گروه اندیشه: مقاله زیر نوشته امیررضا انگجی پژوهشگر توسعه در صفحه توسعه روزنامه ایران به هزینه پنهان دموکراسی محلی در کشورهای در حال توسعه می پردازد. این مطلب به تحلیل یک پدیده مخرب در کشورهای غیرمتمرکز، به‌ویژه برزیل، می‌پردازد که از آن با عنوان "چرخش بوروکراتیک ناشی از چرخش سیاسی" یاد می‌شود.
موضوع آن است که در کشورهای در حال توسعه با بوروکراسی ضعیف، هرگاه در انتخابات محلی (شهرداری‌ها) قدرت از یک حزب به حزب دیگر منتقل می‌شود، شهردار جدید به‌طور گسترده مدیران، رؤسای ادارات و حتی کارمندان باتجربه را با افراد وفادار به خود جایگزین می‌کند. پیامدها و مکانیسم اثر چنین تغییراتی کاهش کارایی و کیفیت خدمات، و تأثیر بر آموزش به نحوی است که نیروهای جدید استخدام شده معمولا کم سوادتر از نیروهای قبلی هستند.
افت تحصیلی معنادار از پیامدهای دیگر است. چرخش سیاسی منجر به کاهش قابل توجه نمرات تحصیلی دانش‌آموزان می‌شود. این پدیده را که نوعی "پارادوکس دموکراسی" است، نویسندگان هشدار می‌دهند که دموکراسی محلی بدون نهادهای مکمل قوی و بوروکراسی شایسته‌سالار که در برابر تغییرات سیاسی عایق‌بندی شده باشد، می‌تواند به جای افزایش پاسخگویی، به کاهش کارایی و هدررفت منابع منجر شود. این مقاله در زیر از نظرتان می گذرد:
****
در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، دموکراسی محلی با یک هزینه پنهان اما سنگین همراه است. هرگاه در انتخابات محلی قدرت از یک حزب به حزب دیگر منتقل می‌شود، نه تنها سیاستمداران ارشد، بلکه بخش قابل توجهی از مدیران میانی، معلمان، مدیران مدارس و حتی کارمندان عادی نیز تعویض یا جابه‌جا می‌شوند. این پدیده که به آن چرخش بوروکراتیک ناشی از چرخش سیاسی می‌گویند، می‌تواند کارایی ارائه خدمات عمومی را به شدت مختل کند و کیفیت خدمات اساسی مانند آموزش را کاهش دهد.
در یک کشور بزرگ و غیرمتمرکز مانند برزیل که بیش از پنج هزار و ۵۰۰ شهرداری مستقل دارد، این مسأله به یک چالش ساختاری تبدیل شده است. شهرداران جدید اغلب انگیزه قوی دارند که افراد وفادار به خود را در موقعیت‌های کلیدی قرار دهند و این انگیزه در نبود قوانین سختگیرانه برای حفاظت از بوروکراسی، به تغییرات گسترده در ترکیب نیروی انسانی منجر می‌شود که اثرات منفی بر کیفیت یا کمیت ارائه خدمات عمومی دارد.
پارادوکس دموکراسی
در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، دموکراسی محلی با یک پارادوکس همراه است. هرچند انتخابات منظم برگزار می‌شود و شهروندان حق انتخاب شهردار و شورای شهر خود را دارند، اما همین فرآیند انتخاباتی می‌تواند به کاهش کیفیت خدمات عمومی منجر شود. دلیل اصلی این پدیده، پیوند عمیق میان چرخش سیاسی و چرخش بوروکراتیک است.
هنگامی که حزب یا ائتلاف حاکم در یک انتخابات محلی شکست می‌خورد و قدرت به گروه سیاسی جدیدی منتقل می‌شود، شهردار جدید معمولاً تمایل دارد بخش قابل توجهی از مدیران میانی، رؤسای ادارات و حتی کارمندان قراردادی را با افراد وفادار به خود جایگزین کند. این جایگزینی گسترده که تحت عنوان چرخش بوروکراتیک شناخته و اغلب به اختلال در عملکرد سازمان‌های دولتی، کاهش تجربه نیروی انسانی و در نهایت افت کیفیت خدمات منجر شود.
یکی از مهم‌ترین حوزه‌هایی که تحت تأثیر این چرخش قرار می‌گیرد، آموزش عمومی است. در کشورهایی که مسئولیت آموزش ابتدایی عمدتاً بر عهده شهرداری‌هاست، مدیران مدارس، معاونان و حتی بخشی از معلمان ممکن است با تغییر شهردار جابه‌جا شوند یا اخراج گردند. این تغییرات نه تنها به دلیل تفاوت در شایستگی، بلکه عمدتاً به دلیل ملاحظات سیاسی و وفاداری صورت می‌گیرد. نتیجه آن، کاهش عملکرد تحصیلی دانش‌آموزان، بی‌ثباتی در برنامه‌های آموزشی و هدررفت منابع مالی هنگفتی است که از مالیات شهروندان تأمین شده است.
تجربه برزیل
برزیل به دلیل ساختار شدیداً غیرمتمرکز خود، آزمایشگاه طبیعی مناسبی برای مطالعه این پدیده به شمار می‌رود. پس از قانون اساسی ۱۹۸۸، این کشور به بیش از پنج هزار و ۵۰۰ شهرداری تقسیم شد که هر کدام دارای شهردار منتخب مستقیم و بودجه مستقل هستند. شهرداری‌ها مسئول حدود ۳۰ درصد از کل هزینه‌های آموزشی کشورند و بیش از دو سوم مدارس ابتدایی و راهنمایی عمومی را اداره می‌کنند.
در این ساختار، شهردار قدرت گسترده‌ای در انتصاب مدیران مدارس و بسیاری از پست‌های کلیدی دارد. در حالی که بخش قابل توجهی از معلمان از طریق آزمون سراسری استخدام می‌شوند و از امنیت شغلی برخوردارند، مدیران مدارس و بسیاری از کارمندان اداری به صورت سیاسی یا قراردادی منصوب می‌شوند و با تغییر شهردار به راحتی قابل جایگزینی هستند.
این ویژگی نهادی باعث می‌شود که هر چهار سال یک بار، در حدود نیمی از شهرداری‌ها، شاهد چرخش سیاسی باشیم. در چنین شرایطی، شهردار جدید برای تضمین اجرای برنامه‌های خود و جلوگیری از کارشکنی احتمالی کارمندان وفادار به شهردار قبلی، اقدام به پاکسازی گسترده می‌کند.
این پاکسازی نه تنها در سطح دبیران کل و رؤسای ادارات، بلکه تا سطح مدیران مدارس نیز نفوذ می‌کند. نتیجه، موجی از جابه‌جایی‌ها، استخدام‌های جدید و خروج اجباری یا داوطلبانه کارمندان با تجربه است. برای درک دقیق تأثیر این چرخش‌ها بر کیفیت خدمات عمومی، باید از روش‌هایی استفاده کرد که بتوانند رابطه علی برقرار کنند، نه صرفاً همبستگی. مقایسه ساده شهرداری‌هایی که چرخش سیاسی داشته‌اند با شهرداری‌هایی که نداشته‌اند، گمراه‌کننده است زیرا معمولاً شهرداری‌هایی که حزب حاکم در آنها شکست می‌خورد، از قبل مشکلات اقتصادی، اجتماعی یا مدیریتی بیشتری دارند.
برای حل این مشکل، از یک استراتژی شبه‌تجربی بسیار قوی استفاده می‌شود؛ یعنی فقط مقایسه شهرداری‌ها با «نتایج انتخابات بسیار نزدیک». یعنی تنها شهرداری‌هایی بررسی می‌شوند که تفاوت آرای دو کاندیدای اصلی کمتر از چند درصد بوده است. در چنین مواردی، پیروزی یا شکست تقریباً تصادفی است و دو گروه (با چرخش و بدون چرخش) از نظر همه ویژگی‌های مشاهده‌پذیر و مشاهده‌ناپذیر بسیار شبیه به هم هستند.
این روش که بر پایه طراحی گسستگی رگرسیون (RDD) استوار است، امکان می‌دهد تا اثر خالص چرخش سیاسی بر متغیرهای مختلف اندازه‌گیری شود. در این رویکرد، متغیر پیوسته‌ای به نام حاشیه پیروزی (تفاوت درصد آرای حزب حاکم با نزدیک‌ترین رقیب) تعریف می‌شود و نقطه برش صفر در نظر گرفته می‌شود. شهرداری‌هایی که حاشیه پیروزی مثبت دارند (حزب حاکم برنده شده) با شهرداری‌هایی که حاشیه پیروزی منفی بسیار کوچک دارند (حزب حاکم با اختلاف ناچیز باخته) مقایسه می‌شوند. تنها تفاوت سیستماتیک میان این دو گروه، وقوع یا عدم وقوع چرخش سیاسی است.
نتایج این مقایسه نشان می‌دهد که چرخش سیاسی تأثیر فوری و شدیدی بر ترکیب نیروی انسانی شهرداری دارد. در سال اول پس از انتخابات، نرخ ورود کارمند جدید در شهرداری‌هایی که چرخش سیاسی رخ داده، بین شش تا هشت درصد بیشتر از شهرداری‌های مشابه بدون چرخش است. این افزایش در سطوح بالای مدیریتی (دبیران کل، رؤسای ادارات) به بیش از هشت درصد می‌رسد و در بخش‌های حساس مانند آموزش و بهداشت حتی بالاتر است. بخش بزرگی از این تعویض‌ها در میان کارمندانی رخ می‌دهد که در دوره قبلی استخدام شده‌اند، یعنی احتمالاً به شهردار سابق وفادار بوده‌اند.
در حوزه آموزش، این چرخش حتی عمیق‌تر است. احتمال تعویض مدیر مدرسه در سال اول پس از چرخش سیاسی بین ۲۴ تا ۳۶ درصد افزایش می‌یابد. این عدد در مقایسه با نرخ عادی تعویض مدیران (حدود ۳۵ درصد در سال‌های عادی) بسیار بالاست. علاوه بر مدیران، نرخ ورود معلمان جدید یا خروج معلمان قدیمی نیز حدود نه تا ۱۲ درصد افزایش می‌یابد. این تغییرات نه تنها در سطح مدیریت، بلکه در ترکیب هیأت آموزشی هر مدرسه نیز تأثیر می‌گذارد و باعث بی‌ثباتی گسترده در محیط یادگیری می‌شود.
یکی از مهم‌ترین یافته‌ها، کاهش قابل توجه کیفیت نیروی انسانی جدید است. مدیران و معلمان تازه‌وارد به طور متوسط جوان‌تر، کم‌تجربه‌تر و دارای مدرک تحصیلی پایین‌تری هستند. این کاهش کیفیت نیروی انسانی یکی از کانال‌های اصلی انتقال اثر منفی به دانش‌آموزان به شمار می‌رود. کانال دیگر، اختلال سازمانی است. حتی اگر افراد جدید از نظر شایستگی مشابه افراد قبلی بودند، فرآیند جابه‌جایی گسترده باعث مختل شدن روابط کاری، کاهش جلسات شورای مدرسه، کاهش دوره‌های آموزشی ضمن خدمت معلمان و بی‌ثباتی در اجرای برنامه درسی می‌شود.
تأثیر نهایی این چرخش‌ها بر دانش‌آموزان کاملاً قابل اندازه‌گیری است. در آزمون‌های استاندارد ملی که در کلاس‌های چهارم و هشتم ابتدایی برگزار می‌شود، نمرات دانش‌آموزان در شهرداری‌هایی که چرخش سیاسی رخ داده، کمتر از شهرداری‌های مشابه بدون چرخش است. این کاهش اگرچه در نگاه اول کوچک به نظر می‌رسد، اما از نظر آموزشی بسیار معنادار است. افت ۰٫۰۸ انحراف معیار تقریباً معادل از دست دادن ۳۰ تا ۴۵ درصد پیشرفت تحصیلی سالانه یک دانش‌آموز معمولی است. این اثر نه تنها در سال اول، بلکه تا پنج سال پس از چرخش سیاسی نیز ادامه دارد و به تدریج کاهش می‌یابد، اما هرگز به طور کامل جبران نمی‌شود.
میانگین نمرات آزمون دانش آموزان پایه چهارم در شهرداری‌های با چرخش سیاسی (بعد از صفر در نمودار) با شهرداری‌های بدون تغییر( قبل از صفر). برای اطمینان از این که این افت واقعاً ناشی از چرخش سیاسی است و نه عوامل دیگر، چندین آزمون انجام می‌شود. نخست، در مدارسی که تحت کنترل ایالت یا دولت فدرال هستند و شهردار هیچ قدرتی بر مدیر یا معلمان آنها ندارد، هیچ افتی در نمرات مشاهده نمی‌شود. دوم، در سال‌های قبل از انتخابات (زمانی که هنوز نتیجه مشخص نیست)، هیچ تفاوتی بین دو گروه وجود ندارد. سوم، ویژگی‌های اقتصادی و جمعیتی شهرداری‌ها در دو طرف نقطه برش کاملاً پیوسته هستند. این آزمون‌ها به طور قاطع نشان می‌دهند که کانال اثر دقیقاً از طریق انتصابات سیاسی و جابه‌جایی مدیران و معلمان است.
بررسی ناهمگنی اثرات نیز درس‌های مهمی دارد. در شهرداری‌های فقیرتر، کوچک‌تر و با ظرفیت اداری پایین‌تر، اثر منفی چرخش سیاسی به مراتب شدیدتر است. در این مناطق، مقاومت در برابر انتصابات سیاسی کمتر است و شهرداران جدید راحت‌تر می‌توانند تغییرات گسترده اعمال کنند. همچنین در مدارسی که مدیرشان به طور صریح به صورت سیاسی منصوب شده، افت نمرات بسیار بیشتر است. جالب اینکه جهت ایدئولوژیک تغییر (از ایدئولوژی چپ به راست یا برعکس) تأثیر چندانی بر شدت چرخش یا میزان افت نمرات ندارد. آنچه مهم است خودِ تغییر قدرت است، نه جهت آن.
از نظر مکانیسم، دو کانال اصلی شناسایی شده است. کانال اول کاهش کیفیت نیروی انسانی است که حدود ۴۴ تا ۷۱ درصد افت نمرات را توضیح می‌دهد. کانال دوم اختلال سازمانی و کاهش فعالیت‌های هماهنگی در مدرسه است که بقیه افت را توضیح می‌دهد. نکته بسیار مهم این است که بودجه آموزشی یا هزینه سرانه دانش‌آموز در دو گروه تفاوتی ندارد. یعنی مشکل کمبود منابع مالی نیست، بلکه نحوه استفاده ناکارآمد از منابع موجود به دلیل بی‌ثباتی مدیریتی است.
در سیستم‌هایی که هیچ مکانیسمی برای محافظت از کارمندان شایسته در برابر پاکسازی سیاسی وجود ندارد، شهردار جدید ترجیح می‌دهد حتی کارمندان با تجربه را با افراد وفادار اما کم‌تجربه‌تر جایگزین کند. نتیجه این تصمیم از نظر اجتماعی منفی است و کیفیت خدمات عمومی را کاهش می‌دهد در حالی که ممکن است اهداف سیاسی شهردار تأمین شود.
این مطالعه مهم که توسط میترا اختری، دیانا موریرا و لائورا تروخو در سال ۲۰۲۲ در ژورنال AER انجام شده، نشان می‌دهد که دموکراسی محلی بدون نهادهای مکمل قوی، ممکن است به جای افزایش پاسخگویی، به کاهش کارایی منجر شود. در غیاب بوروکراسی شایسته‌سالار و عایق‌شده از تغییرات سیاسی، هر تغییر قدرت به قیمت از دست رفتن تجربه سازمانی، کاهش کیفیت نیروی انسانی و افت عملکرد دانش‌آموزان تمام می‌شود. این مسأله نه تنها برای برزیل، بلکه برای ده‌ها کشور در حال توسعه دیگر که ساختار مشابهی دارند، یک هشدار جدی است. تقویت نهادهای خدمات عمومی، محدود کردن انتصابات سیاسی در پست‌های کلیدی و اولویت دادن به شایستگی بر وفاداری، از مهم‌ترین درس‌هایی است که می‌توان از این تجربه گرفت.
منبع:
Akhtari, Mitra, Diana Moreira and Laura Trucco. ۲۰۲۲. "Political Turnover, Bureaucratic Turnover, and the Quality of Public Ser
۲۱۶۲۱۶