1. در سالهای اخیر به محض مشاهده هرگونه اختلاف میان نهادهای سیاسی، ناکارآمدی و حتی ناپختگی برخی مدیران اجرایی بهجای چارهسازی برای رفع مشکل، بهشکلی عادتگونه برخی اذهان بهسوی نهادسازی جدید میل میکنند. بد نیست به این بهانه نگاهی به فرایند نهادسازی به لحاظ نظری بیفکنیم تا جایگاه این گونه دیدگاهها در توسعه کشور آشکارتر شود. اگر بخواهیم تاریخ تحول نهادسازی را با رویکردی نظری بکاویم باید از دو دوره سنتی و مدرن نام بیریم. دوره نخست به لحاظ تاریخی منطبق بر دوران ماقبل شکل گیری دولت- ملت است و البته در برخی جوامع کنونی نیز که هنوز منطق دولت - ملت را به شکل واقعی نپذیرفتهاند مصداق دارد. دوره دوم نهادسازی نیز منطبق بر دوره جدید است و به لحاظ تاریخی متعلق به دوره مابعد کنگره وستفالی در 1648 است.
2. در دوره سنتی که ساخت و روابط قدرت نسبت به دوره مدرن از پیچیدگی کمتری برخوردار بود، نهادسازی اغلب وابسته به مهر و قهر سلطانی بود. بدین ترتیب امری کاملاً سلیقهای بوده و بنا به خواست و اراده حاکم انجام میشد؛ گاهی برای اعطای پاداش به شخصی نهادی تأسیس میشد و گاهی برای تنبیه مقامی او و منصبش یکجا از میان برداشته میشد. در تاریخ تحول دولتهای اسلامی بهویژه در دوره امویان و عباسیان مثالهای فراوانی میتوان مطرح کرد؛ "نهاد حاجب" یکی از این نمونههاست که نویسنده تاریخ فخری مفصل به آن پرداخته است. در عصر دولت مدینه رسول گرامی اسلام (ص) و خلفای اولی بلاواسطه و بهطور مستقیم با مردم ارتباط برقرار می کردند. اما معاویه نخستین کسی بود که بر درگاه خود حاجب گمارد. این نهاد کاملاً سلیقهای که بر اساس نیازهای شخصی حاکم نه نیاز جامعه اسلامی شکل گرفت، نشان از تحول منطق قدرت داشت بدین معنا که چهره خصوصی خلیفه دیگر همان چهره عمومی او نیست و در پس پرده میتواند کارهایی چون پُرخوری، پُرنوشی، و ... انجام دهد که هرگز در عرصه عمومی بهعنوان خلیفه مسلمانان جرأت انجام آنها را نداشت. در دورههای بعدی بر تعداد این حجابهای میان مردم و خلیفه افزوده شد تاحدی که دیگر نه تنها مردم عادی بلکه بسیاری از نحبگان نیز از امکان دسترسی به خلیفه محروم شدند. این نهاد سازی سنتی مبتنی بر چند ویژگی اساسی بود.
2-1. اندراج ساختارها و عدم تعیین وظایف: از آنجا که این ساختار بر مهر و قهر سلطانی استوار بود، تقسیمکار در آن به نازلترین حد خود میرسید. این ویژگی، اصل "وظیفه- ساختار" را که از اصول مهم مدیریت دوران مدرن است مضمحل میسازد؛ بهگونهای که گاهی به منظور تحقق یک وظیفه چندین ساخت و نهاد تأسیس شده که توازی، تداخل و عدم انفکاک ساختاری آنها به عدم تعیّن، تعارض و نهایتاً تعطیل وظایف خواهد انجامید. در چنین شرایطی بسیاری از نهادها به جای پرداختن به وظایف اصلی خود بخش مهمی از توان خود را صرف خنثیسازی فعالیت نهادهای موازی خواهند کرد.
2-2. خدشه بر ساخت سلسله مراتبی مدیریت جامعه: سلسله مراتبی بودن ساخت اقتدار از شرایط اولیه انجام صحیح وظایف سیاسی- مدیریتی است. در یک نظام مدرن باید " قلمرو اختیارات برای فرمان دادن" از سویی و حوزه مسئول و پاسخگو بودن از سوی دیگر مشخص باشد. نظام سنتی که مبتنی بر ایستارهای سلیقهای، احساسی و عاطفی است هر لحظه آماده تهدید و تحدید حدود اختیارات بوروکراسی است. بنا براین نه قلمرو اختیارات مشخص است و نه حوزه مسئولیت و پاسخگوئی.
2-3. تضعیف قانونگرائی و ابتنا بر دستورات شفاهی: در مدیریت مدرن هیچ امری جز از مجرای دستورات یا قوانین مکتوب و ثبت شده پیگرفته نمیشود. ولی در نظام شفاهی اغلبِ فرمانها مبتنی بر برنامههای مصوب و از پیش تعیین شده نیست، بلکه ناشی از واکنش به خواستهها و مطالبات اطرافیان و بعضاً تمنّیات شخص حاکم است که در قالب"دستورات شفاهی" منعکس میشد. این شیوه دو تالی فاسد داشت: یکی آنکه فاقد ضمانت اجرا بود و دیگر حاکم کردن ایستارهای شخصی بر فضای نهادهای سیاسی و اجتماعی. درحالیکه در ساخت مبتنی بر قوانین مکتوب، درمقابل هر دستوری، پاسخگویی وجود دارد و ازطرف دیگر روابط حاکم میان نهادها و کارگزاران کاملاً غیرشخصی است.
2-4. تضعیف کارآمدی نهادها: در نظام مبتنی بر ترجیحات شخصی که تصمیمات اغلب آنی و بدون ضمانت اجراست "نهادهای کارآمد" نیز یهتدریج در چرخۀ دور باطل ترجیحات شخصی گرفتار شده یا درصورت اصرار بر حفظ اصالت و کارآمدی خود ممکن بود با نهادهای خلقالساعه جایگزین شوند. از این رو، دور باطل وظایف نامشخص، ساختارهای مُدغم، دستورات شفاهی و فاقد ضمانت اجرا تداوم خواهد یافت.
3. اما در دوران جدید، نهادسازی چارچوب نظری دقیقتری را برای خود ترسیم کرده و آن اینکه هر نهاد ضرورتاً باید برای تحقق هدف یا وظیفهای مشخص شکل گیرد. بهاینترتیب، منطق وظیفهای(Function)- ساختی(Structure) در نهادسازی حکمفرما شد. در این منطق از تأسیس نهادهای موازی پرهیز شده و تأکید اساسی بر کارآمدسازی نهادهای موجود و استفاده حداکثری از آنهاست. در واقع، نهادی که برای تحقق وظیفهای تأسیس شده باید بتواند تمام اهداف مندرج را تحقق بخشد. در اینجا نهادسازی فقط محدود به زمانی میشود که وظیفهای حقیقتاً بر زمین مانده باشد؛ گو اینکه در دوران مدرن و در پرتو تفکیک قوا قاعدتاً وظیفۀ بر زمین ماندهای نباید وجود داشته باشد و یا اینگونه امور در حداقل ممکن قرار دارند. نهادسازی مدرن نیز مبتنی بر چند ویژگی اساسی است.
3-1. مبنای این نهادسازی روابط سازمانی و غیرشخصی است: در اینجا میان مقام و نهاد(منصب) تفاوت اساسی وجود دارد؛ نهاد اصالت دارد، نهاد سیاسی هرگز به خاطر شخص تأسیس یا تحدید نمیشود. اینجا نقطه مقابل ساختار سنتی است که درآن مقام و منصب بهشدت بههم وابسته بوده و بعضاً جایگزین یکدیگر میشدند تاحدی که بسیاری از مناصب و نهادها تابع اراده مقامات بودند.
3-2. درجۀ بالای تخصصی و تقسیمکار براساس وظایف روشن: در سطحی وسیعتر در اینجا حتی نهاد نیز اصالت اولیه ندارد بلکه آنچه واقعاً اصالت دارد و هر نهادی به خاطر آن تأسیس میشود وظیفه است. بهعبارت دیگر انجام یک وظیفۀ معین امری کاملاً تخصصی است و لذا ساخت و نهاد صرفاً برای تحقق این وظیفه ایجاد میشود. مثلاً اگر برقراری نظم و امنیت داخلی هدف است، طبیعتاً ساختار منسجم و واحدی با تمرکز مدیریت و بدون توازی و تداخل به نام نیروی انتظامی ایجاد میشود. این نهاد باید تمام تلاش خود را معطوف به ارتقای سطح بینش، دانش و تخصص خود نماید تا بهخوبی از عهدۀ وظیفهای که فلسفۀ وجودی آن است برآید. امیل دورکهایم جامعهشناس معروف فرانسوی اوضاعی را که در صورت فقدان این شرایط عارض جامعه میشود در قالب مفهوم آنومی(Anomie) یا گسیختگی اجتماعی توصیف میکند. از نظر او ساختارهای سنتی هرچند مبتنی بر نوعی همبستگی اجتماعی هستند که خود ناشی از وجدان عمومی جامعه است، اما در فرایند تکامل اجتماعی این همبستگی مواجه با فشارهای داخلی و خارجی است که تقسیم کار و پیچیدگی روابط اجتماعی را اجتناب ناپذیر میکند. اگر جامعه داوطلبانه به تخصصی شدن نهادها و تقسیم کار اقبال نکند، این امور در فرایند تکامل اجتماعی تحمیل خواهند شد و جامعه را با آنومی مواجه خواهند کرد که خود البته مقدمهای است برای تحول نظام مدیریتی جامعه.
3-3. پرهیز از شفاهیگرایی و تکیه بر ضوایط مکتوب: نهادهای مدرن که حاصل خرد جمعی جامعه و غیرمبتنی بر روابط شخصی هستند اساساً بر ترجیحات شخصی و دستورات شفاهی استوار نیستند. ازآنجا که تکالیف هر نهاد برمبنای تقسیم کار بهعنوان وظایف رسمی مکتوب و توزیع شدهاند، لذا مجموعه ای از مقررات و ضوابط جهت کلی نهاد را ترسیم میکنند، ازسوی دیگر این ساختار مبتنی بر سلسله مراتب منظمی از اقتدار است که هرگونه تحول، ارتقا و دگرگونی در آن قابل پیشبینی است به گونهای که هم "قلمرو تصمیم و دستور دادن" مشخص است و هم "حوزه مسئول و پاسخگو بودن."
4. با توجه به نکات مطروحه به نظر می رسد اولاً نهاد سازی دولتی در درجه نخست در دوران مدرن که گرایش به کوچک سازی و واگذاری امور به نهادهای مدنی است امر ممدوحی نیست چرا که در پرتو تقسیم قوا برای هر وظیفه ساخت مشخصی تدارک شده است و دولتها حتی این وظایف نهادینه شده خود را نیز بهتدریج به مردم واگذار میکنند و لذا تأسیس نهادهای جدید برای همین وظایف معقول بهنظر نمیرسد. ثانیاً این امر نیز قابل قبول است که بسیاری از نهادها وظیفه و فلسفه وجودی خود را تحقق نمیبخشند در این موارد توانمندسازی آنها در اولویت است. ثالثاً درخصوص وظایف نوظهور(مثل مباحثی که طی دهه اخیر در حوزه فناوری اطلاعات بر وظایف قبلی حکومتها اضافه شده است) باید با کسب نظرات کارشناسی، گذر از صافی خرد نخبگان و نهایتاً تصویب خرد جمعی که در نمایندگان مردم متجلی میشود انجام شود. و بالاخره در مواردی نیز چالش میان نهادها حل مسالمتآمیز دعاوی را میطلبد. در چنین مواردی صد البته تأسیس نهادهای جدید نه تنها مشکلی را حل نخواهد کرد بلکه با تفرق وظایف در بخش های مختلف وضع پیچیدهتر خواهد شد. تنها راه حل حرکت نهادها در چارچوب وظایف شناخته شده قانونی خود است که در این صورت مجال بروز اختلال در روابط نهادها به حداقل ممکن خواهد رسید.
استادیار گروه علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبائی
نظر شما