قالیباف پس از کش و قوس های فراوان سیاسی و واکنش های رسانه ای با رای پُر حاشیه شورای شهر تهران بعنوان شهردار مجدد تهران انتخاب گردید و درعمل، در سمت قبلی خود ابقاء شده است!. انتخاب مجدد وی بعنوان شهردار تهران در سومین دوره پیاپی از بازخوردها و واکنش های موافق و مخالفی در محافل سیاسی و غیر سیاسی و حقوقی همراه بوده است. صرفنظر از دیدگاههای سیاسی یا رسانه ای مطروحه و تلاش بسیاری از اعضای موافق و غیرحقوقدان شورای سهر تهران برای توجیه قانونی بودن انتخاب وی، با وجود عدم صلاحیت حقوقی لازم در اظهار نظر در این باره!- بررسی این موضوع از جهت حقوقی و قانونی، اهمیت بسیار دارد.
برخی از افراد به مانند دکتر محمود کاشانی، بهمن کشاورز و سید محمود علیزاده طباطبائی؛ حقوقدان و وکیل دادگستری؛ باور به غیر قانونی بودن انتخاب قالیباف بعنوان شهردار تهران برای سومین دور متوالی داشته و حتی، در مقام اخطار و اعلان مراتب به مراجع ذیربط، به مانند وزیر کشور، حسب مورد برآمده و یا در اقدامی جدی تر از سوی برخی دیگر از همکاران و وکلای دادگستری به مانند مصطفی ترک همدانی و پیمان محمود حاج عطار نسبت به تقدیم دادخواست ابطال تصمیم شورای شهر تهران در دیوان عدالت اداری، به جهت غیر قانونی بودن آن اقدام کرده و در مقابل؛ بعضی دیگر از حقوقدانان و وکلای دادگستری به مانند مدیر کل حقوقی شهرداری تهران و برخی از اعضای غیر حقوقدان شورای شهر تهران، در نظری مخالف-مراتب انتخاب سه باره نامبرده را بعنوان شهردار تهران مغایر قانون ندانسته و آنرا قانونی قلمداد نموده اند!. صرفنظر از صحّت و سُقم هر یک از نظریات مزبور، واکنش حقوقدانان و وکلای محترم دادگستری نسبت به تحولات اخیر جامعه به مانند بسیاری از رویدادهای سابق محل توجه بوده و برای آگاهی مردم و شهروندان و توجه دادن به مسئولان برای پرهیز از قانون گریزی های احتمالی و لزوم قانونمندی هر چه بیشتر در مصوبات و عملکردهای خود،موثر و مغتنم می باشد. در این نوشتار، برآنیم کوتاه نگاهی اجمالی بر این موضوع از حیث حقوقی داشته و آنرا، به ترتیب آتی پی گیریم.
دیدگاه موافقان انتخاب قالیباف بعنوان شهردار تهران :
مدیرکل حقوقی شهرداری تهران در گفت‌وگو با تسنیم، بر این باور است که: در قانون شوراها هیچ قید و محدودیتی درباره توالی دوره‌های حضور یک شهردار در یک شهر ذکر نشده است. مطابق این قانون هر شورای شهری می‌تواند فردی را انتخاب کند که یک یا چندین دوره متوالی شهردار بوده باشد و نقدی، به‌لحاظ قانونی به آن وارد نیست. به گفته وی، شاید این اشتباه از جایی آغاز شده که در سال 1361 قانونی به تصویب رسید که در ماده 7 آن اشاره شد؛ شهردار بودن یک فرد فقط یک بار می‌تواند به‌صورت متوالی استمرار داشته باشد، اما ازآن‌جایی که قانونگذار را حکیم می‌دانیم؛ زمانی که در قانون تشکیلات و وظایف شوراها و انتخاب شهردار مصوب خرداد 1375 هیچ قید و محدودیتی برای این انتخاب تعیین نمی‌شود قاعدتاً، به‌معنای نسخ محدودیت قانون سال 61 است. از اینرو، انتخاب مجدد قالیباف، شهردار کنونی تهران نیز هیچ محدودیتی وجود ندارد، این در حالی است که قانون شوراها از سال 1375 به بعد بیش از 30 بار اصلاحیه داشته اما هیچ‌گاه به قید محدودیت توالی دوره مدیریت شهردار اشاره‌ای نشده است.(1)
علاوه بر این، برخی از اعضای شورای شهر، واکنش های حقوقی وکلای دادگستری و حقوقدانان مبنی بر غیر قانونی بودن انتخاب مجدد قالیباف بعنوان شهردار تهران را " شبه پراکنی، شانتاژهای حقوقدانان در رسانه ها و جنجال خبری" برشمرده و علی رغم عدم صلاحیت و دانش حقوقی لازم در این باره، بر این نظر تاکید دارند که : " انتخاب شهردار برای چند دوره متوالی منع قانونی ندارد"!!. آنها با استناد به قانون تشکیلات و نظارت بر شوراها ، مصوب سال 1375 بر عدم وجود هرگونه محدودیتی در این باره اشاره کرده و قوانین سال 1361 و اصلاحیه سال 1365 را منسوخ شده تلقی نموده و بر حذف " عدم امکان انتخاب متوالی شهردار توسط شورای شهر" در قانون سال 1375 اشاره دارند. مرتضی طلایی، مهدی چمران، شکیب؛ از اعضای شورای شهر تهران و رئیس کمیسیون شورای مجلس، از زمرۀ دارندگان نظریه مزبور می باشند. افراد مزبور در تلاش برای تقبیح عکس العمل یکی از حقوقدانان عضو شورای چهارم شهر تهران و جنجالی خواندن اقدام وی، مبنی بر اعلام غیر قانونی بودن انتخاب مجدد قالیباف برآمده و آنرا بعنوان " جنجال خبری و شانتاژ های رسانه ای " توصیف کرده اند! نادر شکری، حقوقدان نیز نظر به موافق دیدگاه مزبور، مبنی بر قانونی بودن انتخاب قالیباف بعنوان شهردار تهران داشته و به مانند آنها، سکوت قانونگذار نسبت به قانون سال 1375 نسبت به را محمول به نسخ آن، البته بدون ارائه هرگونه مستند قانونی یا حقوقی دانسته است.!(2)
دیدگاه مخالفان انتخاب قالیباف بعنوان شهردار تهران :
براساس اصلاح پاره‌ای قانون اصلاح پاره‌ای از مواد قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1/9/1361 و قانون اصلاح قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری و انتخابات شوراهای مزبور مصوب 29/4/1365 تصریح شده که انتخاب مجدد شهردار به صورت متوالی تنها برای یک دوره در آن شهر بلامانع است. در ماده هفت این قانون آمده است انتخاب شهردار برای مدت چهار سال و معرفی به وزیر کشور جهت صدور حکم انجام می‌شود.
در ذیل این ماده و در تبصره یک نیز آمده است، انتخاب مجدد شهردار به صورت متوالی تنها برای یک دوره در آن شهر بلامانع خواهد بود؛ بنابراین انتخاب دوباره محمدباقر قالیباف به عنوان شهردار تهران با منع قانونی همراه است. همچنین، قانون تشکیلات، وظائف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۷۵ اصلاحیه‌ای صورت می‌گیرد. براساس بند یک ماده ۷۱ انتخاب شهردار برای مدت چهار سال تعیین می‌شود و انتخاب مجدد شهرداران هم به صورت متوالی تنها برای یک دوره بلامانع مصوب می‌شود. در سال ۸۲ و ۸۶ نیز دوباره این قانون اصلاح می‌شود، ولی این بحث را ذکر نمی‌کند. در قانون سال ۹۲ نیز تصریح شده که همه قوانین مغایر با قانون سال ۷۵ و ۸۲ و ۸۶ ملغی است. ضمن اینکه در این قانون، حکمی درباره مسئولیت شهردار و اینکه می‌تواند برای چند دوره شهردار باشد، ذکر نشده است. به عبارتی تبصره ماده ۳۵ ملغی نشده است. بنابراین، ماده ۳۵ کماکان، به قوت خودش باقی است؛ یعنی قوانین شوراها در سال ۶۱ و ۶۵ و ۶۹ در صورتی که مغایر با ماده ۷۵ نباشد به قوت خودش باقی است. حسن بیادی، نایب‌رییس شورای اسلامی شهر تهران- زارع‌زاده‌مهریزی، سخنگوی کمیسیون شوراهای مجلس و محمد رضا رضایی، نماینده جهرم ، مراتب مزبور را تائید کرده و بر لزوم بازنگری قانون مزبور در الوین جلسه کمیسیون شوراهای اشاره دارند.(3)
علاوه براین، برخی از حقوقدانان به استناد برخی از موازین حقوقی برغیر قانونی بودن انتخاب وی بعنوان شهردار تهران تاکید داشته و تصمیم شورای شهر تهران را مغایر با قانون دانسته و آنرا مستلزم ابطال می دانند. بنا به نظر؛ دکتر محمود کاشانی، حقوقدان و وکیل دادگستری؛ برابر بند ٧ الحاقی به ماده ٤ قانون اصلاح پاره ای از مواد قانون تشکیلات شوراهای اسلامی در سال ١٣٦٩.... " : انتخاب مجدد شهردار به صورت متوالی تنها برای یک دوره در آن شهر بلامانع خواهد بود." این بدین معناست که قالیباف مطابق قانون نمی تواند برای دور سوم شهردار تهران شود. علاوه براین،طبق ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها مصوب سال ١٣٧٥، در بخش وظایف شورای اسلامی شهر؛ انتخاب شهردار را از وظایف شوراها دانسته و مدت هر دوره مأموریت شهردار را چهار سال تعیین کرده که همان دورة چهارسالة شوراهاست. این ماده، موضوع انتخاب مجدد شهردار را به سکوت برگزار کرده و در واقع، همان مقررات روشن تبصره های ١و٢ ماده ٧ اصلاحی سال ١٣٦٩ را که در این زمینه تعیین تکلیف کرده اند، در جای خود معتبر دانسته است. همچنین، در ماده ٩٢ قانون مزبور مقرر شده است؛ کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو می گردد. براین اساس، تبصره های الحاقی ١و٢ به ماده ٧ اصلاحی سال ١٣٦٩ نسخ صریح و یا نسخ ضمنی نشده اند. علاوه بر این، کارکرد شهردار تهران در سنوات گذشته و بروز نابهنجاری های متعدد و لاینحل در حوزه مدیریت شهری و تعرض به حقوق مالکانه شهروندان و...؛ از دیگر دلائل تبیین این مخالفت برشمرده شده است.(4)
بهمن کشاور و وکیل دادگستری، در مطلب منتشره از سوی وی در برخی از رسانه و سایت ها، نظر موافقان انتخاب مجدد تهران را با استدلال های حقوقی و قانونی مطروحه تائید نکرده و نظر به غیر قانونی بودن انتخاب قالیباف از سوی شورای شهر تهران به مانند دکتر کاشانی دارد. به باور وی، در قوانین مصوب پیش از 1375 تصریح شده؛ انتخاب شهردار بیش از دو دوره متوالی مجاز نیست و در قانون ناظر در مورد، مصوب 1375، احکام مختلف راجع به شهردار و شهرداری بیان شده، اما قید محدودیتِ دفعات انتخاب مسکوت مانده و در این مورد اثباتاً و نفیاً، اظهارنظری نشده است. در قانون 1375 اعلام شده؛ قوانین و مقررات مغایر با آنها منسوخ است و موضوع محدودیت دفعات انتخاب شهردار در اصلاحات بعدی قانون مصوب 1375 نیز مسکوت مانده و در عین حال، در این قوانین هم نسخ قوانین مغایر تصریح شده است. بعلاوه،در قوانین مصوب قبل قانون 1375- ضوابطی وجود دارد که هنوز اجرا و در موارد سکوت قانون 1375 و اصلاحات بعدی آن به آنها استناد می‌شود. وی ادامه می دهد ؛ جوابیه استعلام شورای عالی استان‌ها در سال 1386 حکایت از آن دارد ؛ تجدید انتخاب مجاز نیست. با این وجود، شورای مزبور اخیرا، در این خصوص از مجلس استعلام کرده و ریاست محترم مجلس پاسخ داده است: «بررسی‌های کارشناسی معاونت قوانین مجلس همراه با ملاحظه مذاکرات مربوطه در مجلس شورای اسلامی دال بر این است که نص قانون ممنوعیتی برای انتخاب شهردار توسط شورای شهر برای بیش از دو دوره قائل نیست". وی سپس، نتیجه می گیرید؛ ممنوعیت انتخاب بیش از دو دوره متوالی ضابطه قانونی قطعی پیش از 1375 است. قانونگذار در قانون 1375 در این خصوص - یعنی قید دفعات مجاز انتخاب شهردار - سکوت کرده است، سکوت در مقام بیان حجت نیست.با جمع بین قانون مصوب 1375 و قوانین قبلی ناظر به مورد - که این جمع نه‌تنها منعی ندارد، بلکه مستحسن است - حکم ظاهراً مطلق قانون 1375 (و اصلاحات بعدی آن) مقید به «حداکثر دو بار» می‌شود. انتخاب مکرر شهرداران بیش از دو دوره متوالی، کماکان، ممنوع و غیرمجاز به نظر می‌رسد. (5)
به نظر محمود علیزاده طباطبائی، حقوقدان و وکیل دادگستری، قانون « اصلاح تشکیلات و وظایف شوراهای اسلامی کشور» تبصره‌ای دارد که بر اساس آن قالیباف نمی‌تواند برای دوره بعدی شهردار تهران شود. تبصره یک بند 7 ماده 35 این قانون به صراحت این موضوع را بیان می‌کند. این قانون به امضای مهدی چمران، رییس شورایعالی استان‌ها و رییس شورای شهر تهران هم رسیده، هرچند وی در این زمینه سکوت کرده است!!. در تبصره یک بند 7 ماده 35 قانون اصلاح در سال 69 صراحتاً، اعلام شده است که انتخاب مجدد شهردار به‌صورت متوالی تنها برای یک دوره در یک شهر بلامانع است. در ارتباط با این موضوع، از شورایعالی استان‌ها استعلام شده است و در کتاب «استعلامات حقوقی» که به امضای مهدی چمران رسیده صراحتاً، اعلام شده؛ انتخاب مجدد شهردار به‌صورت متوالی تنها برای یک دوره در هر شهر بلامانع خواهد بود. این قانون البته فلسفه‌ای دارد و در آن سال‌ها نمی‌خواستند که کرباسچی دوباره شهردار شود و به همین دلیل این قانون را مجلس آن زمان تصویب کرد. به نظر وی ؛ در قانون مصوب سال 76 ذکر شد که مواد قانونی‌ای که پیش از این تصویب شده و مغایرت با این قانون دارند حذف شوند، اما ماده فوق مغایرتی نداشته و به قوت خود باقی است. تبصره 1 ماده 35 که به‌عنوان قانون اصلاحیه در سال 69 به تصویب رسید صراحتاً، اعلام می‌کند که شهردار شدن بیش از یک دوره متوالی منع قانونی دارد. قالیباف می‌تواند شهردار شهر دیگری شود اما شهردار شدن او در تهران منع قانونی دارد.
علی نوذرپور، معاون سابق سازمان شهرسازی و دهیاری وزارت کشور هم در این زمینه گفت: ذیل تبصره یک بند 7 ماده 35 قانون اصلاح قانون تشکیلات وظایف شوراهای اسلامی کشور شهردار صرفاً، برای یک دوره متوالی می‌تواند شهردار یک شهر بماند و این قانون مغایر با قوانین بعد نیست و در روزنامه رسمی کشور هم ذکر شده است و بنابراین، لازم‌الاجراست و به دلیل ذکرنشدن این قانون در کتاب‌های منتشرشده مرتبط با شوراها، نمایندگان مجلس به اشتباه افتاده‌اند.(6) مصطفی ترک همدانی و پیمان حاج محمود عطار؛ از زمرۀ دیگر حقوقدانان و وکلای دادگستری بوده که بر غیر قانونی بودن انتخاب مجدد قالیباف بعنوان شهردار تهران با استدلال های مشابه تاکید داشته و با تقدیم دادخواست ابطال مصوبه شورای شهر تهران در دیوان عدالت اداری، خواهان رفع اثر از آن شده اند.(7 )
نتیجه :
با بررسی اجمالی دیدگاههای موافقان و مخالفان انتخاب مجدد قالیباف به عنوان شهردار تهران، مشخص شد؛ هر یک از دو گروه مزبور، براساس منطق سیاسی و مصلحتی یا حقوقی و قانونی مطروحه به این موضوع نگریسته و سعی در توجیه دیدگاه خویش، مبنی بر قانونی یا غیر قانونی بودن انتخاب مجدد شهردار تهران به این سمت دارند. صرفنظر از عدم دانش حقوقی و فقدان صلاحیت حقوقی برخی از اظهار نظر کنندگان دیدگاه موافق و تلاش برای تعمیم نظر شخصی و غیر حقوقی خود از تریبون شورای شهر تهران جهت توجیه انتخاب مجدد قالیباف و سعی در قانونمند جلوه دادنِ مصوبه شورای شهر تهران در این باره و کتمان عالمانه و عامدانۀ برخی از واقعیات مطروحه، از سوی افرادی مانند مهندس چمران! ، به شرح مطروحه در دیدگاه محمود علیزاده طباطبائی- موافقان این دیدگاه بدون توجه به الزامات حقوقی و قانونی مربوطه، مبادرت به اعلام نظر غیرحقوقی و مغایر با قانون خود نموده و در تلاش بلاوجه برای خنثی ساختنِ مواضع حقوقی، مستند و مستدل مخالفان انتخاب قالیباف، برخلاف قانون و برآمده و حتی، نظریات و دیدگاه های آنها را به ناحق و در کمال تاسف، محمول به " شانتاژها و جنجال های خبری و رسانه ای حقوقدانان" برشمرده اند؟! گرچه، اقدام این افراد، جدای از توهین و رفتار موهن نسبت به حقوقدانان و وکلای محترم دادگستری اظهار نظر کننده در این باره و منتقدینِ اقدام غیر قانونی شورای شهر محل تامل و تاسف بوده و مستوجب مسئولیت قانونی و حقوقی آنهاست، لکن آنها نیز باید به جهت این مغلطه حقوقی و تلاش جهت انحراف افکار عمومی، رسماً از افکار عمومی و مردم عذرخواهی کرده و حتی، به نشانه حُسن نیت از سمت و عضویت خویش در مراجع ذیربط شورای شهر و مدیریت حقوقی شهرداری تهران استعفا دهند.در همین ارتباط، شایان ذکر است :
- 1- طبق اصل 73 قانون اساسی- شرح و تفسیر قوانین عادی، منحصراً در صلاحیت مجلس شورای اسلامی بوده و از صلاحیت های ذاتی آن مرجع می باشد. اظهارنظر سال 1386 شورای عالی استان‌ها و نظر ریاست محترم مجلس، ولو اینکه مسبوق به کارشناسی معاونت قوانین باشد، معتبر و قابل استناد نبوده و مغایر با اصل مزبور است و فاقد وجاهت حقوقی و قانونی می باشد. نظر شخصی ریاست مجلس بدون مراجعه به مجلس و نمایندگان آن در راستای تکلیف قانونی مقرر در اصل مزبور، مغایر با قانون و اصل73 قانون اساسی بوده و مستوجب مسئولیت نیز می باشد.
- 2- نظر به صراحت مندرج در تبصره 1 و بند 7 ماده 35 قانون اصلاح قانون مزبور در سال 69 ، دائر بر بلامانع بودن انتخاب مجدد شهردار به صورت متوالی برای یک بار و در نتیجه، ممنوعیت انتخاب مجدد آن برای دفعات متوالی بعد( سومین بار به مانند قالیباف) و عدم هرگونه نص صریح قانونی در نسخ آن در قوانی جدید التصویب و در نتیجه، بقای اعتبار قانونی آن- نظریه موافقان انتخاب قالیباف، بدون توجه به مراتب مزبور به مانند انتخاب مجدد وی مغایر با قانون بوده و در تعارض آشکار با آن است.
- 3- بندمزبور، از زمرۀ نوآوری قانون مزبور بوده که در تلاش برای حذف استبداد احتمالی و ایجاد امکان فضای رقابتی برای ظهور مدیران جدید شهری و پیشگیری از سوء استفاده های احتمالی در تثبیت و استمرار انتخاب متوالی شهرداران مربوطه، در راستای احترام به آزادی های مدنی و احترام به حقوق شهروندی و مردم از دیدگاه قانونگذار وقت تلقی شده که موافق عمومات حقوقی، منطق سیاسی و اصول اساسی نظام های دموکراسی نیز می باشد.
- 4- سکوت قانونگذار یا عدم نسخ صریخ موارد یاد شده دلالت بر تجویز بطلان آنها به مانند دیدگاه مخالفان نداشته و نمی تواند مستمسکِ قانونی جلوه دادن انتخابِ غیر قانونی قالیباف بعنوان شهردار تهران تلقی گردد. وضعیت مشابه در سایر قوانین نیز کماکان، مشهود است. ماده 2 و 3 آئین نامه مجمع تشخیص مصلحت نظام، مصوب سال 1366 و 1368، ناظر به تخصیص و اشتغال ریاست مجمع مزبور توسط رئیس جمهور وقت هر دوره است و در بازنگری جدید و بعدی آئین نامه مزبور در سال 1376 نیز بدون نسخ آن مواد و سکوت درباره نحوه انتخاب ریاست مجمع تشخیص مصلحت نظام- بر اعتبار عینی و عملی مراتب مزبور، در عمل تاکید شده است. گرچه، به لحاظ عدم رعایت الزامات قانونی مقرر در مواد یاد شده- هاشمی رفسنجانی به جای دکتر روحانی بعنوان رئیس مجمع مزبور بوده، لکن این موضوع را ولو، با بازنگری بعدی آئین نامه مزبور در سال 76 و سکوت آن در این باره، نمی توان و نباید از حیث حقوقی به منزلۀ نسخ مواد 2 و 3 آئین نامه مزبور و بطلان حق قانونی رئیس جمهور در تصدی ریاست مجمع تشخیص مصلحت نظام دانست،(8) آنگونه که سوکت و عدم نسخ صریح بند 7 ماده 35 قانون اصلاح قانون شوراها، مصوب سال 1369 و موارد مشابه را نباید و نمی تواند به مانند دیدگاه موافقان بعنوان بی اعتباری آن تلقی کرد!
- 5- نظر به غیر قانونی بودن انتخاب مجدد قالیباف بعنوان شهردار تهران، بدون اعمال اصل 73 قانون اساسی در تفسیر مراتب از مجلس شورای اسلامی و مغایرت مصوبه شورای شهر تهران با موازین حقوقی و قانونی مطروحه و با توجه به عدم نسخ صریح بند و موارد یاد شده و معتبر بودن آن از حیث حقوقی و قانونی- تجویز انتخاب نامبرده از سوی وزیر کشور، به منزلۀ نقض قانون اساسی و قاعده آمره و پذیرش مسئولیت حقوقی و قانونی وزیر کشور و رئیس جمهور به مانند مسئولیت حقوقی و قانونی شورای شهر تهران می باشد که دگربار، به دولت تدبیر و امید و دولت پاسخگوی مورد ادعا در این باره جهت قانونمندی و پرهیز از قانون شکنی تذکر داده می شود...!
محمد رضا زمانی درمزاری( فرهنگ) ؛ وکیل پایه یک دادگستری و مشاور حقوقی
واحد مطالعات حقوق شهروندی موسسه حقوقی و بین المللی زمانی
Email : zamani.i.l.institute@gmail.com
پی نوشت ها و منابع :
- 1- http://www.tasnimnews.com/Home/Single/121349
- 2- http://tehrooz.com/1392/5/29/TehranEmrooz/1247/Page/11/TehranEmrooz_1247_11.pdf
- 3- http://www.asna-alborz.ir/vdcj.vetfuqe88sfzu.html
- 4- نامه دکتر محمو کاشانی به وزیر کشور مبنی بر غیر قانونی بودن انتخاب مجدد قالیباف بعنوان شهردار تهران : http://khabaronline.ir/detail/312667/weblog/kashani
•5- http://www.roozno.com/28341
- 6- http://khabaronline.ir/detail/309187/society/urban
- 7- http://khabaronline.ir/detail/313335/weblog/torkhamedani
- 8- برای اطلاع بیشتر در این باره ر.ک : محمد رضا زمانی درمزاری( فرهنگ)- هاشمی یا روحانی؛ رئیس بعدی مجمع تشخیص مصلحت نظام : http://khabaronline.ir/detail/305432