به گزارش خبرگزاری خبرآنلاین، مسعود قاصدیان – آرش صادقی اولیایی: در سال‌های اخیر، برخی از هواداران سلطنت پهلوی (به‌ویژه در فضای مجازی) خود را «مشروطه‌خواه» می‌نامند و ادعا می‌کنند که حکومت محمدرضا شاه پهلوی می‌تواند الگویی برای تحقق مشروطه‌خواهی مدرن در ایران باشد. این در حالی است که با نگاهی دقیق به ساختار حقیقی حکومت پهلوی، و سخنان و مواضع شخص شاه، می‌توان دریافت که این حکومت تضادهای آشکاری با اصول شناخته‌شده و بنیادین نظام مشروطه داشته‌است. در این سلسله مقالات، تلاش می‌شود با مرور اصول نظام‌های مشروطه، و تطبیق آن‌ها با عملکرد حکومت پهلوی، نشان داده شود که جمع میان مشروطه‌خواهی و حمایت از نظام سلطنتی محمدرضا شاه، نه‌تنها دشوار، بلکه دچار تناقضی بنیادی است. (قسمت‌های اول و دوم این مقاله را از این‌جا و این‌جا بخوانید)
سلطنت یا حکومت؟ پرسشی قدیمی در اندیشه سیاسی ایران
یکی از بحث‌برانگیزترین مسائل در اندیشه سیاسی ایران معاصر، پرسش از جایگاه واقعی «شاه» در نظام مشروطه است: آیا شاه، رئیس قوه‌ی مجریه است یا صرفا نقشی نمادین دارد؟ مدافعان سلطنت پهلوی (در دفاع از شیوه حکمرانی شاهان پهلوی) به چند استدلال محوری تکیه می‌کنند: نخست آن‌که (به‌زعم آن‌ها) در متون کلاسیک مشروطه‌خواهی و لیبرالیسم سیاسی، تصریح روشنی بر نمادین بودن مقام سلطنت دیده نمی‌شود. برای نمونه، جان لاک در «رساله دوم درباره حکومت»، در باب «نحوه» ریاست پادشاه بر قوه اجرایی سخن می‌گوید، بی‌آن‌که اصل این ریاست را مورد تردید قرار دهد.
دلیل دومِ طرفداران پهلوی برای اثبات نقش اجرایی پادشاه، ارجاع به مفاد قانون اساسی مشروطه است. آنان استدلال می‌کنند که در آغاز دوره مشروطه، وظایف و اختیارات مشخصی برای شاه در نظر گرفته شده بود. برای نمونه، در اصل بیست‌وهفتم متمم قانون اساسی (که قوای سه‌گانه کشور را از یکدیگر تفکیک می‌کند) چنین آمده است: «اول - قوه مقننه ... ناشی می‌شود از اعلیحضرت شاهنشاهی و مجلس شورای ملی و مجلس سنا. دوم - قوه قضائیه ... سیم - قوه اجرائیه که مخصوص پادشاه است. یعنی قوانین و احکام به وسیله‌ی وزرا و مأمورین دولت، به نام نامی اعلیحضرت همایونی اجرا می‌شود، به ترتیبی که قانون معین می‌کند.» در ادامه همین اصل نیز، برای لازم‌الاجرا شدن قوانین، سه شرط تعیین شده است: مخالفت نداشتن با موازین شرع، تصویب در مجلسین، و «توشیح به صحه‌ی همایونی». علاوه بر این، در اصل ۴۶ متمم قانون اساسی آمده است: «عزل و نصب وزرا به موجب فرمان همایون پادشاه است.» و بر پایه اصل ۵۱ نیز: «اعلان جنگ و عقد صلح با پادشاه است.» به استناد این اصول، هواداران سلطنت نتیجه می‌گیرند که فرماندهی پادشاه بر قوه مجریه، اختیار نهایی او در امور کشور و منوط بودن اجرای قوانین به تأیید شاه، از ساختار اولیه مشروطه سرچشمه گرفته و امری مشروع و قانونی بوده است.
پاسخ منتقدان: پادشاه در چارچوب قانون مشروطه
اما منتقدان این دیدگاه نیز بی‌پشتوانه نیستند. آنان معتقدند که اگرچه جان لاک نقش پادشاه را در ساختار حکومت نادیده نمی‌گیرد، اما در تبیین وظایف قوه اجرایی، آن را صرفا مجری تصمیمات قوه قانون‌گذاری معرفی می‌کند. از نظر لاک، قوه مجریه (حتی اگر در رأس آن پادشاهی قرار داشته باشد) موظف است آن‌چه را که قانون‌گذاران تصویب کرده‌اند، اجرا کند. در این نگاه، حاکمیت واقعی متعلق به قوه مقننه است، و قدرت اجرایی تنها در چارچوب مصوبات آن مشروعیت دارد. این برداشت زمانی روشن‌تر می‌شود که لاک به‌صراحت اعلام می‌کند: قوه مقننه تنها قدرت برتر در حکومت است، و اگر ترتیب تقدم و اولویت آن بر سایر قوا برهم بخورد، معنایش چیزی نیست جز «انحلال دولت».[۱] این تأکیدها به‌خوبی نشان می‌دهند که نزد متفکرانی چون لاک، پادشاه (در چارچوب مشروطه) نمی‌تواند منشأ اقتدار مستقل باشد.
دلیل مهم دیگرِ مخالفان این است که اصول مورد استناد مدافعان سلطنت، نمی‌توانند به صورت مجزا و مستقل تفسیر شوند. فهم دقیق از قانون مشروطه تنها زمانی ممکن است که اصول آن در پیوند با یکدیگر، بدون تنازل و در یک کلِ منسجم خوانده شوند. هرچند برخی اصول، مانند اصل بیست‌وهفتم یا اصل چهل‌وششم، ظاهرِ حاکمیتی برای شاه در قوه مجریه قائل‌اند، اما اصول متعدد دیگری در همان متمم قانون اساسی، چنان محدودیت‌هایی بر اختیارات پادشاه وضع کرده‌اند که تفسیر سلطنت به‌مثابه نهادی فراتر از یک نماد را دشوار می‌سازد. برای نمونه، در اصل چهل‌وچهارم آمده است: «شخص پادشاه از مسئولیت مبراست. وزرای دولت در هرگونه امور، مسئول مجلسین هستند.» معنای این اصل، با اصل شصت‌وپنجم تکمیل می‌شود که اعلام می‌دارد: «مجلس شورای ملی یا سنا می‌توانند وزرا را در تحت مؤاخذه و محاکمه درآورند.» از این نیز فراتر، اصل شصت‌وچهار مقرر می‌دارد: «وزرا نمی‌توانند احکام شفاهی یا کتبی پادشاه را مستمسک قرار داده، سلب مسئولیت از خودشان بنمایند.» این اصول در کنار یکدیگر نشان می‌دهند که اگرچه در ظاهر قوه اجرایی به شاه «تخصیص» یافته و فرمان عزل و نصب وزرا از جانب او صادر می‌شود، اما این وزرا در عمل تنها به مجلس پاسخ‌گو هستند و نه به پادشاه؛ و حتی اگر دستوری از شاه دریافت کرده باشند، باز هم نمی‌توانند با استناد به آن از زیر بار مسئولیت شانه خالی کنند.
تأکید بر نمادین بودن نقش پادشاه در امور اجرایی، در اصل چهل‌وپنجم نیز بازتاب یافته است: «کلیه قوانین و دستخط‌های پادشاه در امور مملکتی، وقتی اجرا می‌شود که به امضای وزیر مسئول رسیده باشد، و مسئول صحت مدلول آن فرمان و دستخط همایون، همان وزیر است.» این اصل به‌روشنی اعلام می‌کند که بدون تأیید و امضای وزیر مسئول، حتی فرامین رسمی شاه نیز از اعتبار قانونی برخوردار نیستند. چنین ساختاری، آشکارا مدل مشروطه سلطنتی‌ای را به نمایش می‌گذارد که در آن، پادشاه اگرچه جایگاه تشریفاتی رفیعی دارد، اما اقتدار اجرایی ندارد.
در خصوص این‌که اجرای قوانین نیازمند توشیح و صحه همایونی است نیز، باید آن را در کنار دیگر اصول متمم قانون اساسی تفسیر کرد. طبق اصل ۴۹ متمم: «صدور فرامین و احکام برای اجرای قوانین از حقوق پادشاه است، بدون این‌که هرگز اجرای آن قوانین را تعویق یا توقیف کند.» به عبارت دیگر، پادشاه صرفا موظف به توشیح و صدور فرمان اجرای قوانین است، نه تعلیق یا توقف آن‌ها. در بخشی از اصل ۴۸ نیز آمده است: «انتخاب مأمورین رئیسه‌ی دوایر دولتی با تصویب وزیر مسئول از حقوق پادشاه است.» یعنی حتی در انتصاب مقام‌های عالی‌رتبه اجرایی نیز رأی نهایی با وزیر مسئول است، نه پادشاه.
قانون اساسی مشروطه با دقت و حساسیت در تعریف حدود اختیارات پادشاه عمل کرده است. در اصل ۵۷ تصریح شده: «اختیارات و اقتدارات سلطنتی فقط همان است که در قوانین مشروطیت حاضره تصریح شده.» این بدان معناست که حتی تفسیر موسع از اختیارات شاه نیز مردود است؛ زیرا قانون‌گذار صراحتا اعلام کرده که پادشاه تنها در حدود مندرج در قانون دارای اختیار است، نه بیش‌تر.
با در نظر گرفتن کلیت قانون اساسی مشروطه (و نه صرفا چند بند جداگانه) تفسیری جز نقشِ نمادین برای پادشاه، به دشواری قابل پذیرش است. تجربه تقابل محمدعلی‌شاه با مجلس و نیز شیوه‌ی سلطنت احمدشاه، نشان می‌دهد که مشروطه‌خواهان اولیه، پادشاه را در جایگاهی محدود، نمادین و غیرمداخله‌گر می‌دیدند؛ جایگاهی در خدمت اجرای اراده عمومی، نه فراتر از آن.
محمدرضاشاه و تفسیر شخصی از مشروطه
در این میان، محمدرضاشاه آشکارا طرفدار تفسیری بود که پادشاه را رئیسِ حقیقیِ قوه مجریه می‌دانست. او نه‌تنها خود را مسئول اجرای امور کشور معرفی می‌کرد، بلکه تأکید داشت که بدون نقش کلیدی او، دستاوردهای نظام ممکن نبود. به‌صراحت گفته بود: «کارهایی که انجام داده‌ایم، صورت نمی‌گرفت، اگر من شاه این سرزمین نمی‌بودم.»[۲] شاه قوه مجریه را صرفا مجری سیاست‌های خود می‌دانست و جایگاهی مستقل برای آن قائل نبود: «در نظام شاهنشاهی و فرماندهی و ب ه‌وسیله قانون اساسی... حتی مطابق قانون اساسی خودمان (حالا صحبت از نظام شاهنشاهی هم نمی‌کنم) قوه مجریه مختص پادشاه مملکت است. با وجودی که رئیس مملکت، رئیس قوای سه‌گانه است، ولی نوشته شده که مجریه مختص پادشاه است. پادشاه چه شکلی باید عمل کند، برای این‌که قوه مجریه‌اش هم اجراکننده سیاست‌های عالی باشد و هم حتی سیاست‌های کوچک؟»[۳]
دفاع شاه از تمرکز قدرت در دستان خودش
شاه سلطنت خود را ادامه سنت دیرینه پادشاهی در ایران می‌دانست، نه الگویی برگرفته از نظام‌های سلطنتی مشروطه متداول در کشورهای غربی. به باور او، جایگاه پادشاه در ایران با هیچ‌کدام از پادشاهان دیگر کشورها قابل مقایسه نبود: «هر زمان که پادشاهان نالایق بر ایران سلطنت می‌کرده‌اند، کشور ما رنج بسیار برده و تحقیر شده و شکست خورده است... من تشنه قدرت نیستم که تنها به خاطر آن زندگی کنم. من روزی شانزده ساعت کار می‌کنم و هدفم اندوختن ثروت نیست. علت پیشرفت‌های اخیر ما نیز این است که من تنها به شخص خودم فکر نمی‌کنم. البته حیثیت خاص مقام سلطنت در ایران نیز به پیشرفت این تحولات کمک بزرگی می‌کند. ایران یک سرزمین باستانی است که همواره با سیستم سلطنتی اداره می‌شده است و رژیم سلطنتی جزء لایتجزای موجودیت ایران است. از این حیث، حیثیت و نفوذ معنوی پادشاه ایران را نمی‌توان با پادشاهان ممالک دیگر مقایسه کرد.»[۴]
در نگاه محمدرضا شاه، تفاوت جایگاه و نقش سلطنت در ایران با سلطنت‌های مشروطه رایج در دنیا، نه‌تنها طبیعی، بلکه لازم و متناسب با شرایط خاص ایران بود. به باور او، نظامات انتخاباتی که در آن‌ها حاکمان تحت نفوذ گروه‌های مختلف قرار می‌گیرند، با ویژگی‌های جامعه ایرانی سازگار نبودند؛ حال آن‌که سلطنت او مبتنی بر استقلال مطلق و تنها متکی بر خداوند و خیر مردم بود.
او در یکی از سخنرانی‌هایش با تأکید بر این موضوع می‌گوید: «در مملکت ایران، اگر پادشاه فکرش در راه مردم باشد و اقدام بکند، قاعدتا باید کارش پیشرفت بکند... در طول تاریخ ایران، ده‌ها نفر از پادشاهان این مملکت هر دفعه در یک موقع خطر، یا این مملکت را نجات دادند یا آن را به اوج ترقی و عظمت رساندند. حقیقتا فکر می‌کنم که اگر این مملکت یک ماه یا دو ماه اتفاقا دارای رژیم سلطنت نمی‌بود، از هم می‌پاشید و به‌کلی نابود می‌شد. اگر من هم کاری توانستم در این مملکت بکنم، صرفا برای این بود که پادشاه این مملکت بودم وگرنه افکاری که من دارم، مسلما هزارها نفر دیگر در میان افراد این مملکت دارند. چرا آن‌ها نمی‌توانند کاری بکنند؟ چرا من توانستم؟ فقط برای این‌که پادشاه مملکت بودم. در هر مملکتی، رژیم خودش برای خودش خوب است. ولی فکر می‌کنم در مملکت ما اگر بنا بود که رئیس کشور را هرچند وقت به چند وقت یک عده‌ای می‌نشستند و انتخاب می‌کردند، این بدبخت دچار چه محذوراتی می‌شد، چه رشوه‌هایی می‌بایستی بدهد، و چه رشوه‌هایی احیانا می‌بایستی بگیرد، و تحت چه نفوذهایی می‌افتاد. در صورتی‌که الان، پادشاه شما اگر ترسی داشته باشد، فقط از خداست؛ و اگر منفعتی داشته باشد، فقط منفعت ملت ایران و مملکت ایران است.»[۵]
سنت‌های ملی؛ توجیهی برای فراتر بودن از قواعد مشروطه
محمدرضاشاه برای توجیه جایگاهی فراتر از قواعد رایج مشروطه (با نادیده گرفتن اصول مشروطیت) به سنت‌های ملی ایرانیان استناد می‌کرد. در پاسخ به پرسش خبرنگاری خارجی که نگرانی خود را از تمرکز قدرت در دستان یک فرد ابراز می‌کرد، چنین گفت‌وگویی شکل گرفت:
خبرنگار: « اعلیحضرتا! شما از ممتازترین، تواناترین و ثروتمندترین رهبران جهان هستید. قدرتی که در اختیار دارید، به‌ندرت در اختیار دیگران قرار گرفته‌است، و آگاهی و احاطه شما بر امور جهانی کم‌نظیر است. آیا از این‌که این‌همه قدرت و نفوذ در اختیار یک نفر قرار گرفته، احساس نگرانی نمی‌کنید؟»
شاه: «ممکن است، اما من همواره نسبت به آینده و پیامدهای آن توجه دارم. به همین دلیل، اقدامات لازم انجام شده تا قدرت تصمیم‌گیری در دست پادشاه باقی بماند. چراکه تمرکز قدرت در دست شاه، به خواست مردم و مبتنی بر سنن ملی ایران است. اگر خواست عمومی چنین اقتضا می‌کرد، اختیارات بیشتری به سازمان‌های مختلف (از روستا تا سطوح عالی سیاسی) واگذار می‌شد.»[۶]
حذف شریک از قوه مجریه
برای محمدرضاشاه، صرف داشتن قدرت اجرایی کافی نبود؛ او به دنبال تمرکز همه قدرت در دستان خود بود و حتی در درون قوه مجریه نیز هیچ شریکی را برنمی‌تافت. این خواسته، پنهان نبود. در سطوح عالی دولت، به‌صراحت بیان می‌شد. محمد یگانه، وزیر وقت آبادانی و مسکن، خاطره‌ای در همین‌باره نقل می‌کند: «روزی پیش هویدا رفتم و گفتم: آقا! ما در وزارت‌خانه با این آقا و آن آقا مشکلاتی داریم. شما به عنوان نخست‌وزیر، می‌توانید جلسه‌ای ترتیب دهید و قضاوت کنید؟ اگر من اشتباه می‌کنم و حرفم با سیاست کلی دولت نمی‌خواند، بفرمایید؛ یا اگر ایشان اشتباه می‌کند، به او هم تذکر بدهید. هویدا در پاسخ گفت: آقا! آن عکسی که آن‌جا می‌بینی، نخست‌وزیر ایشان هستند. من فقط Chef de Cabinet هستم (اشاره‌اش به عکس شاه بود) گفت: شما باید مسائل‌تان را با ایشان در میان بگذارید.»[۷]
تیول‌داری مدرن به سبک پهلوی
شاه نه‌تنها در رأس قوه‌ی مجریه قرار داشت، بلکه عزل و نصب، نظارت و سیاست‌گذاری در مورد تمام مقامات اجرایی کشور را نیز منحصرا در حیطه اختیارات خود می‌دانست. امیر اسدالله عَلَم در یادداشت‌های خود، نقل‌قولی صریح از شاه ثبت کرده است: «فرمودند: نمی‌دانی چقدر دولت می‌خواست شهردار تهران را عوض کند، من اجازه ندادم. این معنی ندارد که هر کسی هر گهی دلش بخواهد بخورد.»[۸]
معمای ۱۳ سال ماندگاری هویدا در نخست‌وزیری، پذیرش همین واقعیت بود که قرار نیست هر کس، هر چیزی دلش خواست، بخورد. علینقی عالیخانی (که از او به عنوان معمار دهه طلایی اقتصاد ایران یاد می‌شود) در خاطرات خود می‌نویسد که تعللش در تأیید امتیازدهی خاص به بنیاد املاک پهلوی، خشم شاه را برانگیخت و آن را نوعی نافرمانی تلقی کرد. عالیخانی پس از این اتفاق احساس می‌کرد که دیگر امکان ادامه فعالیت ندارد و تصمیم به استعفا گرفت. جالب آن‌که این استعفا نه به نخست‌وزیر، بلکه مستقیما به شاه ارائه شد و پیگیری آن نیز از طریق وزیر دربار انجام گرفت؛ چراکه شاه مقامات عالی‌رتبه کشور را زیردستان شخصی خود می‌پنداشت، نه اعضای یک ساختار حقوقی در چهارچوب قانون.
اسدالله علم در یادداشتی دیگری نوشته است: «امروز دولت ترمیم شد... شاهنشاه هنگام معرفی دولت فرمایشات مهمی نمودند، من‌جمله این‌که استانداران و فرمانداران باید خارج از حزب باشند. این‌که نمی‌شود که نماینده [حزب] اکثریت باشند؛ آن‌ها فقط نماینده من هستند.»[۹]
در شیوه حکمرانی محمدرضاشاه، قدرت سلطنت نه‌تنها از سوی قوه مقننه محدود نمی‌شد، بلکه حتی قوه مجریه نیز تابع ساختارهای بوروکراتیک مدرن نبود. به جای آن، اداره کشور به‌مثابه یک تیول شخصی صورت می‌گرفت؛ تیولی که در آن فقط یک حاکم قاهر و نامشروط در رأس قرار دارد و وفاداری و پاسخ‌گویی (نه به قانون یا نهادها، بلکه) صرفا به شخص او معطوف است.
تناقض مقام غیرمسئول و تصمیم‌گیر اصلی
اجرای چنین مدل فردگرایانه‌ای از حکومت در قالب ظاهری «مشروطه»، مصداقی آشکار از یک تناقض بنیادین بود. عبدالمجید مجیدی، رئیس وقت سازمان برنامه، روایتی گویا از این ساختار پارادوکسیکال ارائه می‌دهد. او نقل می‌کند که در دهه ۱۳۵۰، با اوج‌گیری تورم و افزایش شدید قیمت برخی کالاها مانند ورق آهن، در جلسه‌ای از شورای اقتصاد، شاه پرسید: «اصلا چطور شد که این قیمت بالا رفت؟» و چون حاضران سکوت کردند، مجیدی پاسخ داد: «اعلیحضرت! آن را خودتان تأیید فرمودید.» شاه از این پاسخ به‌شدت برآشفت و گفت: «از کی تا حالا در این مملکت، مقام غیرمسئول [سلطنت] مسئول شده؟» و سپس جلسه را ترک کرد. به دنبال او، هویدا و انصاری نیز جلسه را ترک کردند و جلسه نیمه‌کاره پایان یافت.
روز بعد، هویدا به مجیدی گفت که شاه از این جمله بسیار خشمگین شده و گفته است: «در سازمان برنامه، یک عده کمونیست جمع شده‌اند که هر کاری که در مملکت خراب می‌شود، می‌اندازند گردن من!» مجیدی می‌افزاید: «ما نباید علنا این واقعیت را مطرح می‌کردیم که شاه طبق قانون اساسی، یک مقام غیرمسئول است، ولی در عمل، تمام تصمیمات اساسی را خودش می‌گیرد. این واقعیت را باید می‌پذیرفتیم، اما درباره‌اش نباید حرفی می‌زدیم.»
در جلسه بعدی هیأت وزیران، به طرز معناداری بر میز هر وزیر نسخه‌ای از قانون اساسی، متمم آن و اصلاحات مربوطه گذاشته شده بود. هویدا اعلام کرد: «اعلیحضرت فرمودند وزرا این را بخوانند و بدانند که قانون اساسی چه می‌گوید، وظایف دولت چیست، وضعیت تفکیک قوا چگونه است و نقش پادشاه چیست.»[۱۰]
این روایت، به‌وضوح نشان می‌دهد که سلطنت محمدرضاشاه (حتی در سطح عالی‌ترین مدیران اجرایی کشور) نقش یک نهاد مشروط و محدود را نداشت. در عمل، حکومت در قالب سلطنتی شکل گرفته بود که نهادها فقط پوششی برای تصمیم‌گیری متمرکز، شخصی، و مطلق بودند؛ الگویی که بیش از آن‌که نشانی از نظام مشروطه داشته باشد، بازتولیدی از سنتی استبدادی بود، با ظاهری قانونی و مدرن.
مقایسه با سلطنت‌های مشروطه غربی
امروزه برخی طرفداران حکومت پهلوی با استناد به این واقعیت که بخش بزرگی از مرفه‌ترین جوامع، سلطنت‌های مشروطه اروپای غربی هستند، این شکل حکومتی را موفق‌تر از سایر بدیل‌ها معرفی می‌کنند. چنان‌چه این استنتاج پذیرفتنی می‌بود نیز، منطقی‌تر بود که از آن نتیجه گرفته شود پادشاه، می‌بایست (همانند آن کشورها) صرفا نقشی نمادین ایفا کند، نه این‌که به شیوه و روش پهلوی‌ها حکومت نماید.
[۱] لاک، جان، رساله دوم درباره دولت
[۲] ۲۷ مهر ۱۳۵۰
[۳] ۱۲ اردیبهشت ۱۳۵۵
[۴] ۱۶ اسفند ۱۳۴۳
[۵] ۸ اسفند ۱۳۴۱
[۶] ۱۵ خرداد ۱۳۵۵
[۷] یگانه، محمد، پروژه تاریخ شفاهی هاروارد
[۸] یادداشت های علم، آذر ۵۳
[۹] همان
[۱۰] سینایی، وحید، دولت مطلقه نظامیان و سیاست در ایران
۲۵۹