همچنین توفیق سهم غیرقابلانکاری در ورود جداول داده- ستانده به برنامهریزی اقتصادی در ایران داشته است. توفیق در مقام اجرا نیز سابقه ریاست سازمان برنامه و بودجه را در دهه 50 دارد. با او در اتاق محقرش در یکی از زیرمجموعههای وزارتخانهای که توفیق در سالهای دور به عنوان وزیر مسکن و شهرسازی در آن فعالیت داشت به بهانه تدوین برنامه پنجم توسعه درخصوص آسیبشناسی برنامهریزی توسعه در ایران به گفتگو نشستیم که چکیده آن را میخوانید:
علی حق: حدود 60سال از تجربه برنامهریزی توسعه در ایران میگذرد، با این حال منتقدان برنامههای توسعه معتقدند همچنان اهداف اولین برنامه عمرانی 7 ساله کشور در سایر برنامهها تکرار میشود بدون آنکه در اجرا محقق شود. به اعتقاد شما تجربه 60 ساله حاکی از شکست برنامهریزی توسعه در ایران است؟
بنده با مضمون این بحث موافق نیستم که هیچیک از برنامهها اجرا نشدهاند. اولاً برنامه هفتساله اول ایران که برای دوره 1327-1334 تنظیم شده بود و در سال 1327 به تصویب مجلس شورای ملی وقت رسید، مجموعهای از طرحها بود. طرح احداث فلان سد، تکمیل کارخانه موجود، طرح ایجاد کارخانه جدید، اکتشاف و استخراج معادن، اصلاح و توسعه پست و مخابرات و راه و راهآهن و مانند اینها. هدفهای کلی مانند رشد تولید ناخالص داخلی، کاهش بیکاری و مهار تورم و از این قبیل یا مطرح نبود یا در متن برنامه اشاره گذرایی به برخی از آنها شده بود. اجرای طرحهای برنامه اول در دوران پیشبینی شده مواجه با مسئله ملی شدن نفت و قطع درآمدهای نفتی ایران شد و در نتیجه بیشتر طرحهای آن در موعدهای مقرر اجرا نشد اما متعاقباً با عادی شدن وضع همه طرحهای آن و با وسعت به مراتب بیشتر اجرا شدند. برنامه عمرانی دوم هم که برای دوره 1334-1341 تنظیم شده بود باز مجموعهای از طرحها بود. تصور میکنم اگر نه همه، بیشتر طرحهای پیشنهادی آن برنامه مانند سد دز، کاربن بلک آبادان و... هم اجرا شدهاند. نه آنکه اجرای این طرحها مشکلاتی نداشتهاند اما اینکه بگوییم اصلاً اجرا نشدهاند، اشتباه است.
البته عمده نقدها معطوف به برنامهریزی جامع است، موفقیت این برنامهها بیشتر زیر سؤال است. عدمموفقیت این برنامهها تا چه حد ذاتی است و تا چه حد به مسائل پیرامون اجرا مربوط است؟
برنامهریزی از نوع «جامع» یا فراگیر شامل برنامههای کلان، بخشها، طرحها و پروژهها از دوران برنامه سوم پیش از انقلاب باب شد. ارزیابی اجرای این برنامهها داستان مفصلی است. قسمتهایی از آنها اجرا شدهاند و بخشهایی خیر. ضمناً با تغییر دولتها سیاستها هم عوض شدهاند. اجرای برنامه در گرو اراده، عزم و پایداری ملی است و در رأس همه خواست دولتها. اگر اعتقاد و ارادهای برای اجرای برنامه نباشد، طبعاً اجرا هم نخواهد شد. البته نباید از آثار حوادث پیشبینی نشده مانند جنگ و تحریم اقتصادی هم غافل بود.
اساساً مشکل وجود شکاف میان اهداف برنامهها و تحقق در اجرا به چه موانع و مواردی باز میگردد؟ آیا به بهانه وجود این شکاف میتوان اصل برنامهریزی توسعه را کنار گذاشت؟
این سؤال هم دنباله همان سؤال پیشین است. پیشفرض سؤال این است که همه برنامهها در ایران مواجه با شکست بودهاند که به نظر من فرض درستی نیست. تصادفاً درست برعکس هربار که خواستهایم نظم و انضباط برنامهای را کنار بگذاریم، مواجه با مشکلاتی مانند تورم، خاموشیها، ازدحام در تخلیه واردات (و در نتیجه پرداخت دموراژ) و حملونقل داخلی و مانند اینها شدهایم. نمونهها زیادند. مشکل در هر حال بلندپروازی نیست. ایران به آسانی میتواند به رشدهای 8درصد و بیشتر دست یابد. توجه بفرمایید که رشد 8درصد درآمد متوسط هر ایرانی را در 10 سال نزدیک دوبرابر و در 20 سال 4،3 برابر میکند. کشورهای چین و هند بدون داشتن منابعی چون درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز به رشدهای بالاتر از 9درصد دست یافتهاند. ما با درآمد ارزی نزدیک به یکسوم تولید ناخالص داخلی خود، آسانتر میتوانیم چنین هدفهایی را دنبال کنیم. خلاصه کنم، این فرض درست نیست که برنامهها اصلاً اجرا نمیشوند اما در مواردی هم که اجرا نشدهاند سه عامل مؤثر بوده است. اول) بروز حوادث غیرمترقبه مانند ماجرای ملی شدن نفت و قطع درآمدهای نفتی در دوران برنامه اول پیش از انقلاب و تعطیلی برنامهریزی براثر جنگ ایران و عراق، دوم) اولویت دادن به نیازهای جاری در برابر سرمایهگذاری برای آینده یعنی کاهش نسبی سهم بودجههای عمرانی و سوم) نداشتن اعتقاد گروهی حتی از نخبگان کشور به انضباط برنامهای. موانع سیاسی و اجتماعی عمدتاً همانهایی است که گفتم. شاید موانع ساختاری هم در کار باشد.
برای مثال بر اثر اجرای سیاستهای آزادسازی و تعدیل ساختاری (که بخشهایی از آنها ضروری هم بوده) اختلاف طبقاتی تشدید شده است. این اختلافها موجب «انفجار انتظارها» حتی در گروههای ندار است. زیرا هزینههای کم و بیش تجملی مثل بیماریهای ویروسی مسری است. تمایل به هزینه بیشتر موجب فشار بر هزینههای جاری و کاهش پسانداز و سرمایهگذاری است. البته اینگونه تحلیلها را تنها میتوان به عنوان «فرضیه» پذیرفت و درباره صحت و سقم آنها به پژوهش پرداخت.
متدولوژی برنامهریزی توسعه در ایران تا چه حد ضعف دارد و بر این اساس تا چه حد در ناکارآمدی برنامهها نقش دارد؟
طرز تهیه برنامهها در ایران صرفاً از دیدگاه روششناسی (متدولوژی) خیلی پرزرق و برق نبوده است. برای مثال در برنامهریزی بخش کلان از الگوهای متکلف اقتصادسنجی یا از روشهایی چون «تعادل عمومی محاسبهپذیر» یا روشهای کیفیتر برنامههای راهبردی، سود نبردهایم. در تهیه برنامههای بخشی یعنی صنعت، کشاورزی، آموزش و. . . هم روشهای ما اصطلاحاً خیلی «کارشناسی» بوده و برای مثال در برنامهریزی کشاورزی از روشهایی که به وسیله سازمان جهانی خواروبار و کشاورزی (فائو) با عناوینی چون APT (جعبه ابزار برنامهریزی کشاورزی یا Agricultural planning toolkit) و AEZ (نواحی کشاورزی و زیستمحیطی یا Agro-Ecological Zones) پیشنهاد شدهاند، استفاده نمیشود. باید گفت که اطلاعات آماری و فنی نیز در ایران پاسخگوی برخی الگوهای متکلف نیست که خود داستان جداگانهای است و در این مختصر نمیگنجد. بنده معتقدم که در تهیه برنامهها باید از فناوریهای جدید نهایت استفاده بشود اما این بدان معنا نیست که برنامهریزی مبتنی بر «عقل سلیم» هم بیفایده باشد همین که ما طرحهای وزارتخانهها و سازمانهای گوناگون را از نظر هزینههای ریالی و ارزی جمع بزنیم، به نکات جدیدی دست مییابیم. همین وابستگی برنامههای دستگاههای گوناگون را به یکدیگر بررسی کرده رعایت کنیم (برق لازم برای صنعت، کود و سموم دفع آفات لازم برای کشاورزی. . .) کار مفیدی انجام دادهایم. بررسی پیامدهای بلندمدت هم کار بسیار سودمندی است این کارهای بسیار مفید به سادگی انجام پذیرند.
با الگوی توسعه بومی و اسلامی تا چه حد موافق هستید؟ اساساً میتوان در این حوزه قائل به بومیسازی یا اسلامیسازی برنامهریزی توسعه بود؟
پاسخ به این سؤال بستگی به انتظار از برنامه دارد. نکته مهم است. بحث بر سر انتخاب برنامه بومی اسلامی در برابر برنامه غیربومی غیر اسلامی نیست. پرسش مهم این است که ظرفیت و توان برنامههای توسعه چیست؟ بعضیها بر این باورند که یک برنامه پنجساله باید به همه مسائل کشور بپردازد و پاسخگوی همه نیازهای مادی و معنوی مردم باشد. یعنی نه تنها برنامه آبادانی و توسعه کشور به معنای احداث زیرساختهای لازم حمل و نقل، مخابرات، انرژی، توسعه صنایع و معادن، ایجاد تأسیسات فرهنگی و دینی مانند مساجد، موزهها، فرهنگسراها و مانند اینها باشد، که به امور دیگری چون معنویت - تدین، اخلاق، ایثار و سیاست برای مثال جلوگیری از تکقطبی شدن جهان- را نیز در برگیرد. احتمالاً به همین دلیلهاست که گاهی از برنامههای گذشته انتقاد شده است. عدهای هم درست برعکس معتقدند که برنامه امر بسیار محدودتری است اولاً برنامهریزان لزوماً صلاحیت تعیین تکلیف در امور معنوی و سیاسی و مانند اینها را ندارند و ثانیاً در هر برنامه تنها باید یکی، دو هدف یا آرمان مهم دنبال شود. یعنی برنامه باید استراتژی داشته باشد. شاید نتوان از برنامههای توسعه بیش از اینها انتظار داشت.
پس بحث بر سر ضرورت رعایت الزام و محدودیتهای دینی و اخلاقی در برنامهها نیست. تردیدی نیست که برای مثال در کشوری مانند ایران در برنامههای توسعه گردشگری نمیتوان جاذبههای غیراخلاقی را گنجاند یا برای توسعه فرهنگ، برنامهای برای احداث تأسیسات مناسب مانند موزهها و فرهنگسراها نداشت. اما اینها همان فعالیتهای موسوم به «عمرانی» در بخشهای گوناگون هستند. گاهی نظر این است که برای مثال محتوای فیلمهای سینمایی یا برنامههای درسی و مانند اینها نیز جزو حوزه برنامههای پنجساله باشد که نه تنها عملی که مطلوب هم به نظر نمیرسد.
اگر برنامه بتواند هزینههای اجرای طرحهای دولت را تنها یک درصد کاهش دهد، موجب دهها هزار میلیارد ریال صرفهجویی میشود. یعنی به اعتبار روش نسبت درآمد به هزینه هم مقرون به صرفه است.
آیا خصوصیسازی برنامهنویسی توسعه مدل کارآمدی برای ارتقای کیفی برنامههای توسعه رایج هست؟
بخش خصوصی و به طور کلی شرکتهای بزرگ مانند ایرانخودرو و سایپا حتماً باید برنامهریزی کنند و دستگاه برنامهریزی کارآمدی داشته باشند. کارهای مهم آینده پژوهی و برنامهریزی راهبردی در بخش خصوصی جهان انجام میگیرد. تجربه دیگری که از این نظر جالب توجه است تجربه کره جنوبی در اجرای 7 برنامه دهههای پس از 1960 یعنی پس از کودتاست. این برنامهها به وسیله دولت تهیه میشدند اما اجرای آنها به طور سیستماتیک و با ساز وکار شایان توجهی به عهده بخش خصوصی گذاشته میشد.
نظر شما