موضوع اصلاح قیمت حاملهای انرژی جزو موضوعاتی است که از سالهای نخست پیروزی انقلاب، مورد توجه سیاستگذاران اقتصادی کشور قرار داشته و به اشکال مختلف تفسیر و تعبیر شده است. بررسی سیاستهای دولت در زمینه قیمت حاملهای انرژی در وهله اول نیاز به بازخوانی پیشینه و گذشته موضوع دارد که در این نوشته پس از این که نگاهی به گذشته آن خواهم داشت، به بررسی چالشها و مشکلاتی که در شرایط کنونی میتواند پیش روی سیاستگذاران قرار گیرد، خواهم پرداخت. همه میدانیم، وظایف کلاسیک دولت را عمدتاً عرضه کالای عمومی و باز توزیع درآمد با استفاده از ابزار مالیات تشکیل میدهد. وظیفه اصلی دولت این است که کالای عمومیعرضه و امنیت و نظم و ثبات اقتصادی ایجاد کند. این چیزی است که معمولا گفته میشود جزو وظایف اصلی دولتها است. اگر ما بخواهیم وظایف کلاسیک دولت را با عملکرد اقتصاد شناسایی کنیم، باید به موضوعاتی ازجمله تامین و تضمین حقوق مالکیت، و دفاع از آن، ثباتسازی اقتصاد کلان به معنی تورم پایین و برقرار کردن مکانیزم رقابتی در اقتصاد و سرانجام استقرار نظام کارآمد تامین اجتماعی اشاره کنیم.
ارتباط مستقیم و موثر وظایف دولت و عملکرد مطلوب اقتصاد را میتوان در دفاع از حقوق مالکیت، ثباتسازی اقتصاد کلان، رقابت و استقرار نظام تامین اجتماعی خلاصه کرد. دولت در اقتصاد ایران، به ویژه پس از اهمیت یافتن نقش نفت در اقتصاد و درآمدهای آن، بسیار بیش از ایفای نقش در عرضه کالای عمومی، علاقهمند به حضور و فعالیت در عرضه کالای خصوصی بوده است. گستره وسیع تصدیهای دولت از یک طرف و انتخاب راهبرد تعیین قیمت به دور از واقعیتهای اقتصادی و بر اساس معیارهای اجتماعی نشانگر تمایل جدی دولتها به حضور فراگیر در عرضه کالاهای خصوصی است.ما همیشه پلیس ضعیف، نظام قضایی ضعیف با امکانات کم، بهداشت خیلی آسیبپذیر داشتهایم، در کنار بنگاههای دولتی خیلی بزرگ و این تناقض همیشه وجود داشته است که دولتهای ما به جای اینکه نقش اساسی و اصلی خود را ایفا کنند، به عرضه کالای خصوصی علاقه نشان دادهاند. درحال حاضر، بحث سیاستهای کلی اصل 44 حکایت از این دارد که ما بخش دولتی بسیار بزرگی داریم و میخواهیم از این حالت گذر کنیم اما همچنان گرفتار قیمتگذاریهای دولتی هستیم و اینکه دخالت دولت در اقتصاد محدود نشده است. اگر ما بر مجموعه قیمتها، که عمدتا به صورت اداری و خارج از چارچوب و معیارهای اقتصادی تعیین میشود تمرکز کنیم، به سه مقوله بسیار مهم میرسیم یعنی سه مقوله قیمتی وجود دارد که دولتها در ایران همیشه با حساسیت زیاد به آن پرداختهاند. اولین بحث نرخ ارز است. بعد نرخ سود تسهیلات بانکی و بعد قیمت حاملهای انرژی. این سه مقوله قیمتی، مهم و تعیینکننده است که واقعا سرنوشت اقتصاد به میزان قابلتوجهی در گروی انتخاب درست در سه حوزه یاد شده است.
در میان مجموعهای از قیمتها که همواره با حساسیت زیاد و «به صورت اداری» توسط دولتها تعیین شدهاند، نرخ ارز، نرخ سود تسهیلات بانکی و قیمت انرژی از اهمیت بسیار بالاتری برخوردارند. در این میان رویکرد به قیمت انرژی طی سالهای پس از پیروزی انقلاب اسلامی، با افت وخیز زیادی همراه بوده است و حساسیت بالای سیاسی تغییرات قیمت باعث شده که روند مشخصی را نتوانیم شناسایی کنیم.
در مورد قیمت انرژی رویکردی که ما در سالهای پس از پیروزی انقلاب داشتیم، افتوخیزهای خیلی زیادی داشته است. درسالهای اولیه پیروزی انقلاب، ما شاهد افزایش اولیه قیمت بنزین بودیم که بعدها به نام «طرح شهید رجایی» معروف شد. براساس این طرح، منابعی که از افزایش قیمت بنزین به دست آمد، صرف کمک به روستاییان و مناطق محروم شد. بعدها کم و بیش با افتوخیز جلو آمدیم تا رسیدیم به سالهای برنامه اول توسعه که دراین برنامه، سیاست اصلاح قیمت حاملهای انرژی را در سالهای برنامه اول داشتیم. با این حال به دلیل مخالفتهایی که با استقرار این گونه سیاستها وجود داشت، عملا اتفاقی در قانون برنامه اول نیفتاد وتا سالها بعد قیمت حاملهای انرژی بدون تغییر ماند.
در سال 1372 زمانی که مقدمات برنامه دوم فراهم میشد، دولت آقای هاشمی، اصلاح قیمت انرژی را دولت دنبال کرد که با مخالفت مجلس چهارم، این موضوع به سرانجامینرسید. در سال 1377 قیمت هر لیتر بنزین 200 ریال بود و حاملهای انرژی هم با قیمتهای نسبیاش، تناسبی با قیمتهای بینالمللی نداشت. در سال 1378 شاهد افزایش 80 درصدی قیمت بنزین بودیم که از 200 ریال به 350 ریال افزایش پیدا کرد و بعد از آن به برنامه سوم رسیدیم که شاید تنها زمانی که مطالعه جامع درباره اصلاح قیمت انرژی صورت گرفت در زمان تدوین این برنامه بود. در برنامه سوم پیشبینی شد که در فرآیندی تدریجی،در کل سبد قیمتهای حامل انرژی، تحولاتی ایجاد شود که به صورت تدریجی ولی با توازن و ملاحظات مربوط به قیمتهای بینالمللی، مسیر اصلاحی را در قیمت عاملهای انرژی دنبال کنیم. درلایحه قانون برنامه سوم توسعه، در ماده 117 که ماده خیلی مهمیبود موضوع اصلاح قیمت حاملهای انرژی دردستور کار قرار گرفت که بازهم نمایندگان مجلس آن را حذف کردند و پیگیری این سیاست موکول شد به تنظیم بودجههای سالانه و بعدها در مسیر افزایشهای 10 درصدی قیمت حاملها، در بودجههای سنواتی زمینگیر شد.
با این شرایط به پیش رفتیم تا این که لایحه برنامه چهارم توسعه به مجلس ارائه شد. برنامهنویسان دریکی از مواد این لایحه، پیشبینی کرده بودند که قیمت حاملهای انرژی با قیمتهای بینالمللی یکسان شود که بازهم نمایندگان مجلس - مجلس هفتم- آن را حذف کردند. ازآن تاریخ تاکنون، مجموعه سیاست گذاران دولت ومجلس، تثبیت قیمتها را دردستور کار قرار دادهاند. موضوعی که به صورت تاریخی مطرح شد، نشان میدهد در طول سالهای گذشته هرزمان که دولت اراده کرد تا قیمت حاملهای انرژی را واقعی کند، با مخالفت جدی نمایندگان مجلس مواجه شده است. بنابراین متوجه میشویم بحث اصلاح قیمت حاملهای انرژی همواره مورد توجه سیاستگذاران و برنامهنویسان کشور قرار داشته است. درحال حاضر اما شرایط به گونهای دیگر رقم خورده است. با توجه به هزینه روزافزونی که اعمال سیاستهای نادرست به اقتصاد کشور وارد میکند، به نظر میرسد دولت ناگزیر از ایجاد اصلاحات درقیمت حاملهای انرژی است.
اهداف برقراری یارانههای انرژی
اهمیت دارد بدانیم چرا دولت ها، انرژی را مشمول پرداخت یارانه می کنند؟ هدف از برقراری یارانههای انرژی در کشورهای مختلف اهداف اقتصادی یا اجتماعی متنوعی دنبال میشدهاست که در ادامه به توضیح برخی از آنها میپردازیم.امنیت انرژی: دولتها در شرایطی که با خطر کاهش صادرات یا افزایش یکطرفه قیمتها از طرف کشورهای صادرکننده انرژی روبرو شوند، ممکن است با حمایت از تولید داخلی انرژی، امنیت برخورداری خود را از انرژی افزایش میدهند. یارانههایی که در برخی از کشورها به صورت حمایت دولت از توسعه انرژیهای تجدیدپذیر برای کاهش وابستگی به سوختهای فسیلی صورت میگیرد از این نوع یارانهها هستند.
حمایت از صنایع داخلی و حفظ اشتغال: دولت با هدف حفظ سطحی معین از تولید داخلی انرژی و حفظ اشتغال در آن بخشها، از تولیدکنندگان انرژی حمایت میکند. این حمایتها میتواند به صورت وضع محدودیت یا تعرفههای بالا برای واردات انرژی، پرداختی مشخص به تولیدکنندگان به ازای هر واحد فروش انرژی، معافیتهای مالیاتی تولیدکنندگان، کنترل قیمت به صورت وضع کف قیمتی، یا وامهای ویژه برای تولیدکنندگان اعمال شود. به عنوان نمونهای از این نوع یارانهها میتوان یارانه استخراج زغالسنگ را در کشورهای آلمان، ژاپن و اسپانیا نام برد که البته این یارانهها در دو دهه اخیر بسیار محدود یا کاملاً حذف شدهاند.حمایت از اقشار کمدرآمد و برابری اجتماعی:با هدف در دسترس بودن انرژی و برخورداری از حداقلی از سطح مصرف انرژی برای همه گروههای درآمدی، بهویژه اقشار فقیر جامعه، دولتها قیمتهای پایین انرژی را برای مصرفکنندگان تضمین میکنند. این کار معمولاً به صورت کنترل قیمتها در زیر قیمت بازار صورت میگیرد. بنگاههای تولیدکننده انرژی در کشورهایی که این گونه یارانهها را میپردازند معمولاً دولتی هستند. کشورهای بسیاری در گذشته یا در حال حاضر این گونه یارانهها را پرداخت میکرده یا میکنند. از جمله کلمبیا، غنا، مالزی، اندونزی، زیمباوه، آذربایجان، نیجریه و ایران.مقابله با انحصار طبیعی: تا پیش از ظهور تکنولوژیهای جدید، تولید انرژی نیازمند هزینههای ثابت بالایی به صورت سرمایهگذاری بودهاست و صرفهمقیاس باعث میشدهاست تا بنگاههای زیادی نتوانند در این عرصه وارد شوند و به این ترتیب نوعی انحصار طبیعی در بازار تولید انرژی شکل میگرفته است. از این رو، دولتها با اعمال مقررات قیمتی، یا با تصاحب بخش تولید انرژی، برای مقابله با پدیده انحصار طبیعی دخالت میکنند.
حفاظت از محیط زیست: این نوع یارانهها به صورت تشویق و حمایت از توسعه و گسترش تکنولوژیها و منابع انرژی سازگار با محیط زیست پرداخت میشوند. اهمیت این هدف از یارانههای انرژی در میان کشورهای OECD در حال افزایش است.
انواع یارانههای انرژی
یارانههای انرژی را میتوان برحسب گروه ذینفع از پرداخت آنها، نحوه وارد شدن آنها در هزینههای دولت، یا معیارهای دیگر تقسیم کرد. در این بخش به توضیح انواع یارانهها با این دو معیار خواهیم پرداخت. برحسب گروههای ذینفع، یارانههای انرژی به دو دسته مصرفکننده ذینفع و تولیدکننده ذینفع، و برحسب واردشدن یارانهها در هزینههای دولت، به دو دسته صریح و ضمنی طبقهبندی میشوند. در ادامه به توضیح هر یک میپردازیم.یارانهها برحسب گروه ذینفع: یارانههای انرژی ممکن است برای حمایت از تولیدکننده یا مصرفکننده پرداخت شوند. یارانههایی که برای حمایت از تولیدکننده پرداخت میشوند ممکن است باعث بیشتر یا کمتر شدن قیمت انرژی نسبت به قیمت بازار آزاد گردند. یارانههایی که به صورت اعمال کف قیمتی یا اعمال محدودیت در واردات یا خرید تضمینی برای حمایت از تولیدکننده برقرار میشوند باعث بیشتر شدن قیمت نسبت به قیمت بازار آزاد میگردند. یارانههایی که به صورت پرداخت مستقیم، معافیت مالیاتی یا وامهای ویژه باعث کاهش هزینه تولید میگردند، به کاهش قیمتهای نهایی منتهی میشوند. اما یارانههایی که به مصرفکنندگان انرژی پرداخت میشوند، همواره به صورت کاهش قیمت موثر انرژی برای مصرفکننده پدیدارمیگردند.
یارانههای صریح و ضمنی: یارانههای صریح (بودجهای) یارانههایی هستند که دولت بابت آنها پرداختی مشخص انجام میدهد و به همین دلیل مستقیماً و به طور شفاف در ردیف هزینههای بودجه دولت منعکس میشوند. اندازهگیری این نوع یارانهها به دلیل شفاف بودن و منعکس شدن آنها در بودجه نسبت به یارانههای ضمنی آسانتر و حذف آنها نیز سادهتر است؛ چراکه بار مالی و هزینههای آنها در بودجه دولت کاملاً مشخص است و نیاز به کاهش آنها به سادگی درک میشود. از طرف دیگر، فشار سیاسی مالیاتدهندگانی که این هزینهها تا قسمتی از محل مالیات آنها تأمین میشود، به عنوان نیرویی در جهت کاهش این یارانهها عمل میکند.
یارانههای ضمنی (شبهبودجهای) یارانههایی هستند که دولت مستقیماً بابت آنها پرداختی انجام نمیدهد و به همین دلیل معمولاً در ردیف هزینههای بودجه دولت گنجانده نمیشوند. مهمترین نمونه این نوع یارانههای انرژی، کنترلهای قیمتی است که توسط دولت اعمال میشود. به این صورت که درحالیکه دولت عرضهکننده اصلی انرژی است، دولت قیمت انرژی را در قیمتی پایینتر از قیمت بازار آزاد تعیین میکند. یارانهای که به این صورت پرداخت میشود از جنس درآمد از دست رفته است و مستقیماً در هزینههایی که دولت بابت آنها پرداخت میکند وارد نمیشود. به همین دلیل کنترل قیمت انرژی یکی از اشکال یارانههای ضمنی یا شبه بودجهای هستند.شکل دیگری از این نوع یارانهها، قوانین و مقرراتی هستند که دولت در مورد مبادلات میان تولیدکننده و مصرفکننده انرژی و صادرات یا واردات انرژی وضع میکند.
مانند وضع محدودیت واردات انرژی برای حمایت از تولیدکننده داخلی انرژی. این نوع یارانهها نیز که به شکل مقررات و محدودیتها وضع میشوند مستقیماً در بودجه دولت انعکاس پیدا نمیکنند، اما به هر حال از آنجایی که نوعی دخالت دولت در ایجاد مزیت برای گروه یا گروههایی به حساب میآیند، در تعریف یارانهها میگنجند.هزینه یارانههای ضمنی از جنس هزینه فرصت بوده و به همین دلیل شفافیت کمی دارند و اندازهگیری دقیق آنها مشکلتر است. کاهش یا حذف این نوع یارانهها، به این دلیل که معمولاً درک درستی از ابعاد هزینه آنها در جامعه وجود ندارد، از حمایت سیاسی کمتری برخوردار است و به همین دلیل این نوع یارانهها پایداری بیشتری دارند. البته این امکان وجود دارد که یارانههای ضمنی نیز با هدف شفافکردن هزینههای آنها در بودجه دولت منعکس شود. به عنوان مثال، یارانههای ضمنی پرداخت شده به حاملهای انرژی در بودجه سالانه دولت ایران برای سه سال ۸۲ تا ۸۴ در رقم هزینههای بودجه تحت عنوان «رقم یارانه شفافسازی قیمت حاملهای انرژی» منعکس شد.
شیوههای پرداخت یارانههای انرژی
پرداخت یارانههای انرژی دارای اشکال گوناگونی است که پیش از این به برخی از آنها اشاره شد. در یک طبقهبندی کلی، شیوههای پرداخت یارانهها را میتوان به سه دسته تقسیم کرد:
پرداخت مستقیم: دولت در قالب یارانه به دریافتکننده یارانه پرداخت انتقالی انجام میدهد. این پرداخت میتواند به صورت پرداخت مالی مستقیم یا تسهیلات ویژه دولتی باشد.معافیتها: دولت از دریافت مبالغی که تحت عنوان مالیات یا سایر عناوین صرف نظر میکند. یعنی به جای پرداخت وجه، وجهی که باید از گیرنده یارانه دریافت کند را اخذ نمیکند.
اعمال مقررات: دولت خود مستقیماً وارد تعامل مالی با تولید و توزیعکننده یا مصرفکننده انرژی نمیگردد. بلکه با وضع مقرراتی، منافعی را برای یکی از این دو گروه فراهم میکند، مانند الزام توزیعکننده انرژی به فراهم کردن دسترسی انرژی برای منطقهای خاص که ساکنان آن به انرژی دسترسی ندارند، با وجود بهصرفه نبودن این کار برای توزیعکننده.
لزوم کاهش یا حذف یارانههای انرژی
با این که اهدافی که یارانههای انرژی برای آنها برقرار میشوند در بیشتر موارد اهدافی معتبر و قابل دفاع همچون فراهم کردن دسترسی اقشار کمدرآمد به انرژی یا حفظ اشتغال هستند، اما یارانهها لزوماً مناسبترین ابزار برای رسیدن به این اهداف نیستند.در درجه اول، برخی از دلایل و توجیهات اعمال یارانهها ممکن است با گذر زمان توجیه خود را از دست داده و دیگر برقرار نباشند. به عنوان مثال، در شرایطی که با پیشرفت فناوری، هزینههای ثابت تولید انواع انرژی کاهش یافته و امکان حضور و رقابت بخش خصوصی در این زمینه به وجود آید، انحصار طبیعی شکل نگرفته و لزوم دخالت دولت به قوت قبل مطرح نخواهد بود. و یا نگرانی در مورد امنیت دسترسی به انرژی در شرایطی که روابط خارجی یک کشور با کشورهای طرف مبادله انرژی محکم و عمیق باشد، ممکن است توجیه خود را از دست بدهد.اما در مورد اهدافی که همچنان معتبر هستند، مانند حمایت از دسترسی اقشار کمدرآمد به انرژی یا حفظ اشتغال، ممکن است هزینههایی که یارانههای انرژی با کاهش ناکارایی اقتصادی بر کل اقتصاد تحمیل میکنند از افزایش رفاه حاصل برای گروههای خاصی که از آن منافع بهرهمند میشوند بیشتر باشد و یارانهها ابزاری نامناسب برای دستیابی به هدفی معتبر باشند.در واقع با افزایش مشکلات و هزینههای ناشی از یارانهها در دهههای اخیر، بسیاری از کشورهایی که پیش از این در آنها یارانههای انرژی برقرار بود، به سمت کاهش یا حذف این یارانهها حرکت کردهاند.
کارایی اقتصادی
یارانههای انرژی معمولاً به صورت کمتر شدن قیمت انرژی نسبت به قیمتهایی که بدون دخالت دولت ظاهر میشوند اثر میکنند. به این ترتیب اختلالی در قیمتهای تعادلی بازار آزاد به وجود میآید که موجب علامتدهی نادرست در مورد نحوه تخصیص منابع به مصرفکنندگان و تولیدکنندگان انرژی میشود. بر اثر این اختلال در قیمتها، تمام هزینههای تولید انرژی (شامل هزینه فرصت) در قیمت آن ظاهر نمیشود و تخصیص منابع میان انرژی و سایر مصارف به صورت غیربهینه صورت میگیرد.در مورد خانوارها، قیمتهای انرژیِ پایینتر از قیمت بازار، موجب مصرف بیشتر انرژی در خانوار میگردد. در حالی که اگر منابعی که دولت بابت پایین نگه داشتن انرژی میپردازد صرف پرداخت مستقیم به خانوارها شود، رفاه خانوارها افزایش مییابد؛ چرا که خانوارها با درآمدی که در آن صورت در اختیار دارند، گزینههای بیشتری برای خرج کردن پیشروی داشته و میتوانند به جای انرژی، کالایی را انتخاب کنند که مصرف آن برایشان مطلوبتر است.
قیمتهای پایین انرژی در بخش صنایع مصرفکننده انرژی نیز باعث بروز ناکارایی خواهد شد. چرا که قیمتهای پایین به صنایع در جهت استفاده از تکنولوژیهایی با بازدهی پایین در مصرف انرژی علامتدهی میکند و هزینهای که دولت بابت این یارانهها میپردازد صرف مصرف ناکاراتر انرژی میگردد. در حالی که با رساندن قیمت سوخت به قیمت بازار، تولید صنایع براساس هزینه واقعی انرژی (شامل هزینه فرصت صادرات انرژی با قیمت منطقهای) شکل میگیرد و صنایع پرمصرف و ناکارایی که با قیمتهای آزاد توجیه اقتصادی ندارند شکل نخواهند گرفت. به طور خلاصه، تئوری اقتصادی نشان میدهد که یارانههایی که دولت به صورت پایین نگهداشتن قیمت انرژی میپردازد، باعث کاهش «رفاه اجتماعی» میشود. زیرا افزایش رفاه حاصل از قیمتهای پایین، کمتر از افزایش رفاه حاصل از توزیع مستقیم همان منابع خواهد بود. چرا که اختلال در قیمتها تخصیص بهینه منابع را (که در بازار آزاد صورت میگیرد) مختل میکند و باعث کاهش رفاه اجتماعی به صورت «زیان مرده » خواهد شد. این زیان مرده ناشی از در نظر نگرفتن هزینه فرصت استفاده از منابع پرداخت شده به یارانه در سایر فعالیتهایی است که کارایی بیشتری دارند. در پیوست این فصل، این مسئله از منظر نظریه اقتصادی با دقت بیشتری بیان شده است.
اثرات توزیعی
با این که یکی از اهداف اصلی یارانههای انرژی حفظ قدرت خرید گروههای کمدرآمد است، مطالعات و شواهد گوناگون حاکی از آن هستند که گروههای پردرآمد به میزان بیشتری از این یارانهها برخوردار میگردند، درحالیکه هزینههای این یارانهها توسط همه جمعیت، حتی گروههای کمدرآمد، پرداخت میگردد. چراکه این یارانهها از محل منابع عمومی پرداخت میشوند که متعلق به همه جامعه است. به عنوان مثال، در اکواردور و مکزیک در سال ۱۹۹۶، بیش از ۳۰ درصد از مصرف کل برق توسط دهک اول صورت گرفته است ؛ یا در ونزوئلا ۳۸ درصد از یارانه برق به ۲۰ درصد بالای درآمدی تعلق میگیرد، درحالیکه تنها ۱۶ درصد از این یارانهها به یکسوم پایین درآمدی میرسد .به این ترتیب، در پرداخت یارانههای انرژی، گاهی گونهای بازتوزیع از گروههای کمدرآمد به گروههای پردرآمد شکل میگیرد. دلیل این امر آن است که یارانههای انرژی معمولاً به صورت کاهش قیمت مصرف کننده ظاهر میشوند، بنابراین مصرف بیشتر انرژی به معنای بهرهمندی بیشتر از یارانه انرژی است؛ و از آنجایی که گروههای پردرآمد معمولاً مصرف سرانه انرژی بیشتری نسبت به گروههای کمدرآمد دارند (به دلیل درآمد بالاتر)، بهرهمندی آنها از این یارانهها نیز به همان نسبت بیشتر است. البته این مسئله در مورد سوختهای ارزان قیمت مانند نفت سفید که در برخی کشورها به عنوان سوخت اصلی خانوارهای فقیر به کار میرود و خانوارهای ثروتمند کمتر از آن استفاده میکنند، ممکن است به این صورت برقرار نباشد.
ثبات اقتصاد کلان
در کشورهایی که یارانههای انرژی برقرارند، این یارانهها معمولاً هزینههای سنگینی را بر بودجه دولت تحمیل میکنند. در مطالعهای که صندوق بینالمللی پول در سال ۲۰۰۲ منتشر کرده است هزینه یارانههای انرژی در بسیاری از کشورهای تولیدکننده نفت، بیشتر از کل کسری بودجه برآورد شده است - که این کسریهای بودجه به طور متوسط 1\2 درصد از تولید ناخالص داخلی را در نیمه دوم دهه ۹۰ تشکیل میدادند. کسری بودجه دولت حاصل از پرداخت یارانههای انرژی (چه به صورت صریح چه ضمنی) به معنای بدهکار شدن دولت است و اگر این کسری با استقراض از بانک مرکزی پوشش داده شود، خود موجب رشد شدیدتر نقدینگی و افزایش تورم خواهد شد و ثبات اقتصاد کلان را بر هم خواهد زد.
علاوه بر عدم تعادل در بودجه، افزایش مصرف انرژی ناشی از قیمتهای نسبی پایین انرژی، باعث کاهش صادرات انرژی یا افزایش واردات انرژی و در نتیجه بدتر شدن وضعیت تراز مبادله انرژی خواهد شد. این کسری تراز مبادله، به علت اثری که بر تراز پرداختهای یک کشور میگذارد باعث بروز بیثباتی در سطح اقتصاد کلان خواهد شد.
سایر آثار
برخی از اثرات منفی دیگر یارانههای انرژی به طور خلاصه عبارتاند از:
قاچاق سوخت: کمتر بودن قیمت داخلی سوخت نسبت به قیمت کشورهای همسایه باعث میشود تا قاچاق سوخت به این کشورها دارای صرفه اقتصادی شده و این پدیده گسترش بیابد.² اثرات زیستمحیطی: افزایش مصرف انرژی ناشی از پایین بودن قیمت سوختهای یارانهای، باعث افزایش انتشار آلایندههای ناشی از احتراق سوختها و گازهای گلخانهیی خواهد شد که اثرات سوئی بر محیط زیست و به دنبال آن وضعیت سلامت افراد جامعه بر جای خواهد گذاشت.²کاهش امنیت انرژی: یارانههایی که برای حمایت از مصرفکننده وضع شده و به صورت کاهش قیمت نهایی انرژی ظاهر میشوند (در مقابل یارانههایی که به تولیدکننده و برای حفظ تولید داخلی انرژی پرداخت میگردند)، در نهایت منجر به افزایش مصرف انرژی و نیاز به واردات بیشتر انرژی خواهند شد. نتیجه آن خواهد بود که وابستگی به واردات انرژی افزایش یافته و امنیت انرژی کاهش مییابد.
افت سرمایهگذاری در بخش انرژی: پایین نگهداشتن قیمت انرژی موجب میشود تا حاشیه سود نیروگاهها و پالایشگاهها کاهش یافته و سرمایهگذاری در این بخشها به صرفه نباشد و در نتیجه رشد بخش نیروگاهی و پالایشگاهها با مشکل مواجه گردد. البته این پدیده در صورتی اتفاق میافتد که دولت این بخشها را به طور جداگانه جبران نکند و آنها را وادار به اخذ همان سقف قیمتی بگرداند که خود تعیین کرده است.
کاهش رقابتپذیری انرژیهای نوین: پرداخت یارانه به سوختهای فسیلی، رقابتپذیری انرژیهای نوین و تجدیدپذیر را برای ورود به بازار انرژی کاهش میدهد و نفوذ و توسعه این اَشکال انرژی را با کندی مواجه میسازد.
برخی اهداف پرداخت یارانه،قابل دفاع است
یارانههای انرژی در جهان با اهداف معتبری همچون حمایت از دسترسی خانوارهای کمدرآمد به انرژی، حفظ اشتغال، حفظ امنیت انرژی و حمایت از تولید داخلی برقرار میشوند. این حمایتها به صورتهای گوناگونی اعمال میشوند که یکی از رایجترین شیوههای آن تعیین قیمت انرژی در زیر قیمت بازار آزاد است. با وجود قابل دفاع بودن برخی اهداف وضع یارانهها همچون فراهم کردن دسترسی همه گروههای درآمدی به انرژی، تجربه کشورهای مختلف جهان و نظریه اقتصادی نشان میدهد که معمولاً یارانهها ابزار مناسبی برای دستیابی به این اهداف نیستند و وضع یارانهها مشکلات بیشتری را ایجاد میکنند که حتی گاهی با اهداف اولیه (مانند هدف کاهش نابرابری) در تضاد هستند؛ مشکلاتی از قبیل ناکارایی در تخصیص منابع به صورت تولید و مصرف ناکارای انرژی، عدم توزان بودجه دولت و تراز تجاری انرژی، بازتوزیع منابع و نفع گروههای پردرآمد، و مشکلات دیگر.تصویری که از وضعیت تولید، مصرف و یارانههای انرژی ارائه شد حاکی از میزان بالای مصرف و بزرگ بودن یارانههای انرژی در ایران (در مقایسه با بسیاری از دیگر کشورهای جهان) بوده و حاوی این پیام است که وضعیت فعلی یارانههای انرژی در ایران به دلیل اثر آنها بر تشویق به مصرف ناکاراتر انرژی و همچنین هزینه (فرصت) بالای آنها، برای مدت طولانی قابل نگهداشت نخواهد بود و سیاستگذار ناگزیر از اصلاح نظام یارانههای انرژی در ایران است. اما هر گونه اقدامی در راستای اصلاح نظام یارانهها نیازمند داشتن برآوردی حتیالامکان دقیق از پیامدهای اقتصادی این اقدامات اصلاحی بوده که این ضرورت مطالعاتی جامع و مبتنی بر رهیافتهای علمی را برای پیشبینی این پیامدها آشکار میکند.
یارانه ها و پارادایم رابطه دولت و مردم
در همه جای دنیا، دولت یک نهاد سیاسی است و مهمترین مؤلفه در هر جهتگیری سیاسی دولت، مشخص کردن گرایش های توزیعی آن است. به این معنی که در جهتگیریهای توزیعی دولت، چه گروههایی قرار است مورد حمایت قرار گیرند و چه گروههایی در فهرست حمایت نیستند. بر این اساس، یکی از عوامل مشخصکننده هویت دولتها، رویکرد توزیعی آنها است. اگر دولتها را در کشورهای مختلف با معیار جهتگیریهای توزیعی که دارند، مورد ارزیابی قرار دهیم، به راحتی درمییابیم که از چه اقشاری حمایت می کنند و دولت در چه گروه هایی پایگاه اجتماعی دارد. البته تعبیر دقیقتر این است که بگوییم شناخت از دولتها در گرو مطالعه رفتار آنها در زمینه سیاستهای «بازتوزیعی» است. بازتوزیع به این معنی که حمایت دولتها از یک گروه به معنی این است که منابعی در اختیار آن قرار دهد.
اما طبیعی است که دولت برای این که منابع مورد نیاز را فراهم کند، باید آن را از گروههای دیگر دریافت کند. بنابراین خود به خود حمایت دولت از برخی گروهها، به معنی تضعیف گروههای دیگر است. در واقع، دولتها در عمل، نهادهای بازتوزیعکننده هستند یعنی منابع را از برخی گروهها میگیرند و به گروههای دیگر پرداخت میکنند.در کشورهای نفتی اما وضع بهگونهای دیگر است. در این کشورها، سیاست باز توزیعی، تبدیل به سیاست های توزیعی میشود. یعنی به دلیل برخورداری این دولتها از منابع نفتی، لازم نیست دولت از گروهی منابع را بگیرد تا به گروه دیگر بپردازد. ثروت نفت، این امکان را فراهم می کند که دولت بتواند «همه» گروهها را منتفع کند. در نتیجه دولتها در کشورهای نفتی برای جلب حمایت عمومی از مزیت درآمدهای نفتی برخوردارند و میتوانند با توزیع آن محبوبیت کسب کنند.از همین دیدگاه اگر به ایران نگاه کنیم میبینیم که در اظهارنظرها و جهتگیریهای رسمی و خط مشیهای تبیین شده در اسناد و برنامههای توسعه و بودجه کشور، جمهوری اسلامی ایران گروه هدف خود را قشر کمدرآمد جامعه تعریف کرده و در نظر داشته است که این گروهها را مورد حمایت قرار دهد. اما در همین زمینه، دولت در ایران ترجیح داده ؛ به جای توجه به مقوله درآمد و تلاش برای افزایش درآمد اقشار فقیر، از ابزار قیمت استفاده کند. بنابراین در تمام سالهای گذشته از طریق پایین نگه داشتن قیمتها، سعی در حمایت از افراد کمدرآمد داشته و هدفش این بوده که کالاهای مصرفی ارزانتر در اختیار آنها قرار گیرد. اما قیمتهای پایین این پیام را به «همه» مصرفکنندگان اعم از دارا و ندار داده است که میتوانند بیشتر و بیشتر مصرف کنند.
این نکته هم قابل توجه است که توزیع در برابر بازتوزیع در کشور ما بین نسلی بوده به این معنی که نسل حاضر، مستقل از این که در زمره کمدرآمدها قرار دارد یا پردرآمدها با دریافت این علامت که مجاز است بیشتر مصرف کند در عمل از سهم نسلهای آینده برداشت کرده است. بنابراین برخلاف کشورهای دیگر که دولتها هر زمان سیاست افزایش مالیات را دنبال کردهاند، گروهی را به واکنش واداشتهاند، در کشور ما به این دلیل که از نسل حاضر این منابع اخذ نشده و همه از سیاستهای توزیعی دولت بهرهمند شدهاند، به نوعی رابطه دولت _ مردم بر اساس یک رابطة مالی یک طرفه از سوی دولت و مبتنی بر قیمت های پایین اداری تنظیم شده است.اگر بخواهیم بررسی کنیم و ببینیم در ایران، چه گروههایی نفع میبرند و چه گروههایی ضرر میکنند، متوجه میشویم که هم قشر پردرآمد و هم قشر کمدرآمد، از رانت نفت بهرهمند میشوند. به طور مثال در زمینة انرژی، قشر پردرآمد جامعه از حمایت قیمتی بنزین و گازوئیل استفاده میکند و قشر کمدرآمد ازکمک قیمتی نفت سفید و گاز طبیعی بهره میبرد. در نتیجه وقتی مجموع این شرایط را بررسی میکنیم، متوجه میشویم که نظام یارانهای موجود در کشور ما در یک پارادایم رابطه دولت و مردم شکل گرفته که به عنوان جزیی از یک تعادل رابطه میان دولت و مردم عمل میکند. بنابراین اکنون که قرار است قیمتها تغییر یابد، بدون این که پارادایم رابطه دولت و مردم تغییر کرده باشد، تغییری جدی در این رابطه ایجاد خواهد شد. ما نمیتوانیم تصور کنیم که در کوتاهمدت از میان نسل حاضر، گروهی منتفع و گروهی متضرر باشند. به این دلیل که منتفع شوندة اصلی اصلاحات نظام یارانهای، نسل آینده خواهد بود.در این میان، نسل موجود که دارای قدرت سیاسی است، در عمل با تغییرات گستردهای مواجه میشود که به سود او نیست بنابراین نسل حاضر به طور قطع در برابر این تغییرها قدرت خریدش کاهش مییابد و باید دید چه واکنشی به شرایط جدید خواهد داشت. نکته مهم دیگری هم وجود دارد که نباید آن را از نظر دور داشت.
معمولا دولتهایی که دست به اصلاح قیمت میزنند، باید در بهترین شرایط برخورداری از حمایتهای اجتماعی قرار داشته باشند. به این دلیل که سرمایه اجتماعی، مهمترین سرمایهای است که میتوانند برای این اصلاحات خرج کنند. بنابراین هرچه مقبولیت اجتماعی دولتها بیشتر باشد. دوران گذار از شرایط دشوار اصلاحات اقتصادی آسانتر به پایان خواهد رسید. باید در نظر داشته باشیم که تغییراتی از جنس یارانهها، به طور قطع، فشار به مردم وارد میکند و ضروری است که دولت در این شرایط، دارای بالاترین درجه مقبولیت باشد. از آن طرف هر چه سطح مقبولیت اجتماعی پایینتر باشد از آنجا که با تغییر نظام یارانه به رابطه مالی دولت و مردم آسیب جدی وارد می شود و عامل تعیینکنندهای هم برای تنظیم رابطة جدید وجود ندارد، ممکن است فشار مضاعفی به دولت وارد شود.نمیتوان صرفا" با تکیه بر این استدلال که بیش از دو دهه است طرح هدفمند کردن یارانهها معطل مانده و اکنون میان تصمیمگیران کشور اجماع به وجود آمده، دست به انجام این اصلاحات گسترده زد. به عبارتی، اجماع مسوولان و مدیران و تصمیمگیران کافی نیست و لازم است که مردم نیز آمادگی پذیرش این گونه اصلاحات را داشته باشند. بنابراین باید دید ساختار رابطه دولت و مردم بر پایه چه رشتههایی پایدار مانده است. مسلماً یکی از این رشته ها، رابطه مالی دولت و مردم بوده که تابه حال از طریق یارانه برقرار می شده است.در صورتی که رشتههای دیگر رابطه مردم و دولت وضعیت مناسبی نداشته باشد و این رابطه حمایتی مالی با قطع یارانهها مواجه شود، ممکن است که عواقب اجتماعی قابل توجهی داشته باشد. نکته اصلی دیدگاه من این است که ظرف اجتماعی رابطه دولت و مردم در اتخاذ سیاستهای رادیکال اقتصادی تعیین کننده است. بنابراین پرسش اساسی این است که برداشت و تحلیل ذهنی گروههای اجتماعی که در کوتاهمدت از تغییر سیاستها زیان خواهند دید، برپایه چه نوع رابطهای با دولت شکل خواهد گرفت.
رییس دانشکده اقتصاد دانشگاه شریف
/36
نظر شما