به گزارش خبرگزاری خبرآنلاین، مسعود قاصدیان و آرش صادقی اولیایی: در سال‌های اخیر، برخی از هواداران سلطنت پهلوی (به‌ویژه در فضای مجازی) خود را «مشروطه‌خواه» می‌نامند و ادعا می‌کنند که حکومت محمدرضا شاه پهلوی می‌تواند الگویی برای تحقق مشروطه‌خواهی مدرن در ایران باشد. این در حالی است که با نگاهی دقیق به ساختار حقیقی حکومت پهلوی، و سخنان و مواضع شخص شاه، می‌توان دریافت که این حکومت تضادهای آشکاری با اصول شناخته‌شده و بنیادین نظام مشروطه داشته است. در این سلسله مقالات، تلاش می‌شود با مرور اصول نظام‌های مشروطه، و تطبیق آن‌ها با عملکرد حکومت پهلوی، نشان داده شود که جمع میان مشروطه‌خواهی و حمایت از نظام سلطنتی محمدرضا شاه، نه‌تنها دشوار، بلکه دچار تناقضی بنیادی است. (قسمت نخست این مقاله را از این‌جا بخوانید)
نظارت مجلس بر دولت و بودجه
برای درک جایگاه و اهمیت نظارت مجلس بر دولت، باید به یکی از بنیان‌های اصلی اندیشه سیاسی مدرن، یعنی «برتری قانون» بازگشت. در نظریات متفکرانی مانند جان لاک (که از پایه‌گذاران فلسفه سیاسی لیبرال در دوران مدرن است) جایگاه قانون‌گذار برتر از دیگر نهادهای حکومتی تعریف شده است. لاک در «رساله دوم درباره دولت» تصریح می‌کند: «تنها یک قدرت برتر می‌تواند وجود داشته باشد، و آن قدرت قانون‌گذاری است؛ سایر نهادهای قدرت، باید تابع این قدرت برتر باشند.»
این نگاه، پایه‌گذار این اصل کلیدی است که حکومت نمی‌تواند مستقل از قانون‌گذاری عمل کند؛ بلکه برعکس، تمام ساختار اجرایی باید تحت نظارت نهادی باشد که نمایندگی اراده عمومی را دارد. لاک همچنین بر این نکته تأکید می‌کند که صرف واگذاری اجرای قانون به دولت یا نهادی دیگر، به معنای چشم‌پوشی از حق نظارت نیست. بلکه: «هنگامی که مجلس، اجرای قوانین مصوب خود را به نهادی دیگر می‌سپارد، همچنان این اختیار را دارد که اگر نشانه‌ای از سوء‌مدیریت در اجرای آن قوانین مشاهده کند، آن نهاد را مؤاخذه کرده و اختیار اجرا را از او بازستاند.» [۱] بدین ترتیب، نظارت بر اجرای قانون (و در سطح عملی، نظارت مجلس بر دولت) بخشی جدانشدنی از اندیشه مدرن قانون‌گذاری است. هرگونه حذف، تضعیف یا نادیده‌گرفتن این نظارت، به معنای نقض یکی از اساسی‌ترین اصول نظام‌های مشروطه و مردم‌سالار تلقی می‌شود.
مشروطه‌خواهان ایران نیز، با وجود همه محدودیت‌های تاریخی، بی‌تجربگی‌های اجرایی و فشارهای ساختاری، به اصل نظارت مجلس بر دولت بی‌توجه نبودند. بازتاب این توجه را می‌توان به‌روشنی در اصول متعدد متمم قانون اساسی مشروطه یافت. بر پایه اصل شصتم: «وزرا مسئول مجلسین هستند و در هر مورد که از طرف یکی از مجلسین احضار شوند باید حاضر گردند و نسبت به اموری که محول به آن‌هاست حدود مسئولیت خود را منظور دارند.» این اصل به‌صراحت اعلام می‌کند که اعضای قوه مجریه در برابر نمایندگان ملت پاسخ‌گو هستند، و وظایف آن‌ها در چارچوب نظارت پارلمانی تعریف می‌شود.
قانون‌گذاران مشروطه، برای جلوگیری از سوءاستفاده‌ی احتمالی شاه از جایگاه خود برای تبرئه وزرا یا خنثی کردن مسئولیت آن‌ها، اصل شصت‌وچهارم را نیز به تصویب رساندند: «وزرا نمی‌توانند احکام شفاهی یا کتبی پادشاه را مستمسک قرار داده، سلب مسئولیت از خودشان بنمایند.» بدین ترتیب، حتی اگر شاه در تصمیم‌گیری‌های اجرایی نقشی ایفا می‌کرد، این مشارکت نمی‌توانست بهانه‌ای برای سلب مسئولیت از وزرا در برابر مجلس باشد.
علاوه بر نظارت بر عملکرد اجرایی، مشروطه‌خواهان توجهی ویژه به اختیار تصویب بودجه داشتند؛ که از ارکان کنترل قوه مجریه در نظام‌های پارلمانی است. در بخشی از اصل بیست‌وهفتم متمم قانون اساسی آمده است: «وضع و تصویب قوانین راجع به دخل و خرج مملکت از مختصات مجلس شورای ملی است.» این تصریح نشان می‌دهد که واضعان قانون اساسی، بودجه را نه‌فقط سندی مالی، بلکه ابزار مستقیم اعمال اراده ملی و کنترل نهاد اجرایی می‌دانستند. در چنین نگاهی، تصویب بودجه یکی از جلوه‌های روشنِ تحقق عملی اصل تفکیک قوا و نظارت بر دولت است.
در مقابلِ این مبانی نظری و قانونی، سخنان محمدرضا شاه پهلوی به‌روشنی دیدگاه متفاوت او را نسبت به نقش مجلس در ساختار حکومت نشان می‌دهد. او تصویری منفی و هشدارآمیز از دوره‌هایی ارائه می‌کند که مجلس قدرت بیشتری در نظارت بر دولت داشته است. شاه می‌گوید:
«دوازده سال به طول انجامید تا توانستم نظم و نسق مورد نظر را در کارها به‌وجود آورم... آیا باید اجازه داد قضایای بعد از شهریور تکرار شود؟... آیا باید نمایندگان مجلسین، در یک دست ورقه کبود و در دست دیگر، درخواست‌های نامشروع خود را داشته باشند و دولت‌ها را تهدید کنند؟... آیا باید مثل سابق، سال‌های متوالی بودجه دولت به صورت یک‌دوازدهم به تصویب برسد؟... پاسخ همه این سؤالات منفی است و این وقایع هرگز تکرار نخواهد شد.»[۲] در این اظهارات، شاه اعمال نظارت پارلمان بر قوه مجریه را نه‌تنها ناکارآمد، بلکه تهدیدی برای نظم کشور می‌دانَد؛ و از روندهای نظارتی مجلس دوره پیش از تثبیت قدرت خود، با عباراتی مانند «درخواست‌های نامشروع» و «تهدید دولت» یاد می‌کند. برداشت او از مجلس، نهادی است مستعد فساد و بی‌ثبات‌سازی کشور؛ نه نهادی قانونی و ضروری برای تحقق اراده عمومی و نظارت بر حکومت.
شکل مطلوب رابطه مجلس و دولت که محمدرضا شاه از آن به عنوان نظمی تازه و باثبات یاد می‌کرد (نظمی که به گفته خودش «پس از دوازده سال» توانسته بود بر کشور حاکم کند) در دوران نخست‌وزیری منوچهر اقبال تجلی یافت. دکتر اقبال، که پس از پایان «دورانی که هرگز تکرار نخواهد شد» به این سمت منصوب شد، به روایت بسیاری از رجال آن زمان، یکی از نزدیک‌ترین و مطیع‌ترین شخصیت‌های سیاسی نسبت به شاه به شمار می‌رفت. علی امینی در خاطرات خود نقل می‌کند که اقبال «ابایی نداشت که بگوید: هرچه اعلیحضرت بفرمایند، همان است.»[۳] جلال‌الدین مهدوی نیز او را «نخست‌وزیری مطیع و نوکر بی‌چون‌وچرای شاه»[۴] توصیف می‌کند. در روایت دیگری، ابوالحسن ابتهاج چنین بیان می‌کند: «عکس شاه همیشه پشت سر اقبال بود. خودش اشاره می‌کرد که ایشان‌اند؛ من فقط آلتی هستم برای اجرای اوامرشان. و شاه هم که این چیزها را می‌شنید، خوشش می‌آمد.»[۵]
این مجموعه از روایت‌ها، تصویری روشن از شکل واقعی رابطه دولت و مجلس در نظام پهلوی به دست می‌دهد: دولتی فرمان‌بر شاه، نه پاسخ‌گو به مجلس. یکی از نمونه‌های شاخص «نظم و نسق» مطلوب شاه، در جریان مجلس نوزدهم و در دوره نخست‌وزیری منوچهر اقبال بروز یافت.
محمد باهری(از دولتمردان نزدیک به دربار) ماجرایی را روایت می‌کند که به‌خوبی وابستگی کامل دولت به اراده شاه و بی‌اعتنایی به قواعد پارلمانی را نشان می‌دهد: «در دوره نخست‌وزیری مرحوم اقبال بود که یکی از نمایندگان مجلس، دکتر پیرنیا، دولت را استیضاح می‌کند. مطابق مقررات پارلمانی در ظرف یک مدت معینی دولت بایست بیاید به استیضاح پارلمان جواب بدهد و بعد رأی اعتماد بگیرد. خب، تردیدی نداشت که دولت می‌توانست بیاید و به استیضاح دکتر پیرنیا جواب بدهد و یقینا هم رأی اعتماد می‌گرفت. برای خاطر این‌که نمایندگان مجلس موافق با دولت بودند؛ دولتی که شاه انتخاب کرده بود. حتی در این اندازه رعایت قواعد و آداب پارلمانی، دولت نمی‌کرد. رئیس دولت آمد پشت [تریبون] مجلس، گفت من منتظر می‌شوم که اعلیحضرت از مسافرت برگردند، از ایشان اجازه بگیرم که آیا به استیضاح شما جواب بدهم یا جواب ندهم.»[۶]
شاه نه‌تنها با نظارت قوه مقننه مخالف بود و آن را در قالب «درخواست‌های نامشروع نمایندگان» نقد می‌کرد، بلکه حتی اجازه نظارت داخلی را نیز به نهادهای اجرایی نمی‌داد. او حق تصمیم‌گیری و نظارت را منحصرا برای خود قائل بود. نمونه‌ای روشن از این وضعیت را می‌توان در نحوه شکل‌گیری سازمان انرژی اتمی ایران مشاهده کرد. دکتر اعتماد، رئیس وقت این سازمان، در خاطرات خود از آغاز فعالیتش چنین روایت می‌کند: «امیرعباس هویدا که نخست‌وزیر بود، زنگ زد و بنده را خواست. وقتی رسیدم، دیدم اسبابش را بسته و آماده رفتن به آلمان است. گفت: من چیزی نمی‌دانم! فقط اعلیحضرت فرموده‌اند که اعتماد بیاید و کار انرژی اتمی را شروع کند. از او پرسیدم که اصلا موضوع انرژی اتمی چیست و چه باید بکنم؟ گفت: من یک کلمه بیش از این نمی‌دانم. اگر می‌خواهید اطلاعات بیشتری داشته باشید، بروید پیش معینیان [معاون دربار]، شاید اعلیحضرت توضیحی داده باشند.»[۷]
نکته کنایه‌آمیز آن‌که این سازمان «معاونت نخست‌وزیری» بود. بی‌اطلاعی دولت از روند سازمان‌دهی و هدایت سازمان‌های دولتی، صرفا به مرحله تأسیس محدود نبود. دکتر اعتماد در روایتی دیگر از نحوه اداره این سازمان، جایگاه واقعی دولت در ساختار تصمیم‌گیری کشور را نمایان می‌سازد:
«یک روز هویدا مرا برای ناهار دعوت کرد. وقتی رسیدم، دیدم مجیدی و هوشنگ انصاری (رئیس سازمان برنامه و وزیر اقتصاد) هم حضور دارند. ناهار خوردیم، دسر و قهوه هم صرف شد، اما هیچ حرفی زده نشد. وقتی خواستم بلند شوم، هویدا با اکراه گفت: مجید! هوشنگ! چرا نمی‌گویید؟ آقایان شروع کردند. گفتند بار سازمان انرژی اتمی خیلی سنگین شده و ما نمی‌توانیم ادامه دهیم. من گفتم: شما نیازی نیست مرا قانع کنید، باید اعلیحضرت را قانع کنید. من حاضرم در این کار کمک‌تان کنم. بعد از مدتی، هویدا گفت جلسه‌ای با حضور اعلیحضرت در شورای اقتصاد برگزار می‌شود. من هم دعوت شدم. وقتی اعلیحضرت وارد شدند و مرا دیدند، جا خوردند. جلسه آغاز شد. هویدا گفت سکتور انرژی مشکلات مالی دارد. اعلیحضرت ناگهان تکیه دادند عقب و گفتند: اگر منظورتان اعتماد است، مطلقا حق ندارید به اعتباراتش دست بزنید. جلسه تمام شد. موقع خداحافظی، اعلیحضرت مرا صدا کردند. رفتیم داخل اتاقی. در را بستند. گفتند: نکند گوش به حرف این پفیوزها بدهی! هر کاری می‌خواهی بکنی، بکن. گفتم: ولی این‌ها پول ندارند. گفتند: به تو چه مربوط است؟ گفتم: ولی به شما مربوط است. گفتند: اصلً به من هم مربوط نیست. من برنامه مملکت را می‌گویم، پولش را خودشان باید تهیه کنند. این پفیوزها فقط دنبال این‌اند که برنامه را فلج کنند.»[۸]
نحوه اداره سازمان انرژی اتمی، شاهدی روشن بر نقض اصل نظارت و بی‌اعتنایی به ساختار قانونی بودجه در نظام مشروطه است. این سازمان هرگز وارد فرایند بودجه‌نویسی کشور نشد، مستقیما از خزانه مبالغ کلان دریافت می‌کرد، به صورت علی‌الحساب هزینه می‌نمود، و پس از آن اسناد را ثبت می‌کرد؛ بی‌آن‌که نه مجلس شورای ملی و نه حتی خود دولت در جریان یا صاحب اختیار باشند.
برای درک بهتر ابعاد این تمرکز مالی، مقایسه‌ای با درآمد نفتی کشور روشنگر است. براساس گفته‌های دکتر اعتماد، در سال‌های پایانی، سازمان انرژی اتمی حدود ۲۰ میلیارد تومان هزینه سالانه داشت؛[۹] رقمی معادل نزدیک به ۳ میلیارد دلار (با نرخ ۷ تومان برای هر دلار). در حالی که کل درآمد سالانه نفت ایران در دهه ۱۳۵۰ هرگز از ۲۲ میلیارد دلار فراتر نرفت. به عبارت دیگر، یک سازمان دولتی (بدون انعکاس در بودجه، بدون اطلاع دولت و به صورت تنخواه‌گردان) به‌تنهایی بیش از ۱۵ درصد از کل درآمد نفت کشور را هزینه می‌کرد؛ سازمانی که نه مجلس در آن نظارتی داشت، و نه نخست‌وزیر حتی از تأسیس آن چیزی می‌دانست.
آن‌چه از بررسی ساختار و عملکرد نظام پهلوی در حوزه نظارت بر دولت و بودجه به دست می‌آید، نشان می‌دهد که حکومت محمدرضا شاه پهلوی، در عمل نه‌تنها اصول بنیادین نظام مشروطه (مانند پاسخ‌گویی قوه مجریه به نهاد قانون‌گذار و رعایت مسیر قانونی بودجه‌ریزی) را نهادینه نکرد، بلکه بسیاری از آن‌ها را تضعیف یا بی‌اثر ساخت. نظارت نمایندگان بر دولت، از سوی شاه با برچسب‌هایی چون «باج‌خواهی» بی‌اعتبار می‌شد، ساختار بودجه کشور با تصمیمات فردی دربار دور زده می‌شد، و حتی نخست‌وزیران از جزئیات سازمان‌هایی که در ظاهر تابع آن‌ها بودند، بی‌خبر می‌ماندند. در چنین چارچوبی، مجلس از جایگاه یک نهاد ناظر و قانون‌گذار به نهادی حاشیه‌ای تنزل یافته بود، و دولت نیز نه از مسیر رأی مردم، که با خواست شخص پادشاه اداره می‌شد. این وضعیت، تصویری روشن از فاصله میان ساختار حقیقی حکومت پهلوی و مبانی نظام مشروطه ارائه می‌دهد؛ فاصله‌ای که صرف ادعای «مشروطه‌خواهی» قادر به پوشاندن آن نیست.
پی‌نوشت
۱- لاک، جان، رساله دوم درباره دولت
۲- ۳۱ فروردین ۱۳۴۴
۳- امینی، علی، پروژه تاریخ شفاهی هاروارد
۴- مهدوی، جلال‌الدین، پروژه تاریخ شفاهی هاروارد
۵- ابتهاج، ابوالحسن، تاریخ شفاهی هاروارد
۶- باهری، محمد، پروژع تاریخ شفاهی هاروارد
۷- اعتماد، اکبر، بنیاد مطالعات ایران
۸- همان
۹- همان.
۲۵۹
نظر شما