بودجة کل کشور یک سند مالی در برگیرندة درآمدها و هزینه‌های دولت برای یک سال است که بر پایه اصل 52 قانون اساسی به ترتیبی که در قانون مقرر مي‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم مي‌گردد. منظور از ترتیب مقرر در قانون در اصل 52 قانون اساسی، قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 15 دی ماه 1349 بوده است که در زمان تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال 1358 اعتبار داشته است. ماده یکم قانون محاسبات عمومی کشور مندرج در روزنامه رسمی 31 شهریور 1366 نیز در تعریف بودجه کل کشور به همین نکات تصریح کرده است.
فلسفة تنظیم لایحه بودجه سالانه بر طبق قانون و تصویب آن در مجلس این است که درآمدهای دولت در یک سال مالی بر پایه قوانین لازم‌الاجرای کشور به دست آمده باشند و هزینه‌های دولت نیز در همان سال مالی به تصویب مجلس برسند و این درآمدها و هزینه‌ها، متعادل بوده و هزینه‌ها بیش از درآمدها نباشند. اصل 52 قانون اساسی که ناظر به بودجه سالانه کل کشور است در ذیل فصل چهارم قانون اساسی و زیر عنوان «اقتصاد و امور مالی» آمده و همانگونه که ماده یکم قانون محاسبات عمومی کشور تصریح کرده است: «بودجة کل کشور برنامة مالی دولت برای یک سال مالی است...». بنابراین بودجه سالانه، يك سند مالی است که به دلیل اهمیت آن و برای استوار ساختن حاکمیت ملی و دولت مردم سالار در برابر دولت استبدادی به تصویب مجلس و نمایندگان ملت مي‌رسد. این در حالی است که اصول مربوط به «قوة مقننه» در فصل ششم قانون اساسی و در برگیرندة اصل‌های 62 تا 99 قانون اساسی است. به دیگر سخن، مجلس در خلال تصویب بودجة سالانه کل کشور در هیچ شرایطی حق قانونگزاری ندارد. ابتکار قانونگزاری از راه لوایح و طرح‌های قانونی در اصل 74 قانون اساسی و با ترتیبات مقرر در آئین‌نامه داخلی مجلس پیش‌بینی شده است که در تصویب هر قانونی الزاماً باید رعایت شوند. ولی دولت و مجلس برای گریز از الزامات مذکور در اصل 74 و دیگر اصول قانون اساسی، از این چارچوب الزام‌آور تخلف مي‌کنند و مقاصد نامشروع خود را در لابلای تبصره‌هایی که به ناروا به قوانین بودجه سالانه الحاق مي‌کنند به مورد اجرا مي‌گذارند که دو نمونه از این تخلفات فاجعه‌آمیز را در تبصره‌های بودجة سال 1395 نشان مي‌دهم:
1- استقراض‌های غیرقانونی
در دوران استبدادی قاجارها، شاهان قاجار با گرو گزاردن گمرکات شمال و جنوب، شیلات دریای خزر و غیره از اشخاص و دولت‌های خارجی وام مي‌گرفتند و این وام‌ها را برای سفرهای اروپایی و خوشگذرانی خود و اردوی همراه مورد استفاده قرار می‌دادند. با پیروزی نهضت مشروطیت علیه نظام استبدادی، اصل 25 متمّم قانون اساسی مشروطیت مقرر ساخت:
«استقراض دولتی به هر عنوان که باشد خواه از داخله، خواه از خارجه با اطلاع و تصویب مجلس شورای ملی خواهد بود».
پس از تصویب متمّم قانون اساسی در سال 1286 خورشیدی و پس از تشکیل نخستین مجلس شورای ملی در ایران هنگامی که صدراعظم شاه قاجار لایحة یک وام 2 میلیون و پانصد هزار تومانی را برای تصویب به مجلس تقدیم کرد نمایندگان با شرافتی که از سوی مردم انتخاب شده بودند با نگرانی از سوءاستفاده و حیف و میل این رقمِ سنگینِ وام خارجی از تصویب آن خودداری کردند و مفهوم حاکمیت ملت را برای نخستین بار در تاریخ مشروطیت نشان دادند و از آن پس دولت‌ها به خود اجازه ندادند چنین لوایحی را به مجلس تقدیم کنند. به ویژه در دوران پادشاهی رضاشاه با آن همه کارهای بزرگ عمرانی در کشور، ديناری از خارج یا داخل وام گرفته نشد و توّرم در اقتصاد کشور به وجود نیامد ارزش و اعتبار پول ملی کشور نيز حفظ گردید. در همین راستا اصل 80 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر کرده است:
«گرفتن و دادن وام یا کمک‌های بلاعوض داخلی و خارجی از طرف دولت باید با تصویب مجلس شورای اسلامی باشد».
گرفتن وام از سوی اشخاص و دولت‌ها در جای خود در بيشتر موارد نشان از سوء مدیریت یک شخص یا دولت دارد. ولی اگر دولتی مي‌خواهد وام خارجی یا داخلی بگیرد بر پایه اصل مزبور باید در هر مورد لایحه‌ای به مجلس تقدیم کند و در آن ارقام وام، شخص وام دهنده، ميزان بهرة وام، محل هزینة آن و منبع بازپرداخت وام را به روشنی پیش‌بینی کند تا در صورتی که نمایندگان به مصلحت بدانند آن را تصویب کنند. ولی این روش که در لابلای تبصره‌های قانون بودجة سالانه، ارقام نجومی وام‌های خارجی و داخلی با پوشش‌های فریبکارانه از تصویب مجلس بگذرد چیزی جز به باد دادن دستاوردهای مشروطیت و تخلف روشن از قانون اساسی و خیانت به ملت ایران نیست. با این حال در تبصره‌های بودجه سال 1395 موارد زیر از استقراض پنهانی پیش‌بینی شده‌اند:
- در بند «ج» تبصرة يكم به وزارت نفت اجازه انتشار اوراق مشارکت ارزی و ریالی از طریق بازار سرمایه در سقف پنجاه هزار میلیارد ریال با تضمین بازپرداخت اصل و سود این اوراق توسط وزارت نفت از محل افزایش تولید میادین نفتی داده شده است. اوراق مشارکت ارزی و ریالی چیزی جز استقراض خارجی و داخلی نیست که برچسب رياكارانه برای آن بکار گرفته شده است.
- در تبصرة 3، برای سال 1395 سقف تسهیلات تأمین مالی خارجی (فاينانس) علاوه بر باقیماندة سهمیه سال‌های قبل، معادل ریالی پنجاه میلیارد دلار تعیین شده است.
- در تبصرة 4، به دولت اجازه داده شده است از محل صندوق توسعه ملّی كه در واقع خزانة كشور است، رقم 200 میلیون دلار به شرکت‌ها و مؤسسات دانش‌بنیان و تجاري‌سازی نوآوری و اختراعات اختصاص یابد. در بند «ب» همین تبصره اجازه اعطای تسهیلات (وام) ارزی به سرمایه‌گزاران بخش‌های خصوصی، تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی برای طرح‌های بالا دستی نفت و گاز داده شده است. و در بند «ج» به صندوق توسعه ملی در سال 1395 اجازة اعطای تسهیلات ارزی به سرمایه‌گزاران بخش خصوصی و یا تعاونی برای طرح‌های توسعه‌ای موارد حمل و نقل درون و برون شهری داده شده است. در بند الحاقی همین تبصره نیز مجوّز پرداخت وام دیگری داده شده است.
- در تبصره 5 در بند «الف»، به شرکت‌های وابسته و تابعه وزارت نیرو، نفت، راه و شهرسازی، ورزش و جوانان، دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، ارتباطات و فناوری... اجازه انتشار اوراق مشارکت تا سقف یکصد هزار میلیارد ریال داده شده است که چیزی جز گرفتن وام داخلی از سوی دولت نیست. و در بند «ب» این تبصره به دولت اجازة انتشار 50 هزار میلیارد ریال اوراق مشارکت با تضمین خود با بازپرداخت اصل و سود آن داده شده است.
در بند «د» این تبصره نيز به شهرداری‌ها و سازمان‌های وابسته به آن‌ها! اجازة انتشار 70 هزار میلیارد ریال اوراق مشارکت و صكوکِ]![ اسلامی]![ با تضمین خود با بازپرداخت اصل و سود آن داده شده است.
در بند «ﻫ» همین تبصره به دولت اجازة انتشار اسناد خزانة اسلامی! تا سقف 75 هزار میلیارد ریال داده شده است.
در بند «و» همین تبصره به وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازة انتشار اسناد تعهدی خاصی]![ با عنوان «اوراق تسویة خزانه» تا مبلغ 125 هزار میلیارد ریال داده شده است.
بند یک الحاقی به این تبصره نیز به دولت اجازة انتشار تا مبلغ 100 هزار میلیارد ریال اسناد خزانة اسلامی! را داده است.
این تبصره‌ها و بندهای آن‌ها همگی دارای ماهیت وام‌های خارجی و داخلی و بر پایه اصل 80 قانون اساسی در هر مورد نیازمند قانونگزاری و تصویب مجلس هستند. مجلس اجازه ندارد آن‌ها را در لابلای تبصره‌های قانون بودجة سالانه که صِرفاً یک سند مالی است و در برگیرندة درآمدها و هزینه‌های دولت در یک سال مالی است تصویب کند. گرفتن وام در هر پوششی که باشد، درآمد شمرده نمي‌شود. زیرا دولت که وام گیرنده است باید این وام‌ها را بازپرداخت کند و در نتیجه بدهی دولت افزایش مي‌یابد. به این ترتیب دولت و مجلس با تخلّف از اصل 80 قانون اساسی و چارچوب اصل 52 که مربوط به سند مالی بودجة سالانه است در خلال این تبصره‌ها قانونگزاری مي‌کنند و با این پنهان‌کاري‌ها راه گسترش فساد در ارکان دولت را هموار و ملت ایران را گرفتار پیامدهای شوم آن مي‌سازند.
2- فروش زمین‌های دولتی برای منافع برج سازان
تبصرة 18 مصوّبة مجلس درباره بودجه سال 1395، راه را برای فروش زمین‌های دولتی که ملک عموم ملت ایران است برای ریختن به پای منافع برج‌سازان باز کرده است. پدیدة شوم تراکم‌فروشی و تغییر کاربری زمین‌های شهر و حریم قانونی آن از سوی شهرداران در تهران بیش از دو دهه گذشته به مورد اجرا گزارده شده و با تجاوز به حقوق مالکانه شهروندان و پایمال کردن مقررات حساس شهرسازی، محیط زیست را ویران کرده و ساکنان تهران، ری و شمیران و دیگر شهرهای بزرگ گرفتار پیامدهای خطر آفرين آن شده‌اند. دولت پیشین در سال 1386 پا را فراتر نهاد و در یک لایحة هرج و مرج طلبانه و ضد میهنی به نام «ساماندهی مسکن» که به مجلس تقدیم کرد خواستار واگذاری همة زمین‌های دولتی که مدیریت آن‌ها در اختیار وزارت‌خانه و نظام حاکمیتی کشور بود به گونة رایگان و «با فوریت» به وزارت مسکن گردید. این در حالی بود که وزارت مسکن از هنگام تأسیس در دهة 1340 صِرفاً دارای وظیفة سیاست‌گزاری برای مسکن و شهرسازی بوده است. ولی این لایحه، این وزارت‌خانه را از چارچوب وظایف ذاتی و ستادي آن خارج و به وزارت‌خانة بساز و بفروشی تبدیل کرد. پیامد تصویب این لایحة خلافِ مصالح ملی در مجلس این بود که ساخت و سازهایی بدون رعایت طرح جامع و طرح تفصیلی شهری و قارچ‌گونه در اطراف شهرها سر به فلک کشید که از کمترین امکانات زندگي اجتماعي بي‌بهره هستند. تا آنجا که وزیر راه و شهرسازی در دولت كنوني در توصیف این ساخت و سازهای افسار گسیخته‌ای که نام بي‌مسمّای «مسکن مهر» به آن‌ها داده شده است گفت: «انبوه سازي‌های مسکن مهر، انبار کردن مردم در ساختمان‌های بي‌هویت است». قطعاً این ساخت و سازها برای امنیت ساکنان شهرها به ویژه در اطراف پایتخت کشور بسیار خطر آفرین است. اکنون تبصره 18 مصوّبه بودجه سال 1395 در مقام سوء استفاده خطرناک دیگری از قانون ضدمیهنی موسوم به «ساماندهی مسکن» مصوب سال 1386 برآمده است. این تبصره به دولت اجازه داده است:
«نسبت به فروش اموال غیرمنقولِ در اختیار وزارت راه و شهرسازی تا سقف معادل 50 هزار میلیارد ریال در سال 1395 اقدام کند و درآمد حاصله را جهت افزایش سرمایه بانک مسکن اختصاص دهد».
هدفی که از افزودن این تبصره به قانون بودجه سال 95 دنبال شده در متن این تبصره به چشم نمي‌خورد ولی دست‌اندرکاران این فرمول خلاف قانون اساسی به دنبال آن هستند این زمین‌های دولتی را در خدمت منافع برج‌سازان قرار دهند. در خلال سال‌های گذشته شهردار تهران، عرض و طول پایتخت کشور را با تخلّف از مقررات شهرسازي گسترش داده و با فروش تراکم به انبوه‌سازان و گرفتن ارقام نجومی غیرقانونی از آنان راه را برای تصرف زمین‌های شهری و ساخت و ساز در تپه ماهورهای اطراف شهر هموار کرده است. اکنون به دلیل اینکه این ساخت و سازها دارای متقاضی نیست روی دست سازندگان آن‌ها مانده است. مجلس شورای اسلامی که نسبت به تراکم‌فروشی و تغییر کاربری‌ها و ويران كردن محيط زيست شهرها كه به ويژه پايتخت كشور را به جهنّمي از افزايش جمعيت، بي‌آبي، آلودگي هوا، بزهكاري، ترافيك و غيره تبدیل کرده‌اند بی‌تفاوت بوده است اکنون می‌خواهد سرمایه‌های بانک مسکن را كه متعلق به ملت ايران است در خدمت منافع برج‌سازان در آورد و بالاتر از آن با زدن چوب حراج و فروش زمین‌هایی که به ناروا به تصرف وزارت راه و شهرسازی در آمده و میراث ملی ایرانیان است سرمایه‌های بانک مسکن را افزایش دهد تا راه را برای پرداخت وام به متقاضيان خريد اين واحدها و تأمین منافع این برج‌سازان هموار سازد. دستاویز این روش‌های خانه‌برانداز، خارج کردن مسکن از رکود است. ولی واقعیت این است که در شهرهای کشور بیش از نیازهای ساکنان شهرها مسکن و آپارتمان وجود دارد. مجلس و دولت با این روش‌هاي خلاف قانون اساسي سرمایه‌هایی را که باید در خدمت شکوفایی تولید و خارج کردن اقتصاد کشور از رکود و ایجاد اشتغال بکار گرفته شوند روانه این ساخت و سازهای ویرانگر محیط زیست و تداوم تراکم‌فروشي‌ها و تغيير کاربری‌ها از سوي شهردار تهران مي‌کنند و سپس شعار «اقتصاد مقاومتی و رونق تولید و اشتغال» را در رسانه‌ها سَر مي‌دهند.
این تبصره‌های خلاف قانون اساسی به ناروا از سوي هيأت رئيسه در دستور كار مجلس قرار گرفته و با پنهان‌کاری و قانونگزاری در خلال لایحة بودجه سالانه که یک سند مالی است لباس قانون بر تن کرده‌اند. دولت و مجلس با برقراری سانسور خبری کامل در صدا و سیما، این روش‌های ضدمیهنی و خلاف مصالح ملی را به دور از چشم ملت ایران دنبال مي‌کنند. آیا شورای نگهبان که بر پایه اصل 94 قانون برای پاسداری از قانون اساسی تأسیس شده است از حقوق ملت ایران دفاع خواهد کرد و این مصوّبة خلاف قانون اساسی را به مجلس باز مي‌گرداند و یا همسو با دولت و مجلس حقوق ملت ایران را پایمال خواهد کرد؟
دکتر سید محمود کاشانی، استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی