«کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظّف است آن را حداکثر ظرف 10 روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدیدنظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوّبه قابل اجراست».
«شورای نگهبان» با پیروی از ماده 56 قانون اساسی 4 اکتبر 1958 جمهوری پنجم فرانسه وارد قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شد. پیدایش قانون اساسی همزمان با پیدایش دولت‌های مُدرن بوده و در تعریف آن گفته شده است:
« قانون اساسی مجموعة قواعد بنیادی مربوط به شیوة تعیین دولت‌ها ] رئیس‌جمهور، نخست‌وزیر و وزیران[، سازمان و کارکرد قوای عمومی و کارکرد حاکمیت است».
بنابراین پشتیبانی و نگهبانی از قانون اساسی تنها راه تضمین برپایی دولت مُدرن و حاکمیت دولت است. مسئولیت حساس شورای نگهبان نیز تضمین اجرای اصول قانون اساسی و در واقع حقوق بنیادی ملت است. از همین‌رو اصل 72 قانون اساسی مقرر کرده است: «مجلس نمی‌تواند قوانینی وضع کند که با قانون اساسی مغایرت داشته باشد». ماده 62 قانون اساسی فرانسه نیز مقرر کرده است:
«مقرراتی که مغایر قانون اساسی اعلام می‌شوند نمی‌توانند امضا یا فرمان اجرای آن‌ها صادر گردد. تصمیم‌های شورای قانون اساسی قابل اعتراض نیستند و اجرای آن برای قوای عمومی و مقامات اداری و قضایی لازم‌الاجرا می‌باشد».
1- عدم استناد شوراي نگهبان به قانون اساسي
مصوّبه مجلس در زمینه بودجة سال 1395 روز 5 اردیبهشت در برگیرنده یک صفحه متن ماده واحدة بودجه و 18 تبصره و 18 تبصرة الحاقی دیگر در مجموع در 28 صفحه به شورای نگهبان رسید. 18 تبصره که در لایحة دولت وجود داشته مغایر اصل 52 قانون اساسی بوده‌اند و هیئت رئیسه مجلس تکلیف داشته است از اعلام وصول آن خودداری کند ولی با شگفتی بسیار 18 تبصرة جدید هم به آن افزوده است که مغایر اصل 74 قانون اساسی است. زیرا این 18 تبصرة الحاقی نه در لایحة دولت بوده‌اند و نه طرح قانونی که نیازمند امضای حداقل 15 نمایندة مجلس می‌باشد. شورای نگهبان روز 8 اردیبهشت ماه و تنها یک جلسه برای رسیدگی و اظهارنظر در زمینه ماده واحدة بودجه و تبصره‌های آن اختصاص داد و نظرات خود را برای مجلس فرستاد. اینجانب در اعتراض به مصوّبة مجلس و تخلفات فراوان تبصره‌های آن از اصول قانون اساسی روز 12 اردیبهشت مقاله‌ای در 6 صفحه به دفتر شورای نگهبان فرستادم. به‌ویژه در این نوشته با قاطعیت تأکید کردم مجلس به هیچ عنوان نمی‌تواند در بودجه سالانة کل کشور که بر پایه اصل 52 قانون اساسی سند مالی یک ساله دولت است دست به قانونگزاری بزند و مجوّز گرفتن وام‌های زیانبار داخلی و خارجی و هزینه کردن آن‌ها را به دولت که در هر مورد نیازمند تقدیم لایحه و تصویب مجلس در چارچوب اصل 80 قانون اساسی است بدهد. این در حالی است که در تبصره‌های 4،3،1و5 مصوّبه بودجه، مجلس به ناروا مجوّز وام‌های نجومی را در پوشش‌های گوناگون به دولت داده است که آشکارا مغایر قانون اساسی است. همچنین در تبصرة 18 به گونة کلی و بی‌حد و مرز، مجوّز فروش زمین‌های دولتی با انگيزة دامن زدن به ساخت و سازهاي ويرانگر محيط زيست به دولت داده شده است که در هر مورد نیازمند تقدیم لایحه و تصویب مجلس بوده است. ولی شورای نگهبان در اظهارنظر خود در جلسة 8 اردیبهشت ماه همة این تخلفات و مغایرت‌ها با اصول قانون اساسی را نادیده گرفته و با شگفتی فراوان به جای نگهبانی از قانون اساسی به قوانین عادی و یا منابعي که حتی در حدّ قوانین عادی نیستند استناد کرده است که به مواردی از آن‌ها می‌پردازم:
- شورای نگهبان در مورد تبصره یکم مصوبه مجلس به بند 18 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی که به تصویب مجمع تشخیص مصلحت رسیده و در حد یک رهنمود قابل ارزیابی است استناد کرده و عدم افزایش سهم «صندوق توسعه ملی» از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز را دارای ابهام دانسته است. این اظهارنظر از جهات زیر قابل انتقاد است:
الف- صندوقی به نام «توسعه ملی» در چارچوب ماده 84 قانون موسوم به برنامه پنج‌ساله توسعه پنجم در سال 1389 به تصویب مجلس رسید تا بخشی از درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت و گاز در آن واریز شود. این در حالی است که برنامه پنج‌ساله عمرانی اصولاً مربوط به تعیین اقلام طرح‌های عمرانی است و نمی‌توان در لابلای آن قانونگزاری آن هم به گونه موقت برای پنج سال انجام داد.
ب- واریز بخشی از درآمدهای نفت و گاز به صندوق توسعة ملی در جای خود مغایر اصل 53 قانون اساسی است که برپایة آن :
«کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همة پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوّب به موجب قانون انجام می‌گیرد».
بنابراین تأسیس صندوقی به نام «توسعة ملی» به عنوان رقیب «خزانه‌داری کل کشور» در جای خود مغایر اصل 53 قانون اساسی بوده است.
پ- تأسیس «صندوق توسعه ملی» با بند ج ماده 12 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 ناسازگار است. بانک مرکزی بر پایه بند ج ماده 12 موظف به «نگاهداری کلیه ذخائر ارزی و طلای کشور» است. بانک مرکزی استقلال دارد و دارایی‌های آن در خارج از کشور از مصونیت بین‌المللی برخوردار است. ولی برای صندوق توسعه ملی یک هیئت اُمنا مرکب از رئیس‌جمهور و معاون برنامه‌ریزی او و عده‌ای از وزیران پیش‌بینی شده و رئیس بانک مرکزی یکی از اعضای آن است. بنابراین صندوق توسعه ملی زیر کنترل مقامات دولتی است.
- در بند 1-2، شورای نگهبان به بند 1-22 سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه استناد کرده و خواستار واریز حداقل 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز به صندوق توسعه ملی به طور مطلق گردیده است. و حال آن‌که سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه، دارای جایگاهی در قانون اساسی نیست. تنظیم و تقدیم آنچه به نام «برنامه‌های پنج‌ساله توسعه» شهرت یافته در جای خود مغایر قانون برنامه و بودجه کل کشور مصوب سال 1351 است. در بند 3 ماده یک این قانون سخن از «برنامة پنج‌ساله عمرانی» به میان آمده نه برنامه‌های توسعه که آش شُلّه قلمکاری از موضوعات گوناگون و بی‌ارتباط به طرح‌های عمرانی است. بنابراین استناد شورای نگهبان به «سیاست‌های کلی! برنامه پنجم توسعه» ، پیروی از هرج و مرج‌طلبی دولت و مجلس در امر قانونگزاری است. استناد به بند یکم اصل 110 قانون اساسي نیز تأثیری در این امر ندارد.
- در بندهای ناظر به تبصرة 2 مصوبه مجلس، شورای نگهبان به «سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی» استناد کرده است. با چشم‌پوشی از این‌که قانون سیاست‌های کلی اصل 44 یک قانون عادی است که در سال 1386 به تصویب مجلس رسید لایحة این قانون که با انگیزة خصوصی‌سازی ادعایی از سوی دولت پیشین به مجلس تقدیم شد در جای خود از جهات گوناگون خلاف قانون اساسی بود. در همان هنگام مقاله‌ای در 18 صفحه در نقد آن نوشتم كه در مجلة كانون وكلاي دادگستري مركز (ش 197، سال 1386) به چاپ رسید. با ایرادات اصولی این لایحه، قابل پیش‌بینی بود که اين قانون به هدف‌های خصوصی‌سازی ادعایی نخواهد رسید و به هرج و مرج در شرکت‌های دولتی خواهد انجامید. ولی مجلس با نادیده گرفتن ایرادات قانون اساسی، این لایحه را تصویب و شورای نگهبان هم آن را تأیید کرد. قانون موسوم به سیاست‌های اصل 44 چنان فاجعه‌ای آفرید که ادامة اجرای آن متوقف گردید و مورد انتقادهای فراوان مقامات دولتی قرار گرفت.
در این اوضاع و احوال غم‌انگیزی که اقتصاد دولتی در پرتو این‌گونه مصوبات مجلس با همة توان بر کشور حکم‌فرماست، شورای نگهبان به قانون عادي شکست خوردة اجرای سیاست‌های اصل 44 استناد کرده است که یک قانون عادی است و اگر به مصوبة مجمع تشخیص مصلحت در زمینه سیاست‌های اصل 44 استناد می‌کند که این مجمع یک گروه انتصابی است و تصمیم‌های آن خارج از موارد اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان مذکور در اصل 112 قانون اساسی، اساساً ارزش قانونی ندارد. در دیگر بندهای اظهارنظر مورخ 8 اردیبهشت شورای نگهبان نیز استناد به اصول قانون اساسی به چشم نمی‌خورد. به این ترتیب شورای نگهبان از حدود صلاحیتی که اصل 94 قانون اساسی برای بررسی و اظهارنظر در زمینه مصوبات مجلس از جهت مغایرت نداشتن با اصول قانون اساسی برعهده دارد بیرون رفته است.
2- تخلّف از اصل‌های 52 و 80
از سوی دیگر تبصره‌های لایحة دولت و مصوبة مجلس در برگیرندة ارقام نجومی از وام‌های داخلی و خارجی است که همگی با تخلّف از نص اصل‌هاي 52 و 80 قانون اساسی در لابلای این تبصره‌ها به تصویب مجلس رسیده‌اند. اصل 80 قانون اساسی مقرر کرده است:
«گرفتن و دادن وام یا کمک‌های بلاعوض داخلی و خارجی از طرف دولت باید با تصویب مجلس شورای اسلامی باشد».
شورای نگهبان اصل 80 قانون اساسی با پیشینة روشن آن در متمّم قانون اساسی مشروطیت را که تضمین کننده حقوق ملت و از موانع اصلی گسترش فساد و حیف و میل اموال عمومی است نادیده گرفته است. اصطلاحاتی چون «اوراق مشارکت»، «تسهیلات تأمین مالی خارجی (فاینانس)»، «اوراق صکوک اسلامی»، «اوراق خزانة اسلامی» که در بندهای گوناگون تبصره‌های مندرج در مصوّبة بودجة سال 1395 بكار رفته‌اند، مصداق روشن وام‌های داخلی و خارجی و با ارقام نجومی هستند. در همین تبصره‌ها سخن از «تضمین بازپرداخت اصل و سود» این اوراق به میان آمده و در یک مورد تضمین بازپرداخت آن از محل افزایش تولید میادین نفتی در نظر گرفته شده است. از سوی دیگر این اوراق قرضه، از سوی بانک‌های داخلی و خارجی عرضه می‌شوند و این بانک‌ها بازپرداخت آن‌ها را تضمین می‌کنند و سرانجام دیون دولت را به بانک‌ها و بانک مرکزی افزایش می‌دهند.
شورای محترم نگهبان به جای رد این تبصره‌های فساد برانگیز، آن‌ها را مغایر اصل‌هاي 52 و80 قانون اساسی ندانسته و به این بسنده کرده که در این موارد واژه‌های «وام» و «استقراض» بکار نرفته است. اصل 25 متمّم قانون اساسی که در نهضت مشروطیت به امضای محمد علی شاه قاجار رسانده شد برای بستن باب هرگونه راه برای استقراض خارجی و داخلي تصریح کرده است: «استقراض دولتی به هر عنوان که باشد، خواه از داخله، خواه از خارجه با اطلاع و تصویب مجلس شورای ملی خواهد بود». انگيزة محکم‌كاري در اين اصل آن بوده است كه راه برای روش‌های غیرمستقیم و پوشش‌های فریبکارانه از سوی دولت‌ها برای گرفتن وام بسته شود. در سال‌های پس از مشروطیت نیز با تأسیس دادگستری نوین در ایران با تلاش حقوقدانان برجسته‌ای چون علی اکبر داور و دیگران و تصویب مواد 33 و 34 قانون ثبت اسناد و املاک در سال 1310 و سپس ماده 719 قانون آیین دادرسی مدنی سال 1318 که تیر خلاصی به حیله‌های شرعی رباخواران بود با برخورد قاطع با روش‌های کلاه شرعی که بیش از هزار سال رباخواران در پیش می‌گرفتند بساط این روش‌ها برچیده شد و با تأسیس بانک ملی ایران و مقررات روشنی که برای بهره و زیان دیرکرد به تصویب مجلس شورای ملی رسید روابط قراردادی مردم با بانک‌ها و وام دهندگان غیربانکی روشن و عادلانه گردید.
جای تأسف است که در دوران جمهوری اسلامی با تصویب قوانین فساد برانگیزی چون «قانون عملیات بانکی بدون ربا»، باب کلاه شرعی و فریبکاری‌ها رسماً در نظام بانکداری نوین ایران گشوده شد و مجلس شورای اسلامی نیز برای دور زدن اصل 80 قانون اساسی و بازکردن دست دولت‌ها در گرفتن وام‌های داخلی و خارجی و تجاوز به حقوق ملت، فرمول‌های کلاه شرعی چون «اوراق مشارکت» و یا «اوراق خزانة اسلامی»! و از همه مبتذل‌تر واژه‌هايی چون «صکوک اسلامی» را که اهانت به زبان شیرین پارسی و فرهنگ این مرز و بوم است وارد قانون بودجة کل کشور می‌کند. همه این مفاسد پیامد نقض اصل 52 قانون اساسی در تهیه و تصویب بودجه در دولت و مجلس است. رئیس‌جمهور به رغم آوردن این تبصره‌ها در لایحة بودجه، ادعا کرده است این لایحه‌ها را بر پایه اصل 52 به مجلس تقدیم کرده است. مجلس نمی‌تواند در چارچوب این اصل در مصوّبة بودجه دست به قانونگزاری بزند و در پوشش‌های فریبکارانه، مجوّز گرفتن ارقام نجومی از وام‌های داخلی و خارجی را به دولت بدهد.
شورای محترم نگهبان در جلسه 8 اردیبهشت 1395 مغایرت‌هاي این تبصره‌هاي صوری و فریبکارانه را با اصل های 52 و 80 قانون اساسی نادیده گرفته و به جای آن به یک سلسله از قوانین عادی و یا تصمیم‌های مجمع تشخیص مصلحت استناد کرده که به دور از شأن و جایگاه این شوراست. با این حال صلاحیت شورای نگهبان در اظهارنظر در زمینه مصوبة بودجه سال 1395 مجلس تا پیش از نهایی شدن آن بر طبق اصل 94 همچنان پابرجاست و برای رها شدن از مسئولیت اخلاقی خود چاره‌ای جز این ندارد که به استناد اصل های 52، 74 و 80 قانون اساسی همگی تبصره های بودجه سال 95 را مردود اعلام کند. در غیر این صورت این‌گونه مصوبات خلاف قانون اساسی مجلس آسیب‌های جدّی به اقتصاد بیمار کشور وارد خواهند ساخت. آقای دکتر طیب‌نیا وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی روز يكشنبه 19 اردیبهشت ماه جاري در گردهمایی نمایندگان مجلس دهم از ارقام بدهی سنگین دولت چنین یاد کرد:
« بر اساس محاسبات ما که به دستور مجلس شورای اسلامی انجام شد تا انتهای سال 93 رقمی بالغ بر 380 هزار میلیارد تومان بدهی دولت است. اگر بدهی شرکت نفت را به این رقم اضافه کنیم، 540 هزار میلیارد تومان مجموع بدهی دولت به غیردولت می‌شود. سعی کردیم به طور اصولی این مشکل را حل کنیم البته توفیقاتی هم داشته‌ایم».(1)
قطعاً بخش بزرگی از این بدهی سنگین دولت ناشی از همین استقراض‌های داخلی و خارجی دولت است که در پوشش‌های گوناگون و بدون انجام تشریفات قانونگزاری و رعایت اصول قانون اساسی ایجاد شده‌اند. اين واقعيت با روشني هر چه بيشتر در گزارش مركز
پژوهش‌هاي مجلس به تاريخ 19 ارديبهشت 1395 چنين بازتاب يافته است:
«با وجود تصويب قانون منع استقراض از بانك مركزي در سال 1379 و كاسته شدن از نرخ رشد بدهي دولت به بانك مركزي، كماكان پاية پولي از طُرُق مختلف با تسلّط دولت بر سیاست‌گزاري پولي، رشد بالاي خود را داشته و تورّم متوسط 20 درصد را به اقتصاد ايران تحميل كرده است... در اين بين پدیده‌اي كه بعضاً ناديده گرفته شد، افزايش بدهي بانک‌ها به بانك مركزي بوده كه اين پديده نيز به نوبة خود ناشي از بدهی‌هاي دولت به بانک‌ها بوده است. دولت به وسيلة لوايح و طرح‌هاي تحميلي، تأمين مالي خود را از طريق بانک‌ها انجام داده و بانک‌ها نيز اين منابع را از بانك مركزي گرفته‌اند. دولت به صورت غيرمستقيم و نامحسوس و غيرشفاّف به منابع بانك مركزي دست‌اندازي كرده است. در اين پژوهش نقش قوانين بودجه در ايجاد و يا كنترل تورّم مورد بررسي قرار گرفته است. به طور مشخص لوايح و سپس قوانين بودجه و اثرگزاري اين قوانين بر ايجاد تورّم آسیب‌شناسي و نشان داده شده كه چگونه اين قوانين به دولت كمك کرده‌اند تا به منابع بانك مركزي به صورت غيرمستقيم دست‌اندازي كند. در ادامه گزارش، اشارة مختصري به لايحة بودجة سال 1395 و ارتباط آن با تورّم صورت گرفته است. نتايج بررسی‌هاي اين پژوهش نشان می‌دهد كه احكام مقرر در تبصره‌هاي قوانين بودجه در صورت تحقق می‌توانند منجر به رشد قابل ملاحظة پاية پولي شوند. همچنين نقش مجلس به عنوان نهادي كه قانون بودجه را به تصويب می‌رساند نيز قابل توجه است... در فرآيند تصويب قوانين بودجه، احكام و تبصره‌هاي تورّم‌زاي متعددي به لوايح بودجه افزوده شده كه شناخت اين موارد می‌تواند مانع از تصويب آن‌ها در سال‌هاي آتي باشد».(2)
تأیید مصوّبه بودجه سال 1395 مجلس از سوی شورای نگهبان با نادیده گرفتن مغایرت های بنیادی آن با قانون اساسی از جمله ارقام نجومی استقراض‌های داخلی و خارجی فریبکارانه در آن به معنی فرو رفتن بیشتر دولت در باتلاق بدهی‌هاست و پیامد آن دامن زدن به رکود اقتصادی موجود در كشور است که دود آن به چشم ملت ایران به ویژه نسل جوان که از بیکاری رنج می‌برد خواهد رفت و در نهایت تهدید بزرگی علیه امنیت ملی کشور است.
پی نوشت:
1. نقل از خبرگزاری فارس، یکشنبه 19 اردیبهشت 1395.
2. سايت مركز پژوهش‌هاي مجلس، سه شنبه 21 ارديبهشت 1395.
دکتر سید محمود کاشانی
استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی