لایجه بودجه سال 91 به دو بخش مجزا تقسیم می‌شود: در یک بخش دولت جداولی را تنظیم کرده، که در ظاهر نشان می‌دهد بودجه معقول و انضباطی است. ولی بودجه بخش دومی هم دارد که در زمره آمار و اعداد قرار نگرفته و شامل پایبندی به علم، قانون و برنامه است و با کنار هم قرار دادن این دو بخش است که می‌توان به درک صحیحی از بودجه 91 رسید.
در بخش اول، دولت نگرش خود را برحسب اوضاع سیاسی کشور باید تعیین کند مثلاً تحریم‌ها و نحوه در نظر گرفتن آثار آن بر بودجه یک متغیر بسیار تعیین‌کننده است. اولین تصمیم مهم دولت در چارچوب لایحه بودجه 1391 این است که فرض کرده هیچ اتفاق مهمی در سال 91 نخواهد افتاد و مانند همه سال‌های بعد از جنگ خواهد بود. حدود 3.5 میلیون بشکه نفت در هر روز تولید خواهد شد که به 4.05 میلیون بشکه در سال خواهد رسید. در سال 91، پیش‌بینی شده که منابع حاصل از صادرات نفت به سهولت همه سال‌های گذشته ادامه خواهد داشت و تحت تأثر تحریم قرار نخواهد گرفت.
تصمیم دوم، بحث هدفمند کردن یارانه‌هاست. در چارچوب قانون، دولت موظف است در 4 ردیف منابع و مصارف یارانه‌ها را لحاظ کند. یک ردیف درآمدی و سه ردیف هزینه‌ای که یکی برمی‌گردد به سیاست‌های حمایتی به خانواده‌ها، یکی حمایت‌های از تولید و دیگری مجموعه‌ای از هزینه‌های جبرانی است که دولت می‌خواهد هزینه کند.(چه جاری و چه عمرانی)
عملکردی که تا حالا وجود داشته این بوده که دولت برداری ترسیم کرده که نشان می دهد از سه ردیف هزینه‌ای فقط یک ردیف فعال وجود داشته که عبارت است از وجوه نقدی که دولت به خانوار می‌پردازد. تجربه سال 90 نشان داد دولت در همین یک فقره هم دچار کسری است. مثلاً در سال 90 حدود 15 هزار و 500 میلیارد تومان کسری دولت بابت پرداخت فقط یارانه نقدی بود. این در شرایطی است که 10 هزار میلیارد تومان هم در بودجه 90 پیش‌بینی شده بود از منابع عمومی به سازمان هدفمند کردن داده شود. بنابراین، پولی عملاً وجود نداشت که صرف تولید و جبران افزایش مخارج دولت شود.
وقتی لایحه بودجه 91 تقدیم مجلس شد، درباره نحوه سیاست دولت سؤال مطرح بود. تصمیم دولت این بود که به کل درباره این موضوع سکوت کند. مجموعه سیاست بودجه در این مورد سکوت محض بود و بی‌اعتنایی به قانون، به این معنا که وقتی لایحه بودجه 90 را می شود، مشخص می‌شود که نرخ متوسط بنزین که حول و حوش 550 تومان تعیین شده، مالیات بر یارانه را بر مبنای این 550 تومان تنظیم کرده‌اند، در حالی که سال 91 بر مبنای قیمت 100 تومان (یعنی قیمت قبل از هدفمند کردن) پیش‌بینی شده است.
مجموعه اعدادی که به بردار محصول قیمتی هدفمندی مربوط می‌شد، کاملاً با فرض عدم مشکل و قیمت‌های قبل از هدفمند کردن تدوین شده و سیاست دولت این بوده که مجلس وارد این موضوع نگردد و گویی ما هنوز در شرایط قبل از آغاز اجرای قانون هستیم و تجربه یکساله هم نداریم.
جهت‌گیری سومی که در بودجه 91 صورت گرفته، سیاست دولت راجع به هزینه‌های جاری و عمرانی است. دولت نسبتاً هزینه‌های جاری خود را نسبت به ارقام سال 90 نسبت به قانون 15.5 و نسبت به عملکرد 19 درصد رشد داده، این رشد نامعقول نیست و همین میزان در عمل رخ خواهد داد و سیاستی که درباره اعتبارات عمرانی داشته، این بوده که مخارج عمرانی در بودجه این طور است که اول دولت هزینه‌های جاری را انجام می‌دهد، بازپرداخت هزینه‌هایی که هیچ راه فراری از آن نیست را هم انجام داده اگر پولی ماند صرف امور عمرانی خواهد شد.
اتفاقی که این چند سال افتاد، تقریباً نامطلوب بود. این که زمانی با نفت 30 دلاری، 35 یا 37 دلاری نزدیک به 10 هزار میلیارد تومان اعتبارات عمرانی وجود داشت، در حالی که این چند ساله با نفت یکصد دلار، حدود 17 هزار میلیارد تومان، 18 هزار میلیارد یا 19 هزار میلیارد تومان اعتبارات عمرانی وجود داشته‌است.
پیش بینی ها این است که اعتبارات عمرانی برای سال 90 حدود 22 هزار میلیارد تومان تحقق پیدا کرده ضمن اینکه بخشی از این مقدار صرف هزیه‌های حوادث غیرمترقبه شده است. اگر رقم دولت که 382 هزار میلیارد ریال است را با 22 هزار میلیارد تومان مقایسه کنیم، حدود 74 درصد رشد را شاهدیم. خلاصه اینکه دولت منابع و مصارف دارد، پیش‌بینی دولت از منابع غیرنفتی 77 هزار میلیارد تومان است و منابع نفتی 672 هزار میلیارد ریال.
در بخش نفت یک اتفاق این خواهد بود که این 672 هزار میلیارد ریال فقط استفاده از نفت در بودجه عمومی است. جدا از این 14 درصد بابت هزینه‌های جاری و عمرانی به شرکت ملی نفت و 23 درصد هم وارد صندوق توسعه ملی خواهد شد که مجموع آنها سهم نفت در بودجه 91 را تا حدودی مشخص می‌کند. اینجا بحث سیاست نرخ ارز دولت مطرح است که حدود 1240 تومان بوده که تأثیر‌گذار خواهد بود گرچه ردیفی هم هست که گفته شده اگر قیمت دلار بیش از این میزان شود، می تواند وارد این هزینه‌ها شود.
نکته مهم در مورد نفت تبصره‌ای است که اضافه شده و قید شده اگر قیمت نفت بیش از این مقدار برای ما درآمد داشت، با تصویب هیأت وزیران قابل خرج کردن است یعنی عملاً هیچ سقفی در نظر گرفته نشده و این حداقل میزان استفاده از نفت است.
در مورد درآمدهای غیرنفتی، به جز بحث هدفمندی یارانه‌ها دولت دو تصمیم مهم دیگر هم گرفته اولاً راجع به درآمدهای مالیاتی اتفاقی که در سال 90 افتاد ناشی از دو عامل بود. یکی برمی‌گشت به این که شرکت‌های بخش خصوصی مالیات عملکرد سال 89 را در 90 می‌پرداختند یعنی شرکت‌ها در سال 89 فعالیت کرده بودند، در سال 90 بر مبنای آن 25 درصد سود را مالیات دادند. سال 89 سال بحران اقتصادی بود. چه در کشور ما و چه در کل اروپا و آمریکا و از این ناحیه تغییری در عمل مشاهده شد.
نکته دوم، مالیات بر واردات بود که عملاً میزان واردات در سال 90 کاهش پیدا کرد. این قدری به خاطر تحریم‌های بین‌المللی بود که موجب شد واردات را نتوانیم به اندازه انجام دهیم در حالی که در پیش‌فرض‌های بودجه 91 این است که حدود 70 میلیارد دلار واردات داشته باشیم و بر این مبنا ضرب در 11 درصد تعرفه مؤثر ضرب در نرخ ارز رقم مالیات بر واردات پیش‌بینی شده است. نکته بعدی برمی‌گردد به سود سهام شرکت‌های دولتی. شرکت‌های دولتی مثل هر شرکتی وقتی فعالیت می‌کنند بعد از اینکه ترازنامه‌شان را بستند یا سود می‌دهند یا زیان. اگر سود کنند فرض این است که شرکت بخش خصوصی اول مالیات می‌دهد بعد اگر چیزی ماند تصمیم می‌گیرد سود را چگونه مصرف کند. راجع به شرکت‌های دولتی، دولت باید تصمیم بگیرد با این سود چه می‌خواهد بکند. دولت 40 درصد تحت عنوان سود سهام شرکت‌ها هر سال می‌گیرد و وارد بودجه می‌کند. اتفاقی که در سال 90 افتاد پیچیده بود. اینکه قرار شد شرکت‌ها سود سهام‌شان را هم مثل مالیات بدهند. وقتی بودجه 83 را می‌نوشتند کسری بودجه داشتند و نمی‌دانستند چگونه تأمین کنند، تصمیم گرفتند مالیات علی‌الحساب سال بعد شرکت‌های دولتی را هم دریافت کنند یعنی شرکت دولتی مالیاتی که سال 83 می‌داد ناشی از عملکرد سال 82 نبود بلکه پیش‌بینی علی‌الحساب مالیات 83 را هم می‌پرداخت. بنابراین، دو دسته مالیات می‌داد. از سال 90 این شرکت‌های دولتی هم‌زمان علی‌الحساب سود سهم بودجه‌ای‌شان را هم باید می‌پرداختند یعی سال 90 این شرکت‌ها سه دسته پول به دولت می‌دادند. 25 درصد قانون مالیات‌های مستقیم، 40 درصد سود سهام سال 89، 40 درصد سود سهام سال 90 علی‌الحساب که می‌شود 105 درصد!
به همین دلیل از رقمی که پیش‌بینی شده بود، حول و حوش 6 هزار میلیارد تومان در حدود 10 درصد تحقق پیدا کرد. حالا دولت تاکید کرده که هرمقداری که پرداخت نشده، در سال 91 خواهیم گرفت. بنابراین، در بخش درآمدهای غیرنفتی بیش برآورد زیادی مشاهده می شود.
اما در قسمت مصارف همان ساخت سنتی که در هزینه‌های جاری بود، ادامه پیدا کرده، مشاهده می شود که 101 هزار میلیارد ریالی که در یارانه نان وکالاهای اساسی و برق ظاهر شده مستقیماً بابت پرداخت‌های مردم به سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها واریز شده است. بخشی مربوط به افزایش حقوق کارکنان دولت است که 12.5 درصد افزایش خواهد یافت که 30 هزار میلیارد تومان است. اگر رقم این سه مورد را جمع کنیم و تقسیم کنیم، عملاً همان 75 درصد هزینه‌های جاری دولت صرف حقوق کارکنان دولت می‌شود.
در قسمت اعتبارات عمرانی اتفاقی که ظرف این 10 سال افتاده، حدود 132 هزار میلیارد تومان یعنی سالی 13200 میلیارد تومان صرف پرداخت اعتبارات عمرانی شده است. در این مدت قرار بوده 4727 طرح عمرانی در کشور خاتمه پیدا کند اتفاقی که در عمل افتاد با فرض صحت پیش‌بینی‌های دولت برای خاتمه طرح‌های سال 90 در مقابل 4727 طرح، 1304 طرح فقط خاتمه پیدا کرده است یعنی تقریباً 30 درصد.
جالب اینکه از 132 هزار میلیارد تومان نزدیک 60 هزار میلیارد تومان صرف همین طرح‌هایی شده که قرار بوده خاتمه پیدا کند. خلاطه بحث می‌شود اینکه در عمل ادامه مشکلات ساختاری را در بودجه 91شاهد هستیم. 436 طرح جدید شروع خواهد شد که عمدتاً بزرگ بوده و مربوط به طرح‌های آب و راه هستند، این حجم وسیع طرح‌های عمرانی جدید کشور را شامل می‌شوند.
در بخش دوم، اعدادی که طرح شددر مقایسه با سال‌های گذشته تغییر محسوسی نداشته اما آنچه نقطه تمایز این بودجه و دیگر بودجه‌ها می‌باشد،مربوط به بخش دوم است. باید ببرسی کرد که کسری بودجه چگونه جبران خواهد شد؟
فرض این بود که حسابی برای تثبیت وجود داشته باشد که با نوسان قیمت نفت بودجه دچار نوسان نشود، در عمل این انجام نشد و حدود 19 بار ماده مربوط به این مطلب توسط دولت و مجلس اصلاح شد و عملاً استفاده از منابع حساب ذخیره ارزی در طرح‌های عمرانی مباح شد.
با همه اینها فرض برنامه پنجم این بودکه اساسنامه صندوق توسعه ملی به گونه‌ای نوشته شود که حداقل از مجموعه دست‌اندازی‌های دولت و مجلس خلاص شود. حال اگر ماده 80 را که مربوط به این حساب است بررسی شود مشخص می شود، چند آسیب مهم صندوق ذخیره برطرف شده مثلاً پرداخت‌ها ارزی انجام شود و کاملاً استفاده شرکت‌ها و دولت ممنوع شده است. اما در سال 91 اتفاقی که افتاده این است که دولت با ظرافت به بررسی پرداخته است مثلاً شرکت‌های آب و فاضلاب برای منابع خود از صندوق ملی می‌توانند استفاده کنند اما این که چه اندازه، مشخص نیست و یا شرکت ملی نفت می تواند 5 میلیارد دلار اوراق مشارکت نفتی منتشر کند. در بند ماقبل آخر بودجه آمده است که صندوق توسعه ملی می‌تواند اوراقی که شرکت ملی نفت منتشر کرده را بخرد.
قبلا بحث این بود که بخش کشاورزی قادر نیست طرح‌هایی برای استفاده از منابع صندوق معرفی کند که بتوانند با ارز کار کنند. در سال 89 بحث این بود که استفاده ریالی مجاز شود ولی تصویب نشد ولی در سال 90 برای بخش کشاورزی تصویب شد که 10 درصد از منابع صندوق ملی را می‌توانند به صورت ریالی استفاده کنند. برای سال 91 دولت این 10 درصد را به 20 درصد رساند و علاوه بر بخش کشاورزی، بقیه بخش‌ها می‌توانند از 20 درصد منابع صندوق استفاده کنند.آن هم به صورت ریالی که عملاً استفاده ریالی از صندوق معنا و مفهوم صندوق را از بین می‌برد.
بخش عظیمی از کسری بودجه از طریق انتشار اوراق مشارکت جبران خواهد شد، از ویژگی‌های بودجه 91 اجازه انتشار بالای اوراق مشارکت است. نزدیک 55 هزار میلیارد تومان که بسیار بسیار بزرگ است و جالب اینکه 8 هزار میلیارد تومان از این را دولت بازپرداخت اصل و سود را تضمین کرده است.
چند نکته مهم وجود دارد اول اینکه اوراق مشارکت صرفاً برای طرح‌های انتفاعی باید منتشر شود. الآن عملاً هیچ ردی وجود ندارد مبنی بر اینکه این پول‌ها صرف چه طرح‌هایی خواهد شد.
پیچیدگی این موضوع این است که این طرح‌ها عمدتاً 3 تا 5 ساله است و بازپرداخت اصل و سود این اوراق به دولت بعد خواهد رسید. اینکه دولت آینده چه برخوردی خواهد داشت؟ فقط برای رقمی که دولت منتشر خواهد کرد و بازپرداخت اصل و سود برعهده وی است. دولت آینده در سال 94 حدود 10 هزار میلیارد تومان در سال 95 حدود 13 هزار میلیارد تومان باید پرداخت کند، در حالی که دولت اصلاً چنین تجربه‌ای ندارد.
اگر پول‌های سرگردان وارد این حوزه شود، قسمتی از توجیه این بحث است. اما تجربه اوراق مشارکت قبلی نشان می‌دهد پول‌های سرگردان کمتر وارد این حوزه شده‌اند و مردم انتخاب را بین 3 گزینه انجام می‌دهند. بانک، بورس و اوراق مشارکت. مثلآً وقتی گفته می شود، 20 درصد و 3 ساله این اوراق مشارکت رقیب بانک می‌شود، بنابراین، اینجا احتمال اثر Crowding-out در صورتی که این اوراق فروش یابند، زیاد است و نکته مهم این است که این پول‌ها از طریق دولت وارد اقتصاد خواهد شد.
نکته آخر برمی‌گردد به واگذاری دارایی‌های دولت. فرض این بوده که اگر دولت می‌خواهد شرکت‌های خود را بفروشد، باید طبق این قانون عمل کند که نهادی به نام سازمان خصوصی‌سازی بوجود می‌آید، ارکانی تحت عنوان هیأت عالی قیمت‌گذاری و بر این مبنا مجموعه فرایند خصوصی‌سازی مدیریت خواهد شد.
کل این قانون در بودجه سال 91 تعطیل شده و فرض شده کل دارایی‌هایی که به شکل سهام واگذار می‌شود با مسئولیت وزیر مربوطه و وزیر اقتصاد و دارایی خودشان قیمت‌گذاری کنند، خودشان بفروشند، خودشان هم تصمیم بگیرند. صرف چه کار بکنند و در عمل نه بحث قیمت‌گذاری، نه سازمان خصوصی‌سازی درگیر این مسئولیت‌ها نخواهد شد.
اینجا ابهام مهمی وجود دارد. وقتی شرکتی واگذار می‌شود، دارایی‌هایی که شرکت دارد معلوم خواهد شد. ولی در لایحه بودجه 91 سهام، سهم‌الشرکه، اموال، دارایی‌ها و غیره از هم جدا شده است. بخشی هم به درون قانون اصل 44 برمی‌گردد. بخشی که برنمی‌گردد باید براساس قانون عمل شود ولی اینجا مسئولیت به وزیر مربوطه و وزیر اقتصاد داده شده است. حجم این واگذاری ها مشخص نیست و سقف ندارد ضمن اینکه علت پیدایش بدهی‌های مختلف دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها هم معلوم نیست. اگر مجلس در بررسی این بخش دقت نکند در این بند علاوه بر مشکلات ساختاری، منشأ فساد گسترده‌ای هم می‌تواند وجود داشته باشد.
در مجموع، در عمل اگر این چند بخش را جمع بزنیم، یعنی اموال، اوراق مشارکت و غیره مشاهده می شود که نزدیک 144 هزار میلیارد تومان که کل منابع و مصارف عمومی دولت است. همین مقدار در احکام بودجه‌ای آورده شده یعنی در نگاه اول اعداد شبیه بودجه سال 90 است ولی بعد که دقت می شود اختلاف تقریباً دوبرابری را مشاهده می شود.
در تئوری سه کارکرد اصلی برای بودجه قائل هستند اول اینکه برقراری انضباط مالی با بودجه است که برآورد دقیق درآمدها، برآورد دقیق هزینه‌ها و کنترل هزینه‌ها معنا می‌شود. دومین کارکرد بودجه، تخصیص منابع به اولویت‌هاست معمولاً هیأت وزیران مسئولیت این بخش را دارند و سومین کارکرد اجرای کارآمد عملیات در دولت است که عمدتاً در حوزه مسئولیت شخص وزیر است.
در بودجه 91 در برقراری انضباط مالی بسیار ناکارآمد است ثانیاً اصلاً اولویتی داده نشد که تخصیص منابع به آن مهم باشد. ثالثاً راجع به کارایی در عمل هم هیچ حرفی زده نشده است. خلاصه این که، مشخص نیست چقدر پول در این بودجه آورده شده؟ چقدر منابع داریم؟ چقدر مصارف داریم؟ چقدر صرف چه کار خواهیم کرد؟
*مدیر کل دفتر بودجه مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
/3131