به گزارش خبرگزاری خبرآنلاین، امروز ۱۷ بهمن سی و هشتمین سالروز تاسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام است. به عبارتی بنیان گذار کبیر انقلاب اسلامی در ۱۷ بهمن ۱۳۶۶ دستور تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام را صادر کرد. چرا این اتفاق افتاد؟ و چه ضرورتی باعث شد که این مجمع تشکیل شد.
بنا به روایت ایسنا، مجمع تشخیص مصلحت نظام یکی از نهادهای کلیدی جمهوری اسلامی ایران است که نقشی فراتر از حل اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان ایفا میکند. این نهاد، برخلاف تصور رایج که گاه آن را صرفاً نهادی «تشریفاتی» میپندارند، پاسخی مستقیم به بحران ساختاری در نظام تقنین کشور در دهه ۱۳۶۰ بود. در این سالها، بنبستهای مکرر میان مجلس و شورای نگهبان عملاً روند قانونگذاری را متوقف میکرد و نیاز به مرجعی که بتواند مصلحت نظام را تشخیص دهد، اجتنابناپذیر شد.
زمینه تاریخی و سیاسی شکلگیری
پس از تصویب قانون اساسی ۱۳۵۸، مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان وظایف مشخصی داشتند:
مجلس، وظیفه تصویب قوانین مورد نیاز برای اداره کشور را داشت و شورای نگهبان، موظف بود مصوبات مجلس را با شرع و اصول قانون اساسی تطبیق دهد، اما خلأ نهایی حل اختلاف میان این دو نهاد، به مرور به بحران تبدیل شد. بهویژه در سالهای میانی دهه ۱۳۶۰، کشور همزمان با جنگ تحمیلی و فشارهای شدید اقتصادی و اجتماعی مواجه بود. در چنین شرایطی، تصویب قوانینی حیاتی برای اداره کشور ضرورت داشت از جمله این قوانین قانون کار بود، قانون کار ایراداتی داشت و دولت و مجلس می خواستند این قانون را با اهداف حمایت از نیروی کار، مداخله دولت در روابط کار، محدودیتهای اخراج اصلاح کنند. یا در قانون بودجه و مالیات تأمین منابع جنگ و اداره اقتصاد دولتی در شرایط جنگی یک ضرورت بود، همچنین کنترل بازار و قیمتگذاری برای جلوگیری از بیثباتی اقتصادی نیازمند تصویب قوانین جدیدی بود. اما شورای نگهبان بسیاری از این مصوبات را مغایر شرع یا قانون اساسی تشخیص میداد. نتیجه، رفتوبرگشتهای مکرر مصوبات میان مجلس و شورای نگهبان و فلج شدن فرآیند قانونگذاری بود.
نامه کارگزاران نظام به امام خمینی
در آن زمان در نظام حکمرانی کشور اختلال ایجاد شده بود و بر همین اساس جمعی از کارگزاران نظام از جمله آیت الله سید علی خامنه ای رئیس جمهور وقت، آیت الله سید عبدالکریم موسوی اردبیلی رئیس دیوانعالی کشور سید احمد خمینی نمایندۀ امام خمینی در جلسۀ هماهنگی سران سه قوه، آیت الله اکبر هاشمی رفسنجانی رئیس وقت مجلس شورای اسلامی و میرحسین موسوی نخست وزیر وقت کشورمان در نامه ای که در تاریخ ۱۷ بهمن ۱۳۶۶ به امام نوشتند بر لزوم تصمیم گیری ایشان درباره اختلافات مجلس و شورای نگهبان تاکید کردند و خواستار اعلام مصلحت نظام در امور اختلافی شدند.
براساس جلد ۲۰ صحیفه امام صفحات ۴۶۳ تا ۴۶۵ در این نامه آمده است: «در سایۀ اظهارات آن وجود مبارک، از لحاظ نظری مشکلاتی که در راه قانونگذاری و ادارۀ جامعۀ اسلامی به چشم می خورْد برطرف شده؛ و همان گونه که انتظار می رفت این راهنماییها مورد اتفاق نظر صاحبنظران قرار گرفت. مسئله ای که باقی مانده شیوۀ اجرایی اِعمال حق حاکم اسلامی در موارد احکام حکومتی است. در حال حاضر لوایح قانونی ابتدا در وزارتخانه های مربوط، و سپس در کمیسیون مربوط در دولت، و سپس در جلسۀ هیأت دولت مورد شور قرار می گیرد. و پس از تصویب در مجلس، معمولاً دو شور در کمیسیونهای تخصصی دارد، که با حضور کارشناسان دولت و بررسی نظرات متخصصان، که معمولاً پس از اعلام و انتشار به کمیسیونها می رسد، انجام می شود. و معمولاً یک لایحه در چند کمیسیون، به تناسب مطالب، مورد بررسی قرار می گیرد. و دو شور هم در جلسۀ علنی دارد، که همۀ نمایندگان و وزرا یا معاونان وزارتخانه های مربوط در آن شرکت می کنند، و به تناسب تخصصها اظهار نظر می کنند و پیشنهاد اصلاحی می دهند. و اگر کار به صورت طرح شروع شود، گرچه ابتدا کارشناسی دولت را همراه ندارد، ولی در کمیسیونها و جلسۀ عمومی، همانند لوایح، کارشناسان مربوط نظرات خود را مطرح می کنند. پس از تصویب نهایی، شورای نگهبان هم نظرات خود را در قالب احکام شرعی یا قانون اساسی اعلام می دارد که در مواردی مجلس نظر آنها را تأمین می نماید. و در مواردی از نظر مجلس قابل تأمین نیست، که در این صورت مجلس و شورای نگهبان نمی توانند توافق کنند. و همین جاست که نیاز به دخالت ولایت فقیه و تشخیص موضوع حکم حکومتی پیش می آید. گرچه موارد فراوانی از این نمونه ها در حقیقت اختلاف ناشی از نظرات کارشناسان است که موضوع احکام اسلام یا کلیات قوانین اساسی را خلق می کند. اطلاع یافته ایم که جنابعالی در صدد تعیین مرجعی هستید که در صورت حل نشدن اختلاف مجلس و شورای نگهبان، از نظر شرع مقدس یا قانون اساسی یا تشخیص مصلحت نظام و جامعه حکم حکومتی را بیان نماید. در صورتی که در این خصوص به تصمیم رسیده باشید، با توجه به اینکه هم اکنون موارد متعددی از مسائل مهم جامعه بلاتکلیف مانده، سرعت عمل مطلوب است.
پاسخ امام
امام خمینی نیز ذیل این نامه پاسخ آنان را به این شرح دادند: «گرچه به نظر اینجانب پس از طی این مراحل زیر نظر کارشناسان، که در تشخیص این امور مرجع هستند، احتیاج به این مرحله نیست، لکن برای غایت احتیاط، در صورتی که بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان شرعاً و قانوناً توافق حاصل نشد، مجمعی مرکب از فقهای محترم شورای نگهبان و حضرات حجج اسلام: خامنه ای، هاشمی، اردبیلی، توسلی، موسوی خوئینی ها، و جناب آقای میرحسین موسوی، و وزیر مربوط، برای تشخیص مصلحت نظام اسلامی تشکیل گردد؛ و در صورت لزوم از کارشناسان دیگری هم دعوت به عمل آید و پس از مشورتهای لازم، رأی اکثریتِ اعضای حاضرِ این مجمع مورد عمل قرار گیرد. احمد خمینی در این مجمع شرکت می نماید تا گزارش جلسات به اینجانب سریعتر برسد.
حضرات آقایان توجه داشته باشند که مصلحت نظام از امور مهمه ای است که گاهی غفلت از آن موجب شکست اسلام عزیز می گردد. امروز جهان اسلام نظام جمهوری اسلامی ایران را تابلوی تمام نمای حل معضلات خویش می دانند. مصلحت نظام و مردم از امور مهمه ای است که مقاومت در مقابل آن ممکن است اسلام پابرهنگان زمین را در زمانهای دور و نزدیک زیر سؤال برد، و اسلام امریکایی مستکبرین و متکبرین را با پشتوانۀ میلیاردها دلار توسط ایادی داخل و خارج آنان پیروز گرداند. از خدای متعال می خواهم تا در این مرحلۀ حساس آقایان را کمک فرماید. »
نامهنگاری رئیس مجلس به امام خمینی
علاوه بر این نامه، آیتالله هاشمی رفسنجانی، رئیس وقت مجلس در زمانهای مختلف نامههای جداگانه ای به امام خمینی نوشت تا مسئله را بهطور مستقیم با ایشان در میان گذارد. این نامه مواردی را ذکر کرده بود که نشان می داد بن بست هایی در نظام تقنینی و اجرایی کشور بروز یافته است این موارد به ناتوانی مجلس در تصویب قوانین حیاتی برای اداره کشور و نبود راهحل درونساختاری در زمینه اختلافات مجلس با شورای نگهبان اشاره می کرد و این که استمرار این روند منجر به تعطیلی مجلس می شود.
نامهی آیتالله اکبر هاشمی رفسنجانی به امام خمینی درباره تشخیص مصلحت نظام یکی از نامههای مهم تاریخی است که در ۹ تیر سال ۱۳۶۸ و در دوران حساس پس از جنگ ایران و عراق و در شرایط بحرانی کشور نوشته شد. در این نامه، آیتالله هاشمی رفسنجانی نگرانیهایش را در خصوص وضعیت کشور و مصلحتهای مختلف نظام به امام خمینی منتقل کرده و بر اهمیت توجه به مصلحت نظام و اتخاذ تصمیمات دشوار در این شرایط تأکید کرد.
امام خمینی همان روز در پاسخ به این نامهی آیتالله هاشمی رفسنجانی نوشتند: «بسم الله الرحمن الرحیم، حضرت آقای رئیس مجلس شورای اسلامی، دامت برکاته
با سلام و دعای خیر، نامهی جنابعالی را دریافت کردم. همانطور که شما اشاره کردهاید، در شرایط حساس کنونی و پس از جنگ، برای حفظ منافع کشور و انقلاب باید تصمیمات کلیدی در راستای مصلحت نظام اتخاذ گردد. در این دوران، باید توجه داشت که گاهی برای حفظ مصلحت عمومی و منافع کلی کشور، حتی ممکن است برخی تصمیمات برخلاف اصول اولیه یا آرمانهای انقلاب به نظر برسند، اما در واقع در راستای مصلحت نظام و انقلاب است.
باید همگان در شرایط فعلی که کشور با مشکلات جدی روبرو است، برای حل آنها و عبور از بحرانها همکاری کنند و از هرگونه اختلاف نظر و تفرقهافکنی پرهیز کنند. وحدت و همدلی در این دوران بیش از هر زمان دیگری ضروری است. از خداوند متعال برای جنابعالی و سایر مسئولین موفقیت در این مسیر پرمشقت را خواستارم و امیدوارم که در راه حفظ انقلاب اسلامی و منافع ملت ایران، همگی در کنار یکدیگر باشیم.» صحیفه امام، جلد ۲۱، صفحه ۴۶۱
نامه نخست وزیر
همچنین نخست وزیر وقت به امام خمینی نامه ای مشابه نوشت و نگرانیهایش درباره وضعیت کشور و مسائل مختلف اقتصادی، سیاسی و اجتماعی مطرح کرد. وی در این نامه تاکید کرد که برای رفع مشکلات، باید تصمیمات بر اساس مصلحت نظام گرفته شود.
نامه رییس دیوان عالی کشور
اهمیت مسئله به حدی بود که رییس دیوان عالی کشور نیز با بنیانگذار انقلاب اسلامی طرح موضوع کرد. آیتالله عبدالکریم موسوی اردبیلی به تشریح نگرانیهایش درباره مسائل و مشکلات کشور به ویژه در زمینههای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی پرداخت.
پاسخ امام خمینی؛ تقدم مصلحت بر سازوکار عادی
امام خمینی در پاسخ به این نامه آیت الله موسوی اردبیلی، مفصل به ماهیت حکومت اسلامی و ضرورت حفظ نظام پرداختند. ایشان تصریح کردند: حکومت اسلامی، شعبهای از ولایت مطلقه فقیه است و اختیار تشخیص مصلحت در شرایط استثنایی دارد این پاسخ امام به نوعی نگاه سختگیرانه فقهی را به چالش می کشید و از سویی به حکومت اسلامی برای اجرای قوانین ضروری و آنچه که مصلحت است بسط ید می داد امام در این نامه تاکید کردند حفظ نظام اسلامی از اوجب واجبات است و هیچیک از اصول فقهی نباید مانع اداره کشور شود. این موضع، در واقع یک نوع نگاه جدید در نسبت فقه و حکومت بود؛ از این پس، حکومت اسلامی نه تنها مجری صرف احکام فقهی، بلکه تصمیمگیرنده در تعیین مصلحت نظام تلقی شد.
تشکیل هیئت تشخیص مصلحت
بر اساس دستور امام خمینی در سال ۱۳۶۶، هیئتی تشکیل شد تا در موارد اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان، مصلحت نظام را تشخیص دهد. این هیئت: متشکل از فقها و مسئولان ارشد نظام بود و مسئولیت داوری نهایی در بنبستها را بر عهده داشت و امکان تصمیمگیری در امور حیاتی کشور را فراهم میکرد.
(صحیفه امام، جلد ۲۰، صفحات ۱۷۰–۱۷۲)
این هیئت، همان نطفه اولیه مجمع تشخیص مصلحت نظام محسوب میشود، اگرچه در آن زمان هنوز نهادی دائمی نبود.
روند شکلگیری مجمع
| سال | رویداد |
| ۵۸ | تصویب قانون اساسی، پیش بینی مجلس و شورای نگهبان بدون مرجع حل اختلاف |
| ۶۰-۶۴ | بروز اختلاف موردی میان مجلس و شورای نگهبان |
| ۶۴-۶۶ | تشدید بن بست ها در حوزه قانون کار، بودجه، مالیات و اقتصاد جنگی |
| ۶۵-۶۶ | نامه نگاری رسمی رییس مجلس با امام خمینی درباره بن بست تقنینی |
| ۶۶ | پاسخ امام خمینی: تقدم مصلحت نظام و دستور تشکیل هیات تشخیص مصلحت |
| ۶۶-۶۸ | فعالیت هیات تشخیص مصلحت نظام و دستور تشکیل هیات تشخیص مصلحت |
| ۶۸ | بازنگری قانون اساسی و تثبیت مجمع تشخیص مصلحت نظام در قالب اصل ۱۱۲ |
اصل ۱۱۲ قانون اساسی
اصل ۱۱۲ بهطور رسمی وجود مجمع را تثبیت میکند و میگوید: «مجمع تشخیص مصلحت نظام بهمنظور تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع یا قانون اساسی بداند و مجلس نتواند نظر شورای نگهبان را تأمین کند، تشکیل میشود. همچنین این مجمع وظیفه مشاوره در تعیین سیاستهای کلی نظام را بر عهده دارد.»
این اصل، همان فلسفه نهادینهسازی سازوکاری را نشان میدهد که در شرایط تعارض، مصلحت نظام را بر روند عادی تقنین ترجیح میدهد.
مجمع پس از ۶۸ و گسترش تشکیلاتی و سیاستگذاری کلان
مجمع تشخیص مصلحت نظام پس از تثبیت رسمی در اصل ۱۱۲ قانون اساسی، بیش از سه دهه است که به یکی از بازیگران کلیدی ساختار تصمیمگیری در ایران بدل شده است. عملکرد این نهاد نشان میدهد که نقش آن از یک مرجع صرفاً حل اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان فراتر رفته و به سیاستگذاری راهبردی کشور در حوزههای اقتصادی، اجتماعی و بینالمللی کشیده شده است.
نقش اولیه مجمع، حل اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان در تصویب قوانین است. پس از سال ۱۳۶۸، مجمع بارها وارد بررسی مصوباتی شده که در آنها مجلس و شورای نگهبان بر سر تطبیق قوانین با شرع یا اصول قانون اساسی به توافق نرسیدهاند. نمونههای برجسته این عملکرد شامل سیاستهای کلی برنامه سوم توسعه و تصویب قوانینی در حوزههای اقتصادی و بودجهای است. در این موارد، مجمع با در نظر گرفتن مصلحت کلان کشور، مسیر قانونی نهایی را تعیین کرده و بنبستهای قانونی را برطرف کرده است.
با گذر زمان، مجمع نقش خود را فراتر از حل اختلاف قانونی گسترش داد و به مرجعی برای تعیین سیاستهای کلی نظام تبدیل شد. برخی از مهمترین اقدامات این نهاد شامل تدوین سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی (۱۳۹۲)، سیاستهای کلی جمعیت (۱۳۹۴)، سیاستهای کلی سلامت و درمان و سیاستهای کلی فضای مجازی است. این اقدامها نشان میدهند که مجمع نه تنها داور اختلافات تقنینی، بلکه جهتدهنده به سیاستهای راهبردی کشور نیز شده است. در بزنگاههای سیاسی و بینالمللی، مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز فعال بوده است.
بررسی لوایح مرتبط با FATF و تعهدات بینالمللی، نمونهای از مواردی است که اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان را وارد تحلیل مصلحت کلان کشور کرده است. همچنین، موضوعات مرتبط با کنوانسیونها و توافقات جهانی، نشان میدهد که مجمع در چارچوب مصلحت سیاسی و راهبردی کشور وارد تصمیمگیری شده است و نقش آن فراتر از داوری حقوقی صرف است. با وجود این کارکردهای مهم، مجمع با چند نقد اساسی نیز مواجه است. اولین نقد به گسترش دامنه اختیارات این نهاد مربوط است؛ مجمع از مرجع حل اختلاف قانونی به نهادی با نقش گسترده سیاستگذاری تبدیل شده است. دومین نقد، فقدان شفافیت است؛ جلسات مجمع معمولاً غیرعلنی است و فرآیند تصمیمگیری شفاف نیست.
سومین نقد به تعریف وسیع مصلحت نظام مربوط میشود؛ برخی موضوعات بررسیشده در مجمع خارج از چارچوب تعارض قانونی بودهاند و تنها با تکیه بر مصلحت کلان مورد ارزیابی قرار گرفتهاند. با این حال، تجربه بیش از سه دهه فعالیت نشان میدهد که مجمع تشخیص مصلحت نظام توانسته است نهاد تصمیمگیری انعطافپذیر و مؤثری در ساختار سیاسی ایران باشد. این نهاد از حل اختلافات جزئی قانونی فراتر رفته و به یکی از ستونهای اصلی شبکه تصمیمگیری کلان در جمهوری اسلامی تبدیل شده است. عملکرد مجمع پس از ۱۳۶۸ نشان میدهد که توانایی آن در توازن میان الزامات قانونی و ضرورتهای عملیاتی و راهبردی، یکی از نقاط قوت کلیدی نظام محسوب میشود.
در مجموع می توان گفت مجمع تشخیص مصلحت نظام نه محصول تجمل اداری، بلکه پاسخ نهادی به بنبست واقعی در نظام قانونگذاری کشور است. نامههای امام خمینی، حکایت از لحظهای دارند که نظام مجبور شد بین تفسیر خشک فقه و ضرورت اداره کشور، یکی را انتخاب کند.
سالروز تشکیل مجمع، فرصتی است تا تاریخ این نهاد مرور شود و پرسش شود که امروز، این نهاد تا چه اندازه همچنان در جایگاه حل بنبستهای استثنایی ایستاده و چه میزان به بخشی از ساختار تثبیتشده قدرت بدل شده است.
۳۱۲۱۱