که دولت تاکنون گزارش مستند و جمع‌بندی‌شده‌ای از عملکرد بخش کشاورزی ارائه نکرده است؛ پیش بینی عملکرد آن در برنامه پنجم توسعه چندان منطقی به نظر نرسد. اما کارشناسان اقتصاد کشاورزی با انتشار لایحه برنامه و ابلاغ بودجه سال 89 پیش بینی کردند بخش نه تنها به اهداف برنامه پنجم نمی رسد بلکه اهداف محقق نشده برنامه چهارم را محقق نمی کند. این موضوع را معاون سابق برنامه‌ریزی و امور اقتصادی وزارت جهاد کشاورزی تایید می کند. مهدی بخشنده معتقد است:« بودجه سال 1389  متفاوت از سیاست های کلی برنامه پنجم ترسیم و تنظیم شده به همین دلیل قابل پیش بینی است که اهداف دولت محقق نشود.»

  آقای دکتر گزارش های پراکنده از عملکرد دولت در اجرای اهداف برنامه پنجم نشان از عدم تحقق آن اهداف می دهد. شما در روزهای پایانی برنامه عملکرد دولت در بخش کشاورزی را چطور ارزیابی می کنید؟

متأسفانه با وجود آنکه در هفته ها و روزهای پایانی سال آخر برنامه چهارم توسعه کشور (1388-1384) قرار داریم هنوز هیچ گزارش مستند، متقن و جمع‌بندی‌شده‌ای از عملکرد بخش کشاورزی در طول برنامه چهارم توسط مسئولان ذی‌ربط منتشر نشده است. به همین دلیل قضاوت در مورد نقاط قوت و ضعف اجرای برنامه به صورت دقیق ممکن نیست.

در حال حاضر آنچه که در مورد عملکرد  دولت در دسترس است گزارش‌های پراکنده و نوعاً غیررسمی‌ای است که در جمع‌بندی کلی آن نیز ددر مورد بخش کشاورزی منفی است. در برنامه چهارم  اهداف بخش کشاورزی کشور براساس توانمندی‌ها و قابلیت‌های بخش تهیه و تدوین شد. برای رسیدن به آن نیز  اهداف طرح‌ها، سیاست‌ها و برنامه‌های اجرایی لازم پیش بینی شد. اما با شروع به کار دولت نهم و هنگام ارائه برنامه وزیر جهاد کشاورزی به مجلس وزیربه رغم اهداف مصرح در برنامه با دیدی ساده‌انگارانه آن اهداف را حداقل تصور کرد. براین اساس او اهداف، سیاست‌ها و طرح‌های بلندپروازانه‌ای دیگری را تقدیم مجلس کرد. ولی در عمل موفقیت اندکی به دست آمد بطوریکه  نه به لحاظ ساختاری برنامه چهارم به جلو رفت و نه اهداف کمی دولت که فراتر از اهداف در حوزه کلان و خرد بود، محقق شد.  

بسیاری از صاحب نظران بخش کشاورزی سال‌های برنامه چهارم را سال‌های از دست رفتن فرصت‌ها می‌دانند. به ‌رغم افزایش چشمگیر درآمدهای نفتی دولت، هیچگاه بخش کشاورزی از این فرصت استفاده‌ای نبرد و در طول این سال‌ها برعکس اهداف کشور که در آن تأمین امنیت غذایی مردم براساس تکیه بر تولید محصولات اساسی کشاورزی در داخل پیش‌بینی شده بود، راهبرد افزایش واردات در دستور کار قرار گرفت و به ناگهان تعرفه‌های وارداتی بسیاری از محصولات مانند شکر، برنج، میوه و... به شدت کاهش یافته و این افزایش واردات همراه با افزایش تورم سبب کاهش درآمدهای کشاورزان و نیز کاهش نرخ مبادله اکثر محصولات کشاورزی شد و هیچ انگیزه‌ای برای تولیدکنندگان و سرمایه‌گذاران برای توسعه سرمایه‌گذاری در بخش باقی نگذاشت.

دولت مدعی است در تحقق کل اهداف مثبت عمل کرده؛ آمار پراکنده وغیررسمی‌ای موجود نشان از تحقق چند درصدی اهداف برنامه را می دهند؟

شواهد و قرائن نشان از عملکرد منفی دولت در بخش را می دهد. اما با این حال نمی توان اعلام کرد چند درصد از اهداف محقق شده ولی می توان برای روشن تر شدن مسئله به ذکر یکی دو مورد اشاره کرد. در حالی که وزارت جهاد کشاورزی برخلاف برنامه توسعه خودکفایی70 درصدی برای دانه های روغنی وعده داده بود  کشور کماکان در تأمین روغن مورد مصرف مردم به شدت وابسته است. مطابق آمارهای موجود در سال 1387 قریب به 2میلیارد دلار دانه‌های روغنی و روغن خام وارد کشور شده است.یعنی دولت فقط و فقط توانست حدود 8درصد اهداف برنامه را محقق کند.

در ارتباط با اجرای عملیات زیربنایی آب و خاک و توسعه شبکه‌های آبیاری که در برنامه چهارم در سطح 2میلیون هکتار از اراضی کشاورزی دارای آب تأمین شده بنا بوده است که عملیات سرمایه‌گذاری صورت پذیرد، گزارش‌‌های اولیه نشان می‌دهد که در 4 سال اول برنامه (87-1384) کمتر از 28درصد اهداف برنامه محقق شده است و هیچ‌گاه اعتبارات پیش‌بینی شده علی‌رغم چند برابر شدن درآمدهای دولت به بخش کشاورزی تخصیص داده نشده است. از 660هزار هکتار عملیات توسعه شبکه‌ای آبیاری تحت‌فشار پیش‌بینی شده برای برنامه چهارم در طول 4 سال اول برنامه کمتر از 270هزار هکتار اجرا شده است. در زمینه اجرای شبکه فرعی آبیاری نیز که قرار بوده در طول برنامه 375هزار هکتار اجرا شود فقط 57هزار هکتار یعنی معادل 15درصد تحقق یافته است.

در ضمن کمبود منابع مالی و سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی و خصوصاً در عملیات زیربنایی بخش که همواره بخش کشاورزی را آزار می‌داده در طول برنامه چهارم نیز ادامه یافت. بنابراین سهم بخش کشاورزی از کل سرمایه‌گذاری‌های انجام شده در کشور کماکان در حد همان 6-5درصد است . اما این میزان حداکثر استهلاک موجود در بخش را جوابگو است.

آیا اجرای لایحه برنامه پنجم می تواند ضعف عملکرد دولت در سال های اخیر را بپوشاند؟ و این بخش از سراشیبی خارج کند؟

از پیش‌شرط ‌های لازم برای بررسی برنامه و اهداف بخش کشاورزی در برنامه پنجم توسعه اقتصادی کشور در اختیار داشتن گزارش عملکرد بخش‌ کشاورزی در برنامه چهارم توسعه اقتصادی کشور و نیز جداول و مستندات مربوط به برنامه پنجم ارائه شده توسط دولت به مجلس شورای اسلامی نیست.

اما آنچه در یک نگاه کلی به ذهن متبادر می‌شود ادبیات به کار گرفته شده در تدوین برنامه پنجم بخش کشاورزی است که عمدتاً ناظر به گریز از شاخص‌‌گرایی در برنامه‌های اعلام شده است. این لایحه قابلیت نظارت و سنجش را برای مجلس و سایر دستگاه نظارتی به شدت کاهش داده است. در مقدمه ماده 18 برنامه چهارم توسعه که مربوط به بخش کشاورزی است عبارت دولت «مکلف» به کار گرفته شده و نیز در اکثر بندهای ذیل این ماده برای رسیدن به اهداف مختلف شاخص‌های کمی ارائه شده بود که کاملاً می‌توانست عملکردها را ارزیابی نماید اما در برنامه پنجم این چنین نیست و در اغلب موارد تکلیفی برای دولت تعیین نشده است و دولت مجاز شمرده شده و برنامه‌ها، بسیار کلی و غیرقابل سنجش‌ هستند.همچنین بسیاری از بندهای ارائه شده در برنامه، جزو وظایف ذاتی وزارت جهاد کشاورزی بوده و نیازی به آوردن آنها در قالب برنامه نیست.

در لایحه برنامه بخشی از اهداف برنامه چهارم حذف شده است. آیا حذف این مواد و بندها خللی در توسعه بخش ایجاد نمی کند؟

متاسفانه در این لایحه مباحثی کنار گذاشته شده که بعد از سال ها برای حمایت از کشاورزان در برنامه چهارم کنجانده شده بود. دولت اقای احمدی نژاد برخلاف اهداف پیش بینی شده بخشی از سیاست های حمایتی در مورد این بخش و کشاورزان را حذف کرده که به قطع و یقین به مشکلات بهره برداران بخش می افزاید. مباحثی که به چند مورد اشاره می کنم.

1- در این لایحه ایجاد صندوق تثبیت درآمد کشاورزان حذف  شد. البته در طول 5سال گذشته  نیز وزارت جهاد کشاورزی حتی اساسنامه و آیین‌نامه این صندوق را پیگیری نکرد و آن بلاتکلیف گذاشت. درحالی که طبق اهداف صندوق با  مشارکت دولت و کشاورزان ، صندوق می توانست خطرپذیری حاصل از تغییر قیمت‌ها و عملکرد تولید را برای کشاورزان کاهش  دهد ؛ منجر به  تثبیت درآمد آنها شود.

2- استفاده بخش کشاورزی از 10درصد منابع صندوق ذخیره ارزی در این لایحه کنار گذاشته شد. طبق این لایحه در برنامه چهارم به بخش کشاورزی اجازه داده بود با تبدیل منابع ارزی به ریالی آن را در قالب وام در اختیار تولیدکنندگان و سرمایه‌گذاران قرار دهد. اما متاسفانه این موضوع به رغم درآمد ارزی 300میلیارد دلاری دولت در 4 سال گذشته  از طرف وزارت جهاد کشاورزی پیگیری نشد تا بخشی از ضعف عمده سرمایه‌گذاری و منابع مالی موردنیاز از این طریق جبران شود. اتفاقی که در سایر بخش ها نیفتاد. گزارش‌‌های اخیر بانک مرکزی نشان می‌دهد که بخش صنعت 97 برابر بیشتر از بخش کشاورزی توانسته از منابع این صندوق استفاده کند.

3- صندوق حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی، موضوع بند «د» ماده 18 برنامه چهارم نیز که تا اندازه‌ای کاستی‌های بخش را در زمینه سرمایه‌گذاری مشترک با تولیدکنندگان دنبال می‌ کرد نیز در این برنامه حذف شده است.

4- موضوع حمایت از گسترش صنایع تبدیلی و تکمیلی نیز در برنامه پنجم دنبال نشده است. درحالی دولت آقای خاتمی در راستای افزایش  2 برابری محصولات فرآوری شده و کاهش   50 درصدی ضایعات کشاورزی آن را بند هـ ماده 18 برنامه چهارم لحاظ کرد. اهدافی که آنها نیز در سال های برنامه محقق نشد.

5-  در این لایحه بحث پوشش بیمه محصولات کشاورزی به کلی حذف شده و به این موضوع مهم و حیاتی حتی به صورت کمرنگ نیز پرداخته نشده است. درحالی که پوشش حداقل 50درصد بیمه محصولات کشاورزی  موضوع بند «ج» ماده 18 در برنامه چهارم بود.

آقای دکتر وضعیت بودجه بخش کشاورزی را چطور ارزیابی می کنید؟ ظاهرا مسیر قانون بودجه 89 حتی  متفاوت از مسیر سیاست های کلی برنامه پنجم است.

اعتبارات بخش کشاورزی و منابع طبیعی در سال 1389 از افزایش حدود پنجاه  درصدی نسبت به قانون بودجه سال 1388 برخودار است. اما با این حال بودجه با لایحه برنامه پنجم ، در عمل ارتباط ندارد و فقط تداوم قوانین بودجه پنج سال اخیر است که البته اجرای کامل این بودجه نیز عقب ماندگی از اهداف مقرر در برنامه چهارم توسعه را جبران نمی کند.

در این بودجه  به بخش قابل توجهی از موارد مطرح در سیاست های کلی برنامه پنجم کم توجهی شده یا در نظر گرفته نشده اند از جمله : حمایت از سرمایه گذاری و تامین سرمایه در بخش کشاورزی ایجادفرصت های شغلی حمایت از تولید محصولات کشاورزی در داخل ، توسعه زیر ساخت ها سلامت غذا ، بیمه محصولات کشاورزی و... به عبارت دیگر مسیر متفاوت از مسیر سیاست های کلی است.

نگاه بودجه به یارانه های  بخش کشاورزی را چطور ارزیابی می کنید؟

ظاهرا دولت خیلی به پیش بینی های انجام شده در خصوص افزایش نرخ تورم و تاثیر جدی  اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها بر تولیدات کشاورزی اهمیتی نداده است. ما گفته بحث آزادسازی حامل‌های انرژی در قالب قانون هدفمندسازی یارانه‌ها می تواند بصورت جدی تولیدات کشاورزی را تحت تاثیر قرار دهد. حتی مطرح کردیم اگر مسئولان بخش کشاورزی  در زمان تدوین لوایح و آیین‌نامه‌های پیش‌بینی شده منفعل عمل کنند و سیاست‌های حمایتی و جبرانی نبینند این بخش با مشکل روبرو می شود . زیرا توان رقابتی تولیدکنندگان داخلی محصولات کشاورزی بخصوص در رابطه با محصولات وارداتی از بین می رود.  موضوعی که توجهی به آن نشده است. ما در بودجه شاهد کاهش یارانه های بخش هستیم. درحالی که بطورقطع کاهش یارانه کودهای شیمیایی در شرایط تورمی و بعضا رکود تورمی ، افزایش هزینه ، کاهش درآمد و کاهش رقابت پذیری محصولات کشاورزی تولید داخل در مقایسه با محصولات وارداتی را بدنبال دارد.

 در ضمن بررسی ما نشان از تداوم برداشت ناصحیح سیاست های بازرگانی در برنامه چهارم و اجرای بد رژیم تجاری برنامه مذکور در سال 1389 می دهد. در چهار سال گذشته برخلاف برنامه با حذف و کاهش شدید تعرفه ها ضربه های مهلکی به تولیدکننده و بخش کشاورزی زد.  بنابراین مشکلات موجود در بودجه سال 1389 بخش کشاورزی شرایط و تبعات نامطلوبی را برای بخش به وجود می آورد . چون انگیزه تولید و توسعه اشتغال مولد را تحت الشعاع قرار می دهد و حتی حفظ و نگهداری آ ن را با ابهام مواجه می کند.

این بودجه چقدر با وعده های رییس دولت سنخیت دارد؟ آیا وعده های دولت محقق می کند؟

بودجه سال 1389 با وعده های که آقای احمدی نژاد در سخنرانی های می دهند فاصله زیادی دارد. به عنوان مثال ایشان وعده 5000 میلیارد تومان برای بخش را داده بودند اما سرجمع ارقام  بودجه حدود نیمی از این رقم را پوشش می دهد. آقای احمدی نژاد اجرای  آبیاری تحت فشار را در طول برنامه پنجم سطحی معادل  5/7 میلیون هکتار مطرح کردند. هدفی که تحقق ان صرف نظر از امکان سنجی و الزامات ایجادش که تحلیل خاصی نیاز دارد، نیازمند  اجرای 5/1 میلیون هکتار آبیاری تحت فشار در هر سال برنامه است. حال اینکه در بسته  اجرایی برنامه پنجم به رغم بلند پروازی آن برای سال اول برنامه 220 هزار هکتار و با شیبی تند برای سال پنجم برنامه حدود سه یعنی  600 هزار هکتار در نظر گرفته شده است . البته در بودجه  سال اول انچه برای این بخش در نظر گرفته شده تضمن کننده اجرای کمتر از نصف میزان مقرر در بسته اجرایی برنامه پنجم توسعه است. این در حالی که بررسی عملکرد برنامه چهارم توسعه نشان می دهد که بین بودجه مصرف و بودجه تخصیص یافته بویژه در بخش تملک سرمایه ای ( عمرانی) فاصله قابل ملاحظه ای وجود دارد . برای نمونه در طرح های آب و خاک در 4 سال اول برنامه چهارم میزان تخصیص کمتر از 30 درصد از بودجه تعیین شده برای تحقق اهداف برنامه در این زیر بخش بوده است. بنابراین پیش بینی می کنم با بودجه سال89 دولت نمی توان به اهداف پیش بینی شده بخش کشاورزی در برنامه پنجم و حتی اهداف باقی مانده برنامه چهارم برسد.