برآوردهای مختلفی وجود دارد که حاکی از حجم بسیار بالای فعالیتهای دولتی در اقتصاد ایران است. به روایتهای مختلف، کم و بیش هشتاد درصد
فعالیت های تولیدی در کشور ما توسط دولت به طرق مختلف نظیر فعالیتهای تولیدی دستگاه ها و نهادهای عمومی ( آب، برق، گاز، پست، راه آهن، بنادر و کشتیرانی، بهداشت و درمان، آموزش و تحصیل در سطوح مختلف... خدمات ارگانها و نهادهای عمومی نظیر شهرداریها، بیمه، تامین اجتماعی و شرکتهای متعلق و وابسته به آنها، نهادها و بنیادهای خیریه و...) ، و فعالیتهای تولیدی شرکت ها و سازمانهای دولتی (بانکها، شرکتهای نفتی، پتروشیمی، انرژی و گاز، فولاد، مس و ...) و شبه دولتی ها ( شرکتهای تقریبا خصوصی شده با همان مدیریتهای دولتی نظیر بیمههای خصوصی، مخابرات، و ...) صورت می گیرد.
یکی از ویژگی های کلیدی شرکت های دولتی در سطح جهان آن است که در استفاده از منابع و عوامل مورد نیاز خود، تحت فشار و محدودیتهای کمتری قرار دارند، و به عبارتی در صدد حداکثر کردن ورودیها و منابع مورد نیاز شرکت از یکطرف و حداقل نمودن میزان تولید ( به علت گرایش به کاهش ریسکهای تولیدی، فقدان فشار لازم جهت بهره برداری از فرصتها و عدم تمایل به مشتری و بازار گرایی و بالاخره کارایی بسیار پائین به علت عدم استفاده از حداکثر ظرفیتهای تولیدی و..) می باشند. برآورد شده است که شرکتهای دولتی در آلمان غربی سابق یک سوم کارایی شرکتهای خصوصی را در همان کشور (قبل از وحدت دو آلمان ) داشته اند. جالب توجه آن است که در همان زمان، شرکتهای دولتی در آلمان شرقی از کارایی بسیار کمتری یعنی حدود یک ششم در مقایسه با شرکتهای خصوصی در آلمان غربی برخوردار بوده اند.
اما بخش خصوصی با هدف حداقل کردن منابع وهزینه های تولیدی از یکطرف و حداکثر سازی خروجیها، تولید، درآمد و سود فعالیت می کند و لذا توان و ظرفیت بالقوه بالایی برای تجدید سرمایه گذاری، توسعه و نو سازی دارا است. در کشور ما شرکت های دولتی با عملکردی متفاوت و متنافر از بنگاه های خصوصی، بخش قابل توجهی از منابع را به خود اختصاص داده اند و لذا سهم اندکی به بخش خصوصی که نیازهای قابل توجهی از مردم را می تواند با منابع داده شده موجود تأمین کند، اختصاص یافته است.
شعار خصوصی سازی هم نتوانست مشکل کشور را حل کند، چرا که ما بخش خصوصی قوی و مستقلی که توانایی اداره شرکت های دولتی را داشته باشد نداریم. قدرت رقابت هم در بخش خصوصی ما به دلیل شرایط نامساعد اقتصادی از بین رفته است. امروزه شرکت هایی در دنیا موفقند که در اثر فشارهای رقابتی و محیطی مجبور شوند در راستای تجارت و نو سازی محصولات و فرایندها، بهبود کیفیت، کاهش هزینه ها و بهبود تکنولوژی عمل کنند.
نگاهی به اقتصاد چین نکات جالب توجهی را متذکر می شود: زیان مالی انباشته در این کشور بین 4/2 تا 3/5 درصد از کل محصول ناخالص داخلی (GDP) است. این رقم به دلیل بهره وری پایین شرکت های دولتی است که بخش قابل توجهی از اعتبارات را دریافت می کنند. دو سوم این شرکت ها زیان ده هستند و جبران زیان ناشی از بهره وری اندک آنان، اثرات منفی قابل توجهی را بر اقتصاد این کشور وارد آورده است. در ترکیه، زمانی 4/7 درصد GDP آن کشور استقراض و یا بدهی شرکت های دولتی بوده است. اما بالاخره شرکت های خصوصی در ترکیه توانستند عملکرد خود را در سایه اصلاحات اقتصادی توسط دولت بهبود بخشیده و حتی بر بخش دولتی هم اثر بگذارند.
ایران، چهره ای متفاوت
در کشور ما سهم شرکت های دولتی از کل بدهی ها و کسری بودجه دولت در حدود سه چهارم برآورد شده، این در حالی است که منابع تأمین مالی کسری بودجه در کشور ما نفت و درآمد های ناشی از آن هستند. اگر این درآمدهای باد آورده نبودند، الان رقم کسری بودجه میتوانست با توجه به هزینههای بالای دولت بسیار بالاتر باشد. به علاوه، در بحث سرمایه گذاری درآمد های ارزی ناشی از فروش نفت هم چندان موفق عمل نکرده ایم. در ایران، صنایعی مورد حمایت دولت قرار دارند که توانایی ایستادگی و مقاوت را بدون حمایت دولت ندارند. البته اگر شرکت های دولتی به بخش خصوصی واگذار شوند، مشکل بدهی ها و کسری بودجه دولت تا حدودی مرتفع می شود. در حال حاضر، بخش خصوصی واقعی استقبال چندانی از شرکت های دولتی نشان نمی دهد.
برآوردهای منعکس شده در مطبوعات حاکی از آن است که حدود 13درصد از شرکتهای واگذار شده به شرکتهای خصوصی واقعی منتقل گردیده است. در کشور ما اگر چه چیزی در حدود سه چهارم مالکیتهای دولتی میتواند خصوصیسازی شود، اما اتفاق جدیدی که ما با آن روبرو شده ایم آن است که سازمانهایی قوی یا انحصارات بزرگی در کشور ما به شکل خصوصی سازی شده در حال شکلگیری و استقرار هستند و از این طریق انحصار خصوصی را که بدتر از انحصار دولتی است، پایه ریزی میکنند. اگرشرکتهای دولتی به صور مختلفی تحت فشار اذهان عمومی، انتظارات رسانهای و سازمانهای نظارتی مانند دیوان محاسبات عمومی قرار داشتند ولیکن شرکتهای خصوصی شده انحصاری از اینگونه قید و بندها رها می شوند. در نتیجه، افزایش قیمت ها به علت عدم وجود شرایط رقابت در اقتصاد کشور به شگردی برای کسب سود تبدیل می شود و جای خلاقیت و تلاش را در بهبود منابع، محصولات، روش ها و سرمایه گذاری های جدید می گیرد.
حال این نکته قابل توجه است که میزان کارایی در این نوع انحصارات خصوصی، تفاوت چندانی با انحصارات دولتی ندارد مگر آن که اقتصاد کشور با سیاستگذاریهای جدید به سمت رقابت متحول شود. به این جهت هم اغلب کارشناسان اقتصادی در ایران همواره به اولویت و فوریت آزادسازی اقتصادی، تامین زمینه های قانونی فعالیتهای اقتصادی، امنیت مالکیت و سرمایه گذاری، حذف مقررات زائد و حاکمیت خوب رای داده اند( الگوی چینی اصلاحات).
در کشور ما برآورد می شود زیان شرکت های دولتی در سال های گذشته، به حدود 5 تا 12 درصد تولید ناخالص داخلی ( GDP) بالغ شده باشد. این عملکرد ضعیف از دو راه قابل حل است. یکی از راه ها، تغییر در شرایط برون بنگاهی (عوامل انگیزش خارجی)، دیگری تغییر در شرایط درون بنگاهی (عوامل انگیزش داخلی) است. در حالت اول، بهبود فضای کسب و کار، آزاد سازی، ایجاد رقابت در صنایع، حمایتهای برنامه ای دولت، واگذاری عوامل خارجی تغییر شرایط یک شرکت دولتی را فراهم آورده و به بهبود عملکرد آن کمک می کند. طبیعی است که با این اقدام، برخی از آنها در نتیجه تغییر و تحول در یک سازمان یا شرکت دولتی متضرر می شوند و برخی سود می برند.
در مقطع فعلی تا زمانی که عملکرد شرکت های دولتی بهبود نیافته و شرایط بیرونی آنها نیز اصلاح نشده است، بهتر است در واگذاریها تعجیل نشود. دو الگوی تجربی تاریخ در این زمینه وجود دارد. اول، الگوی شوروی سوسیالیستی سابق بود. در این کشور ظرف کمتر از 500 روز حدود 27 هزار شرکت دولتی به بخش خصوصی واگذار شد. اما این روند، محصول ناخالص داخلی را در این کشور ظرف 10 سال (از 1990 تا 2000) تا حدود 50 درصد کاهش داد ( از 4094 میلیارد دلار تا 2691 میلیارد دلار ).
الگوی دوم، الگوی چین است،که روند ملایمی را نسبت به شوروی در پیش گرفت. در این روند، دولت چین بخشی از سهام شرکت های دولتی را به بخش خصوصی واگذار کرد، اما مدیریت شرکت ها همچنان در دست دولت باقی ماند. همزمان، دولت چین موانع توسعه بخش خصوصی را برطرف کرد. نتیجه این اصلاحات، آن شد که محصول ناخالص داخلی چین در خلال 22 سال ( 1978 تا سال 2000) 7 تا 8 برابر رشد پیدا کرد ( از 145 میلیارد دلار به1040میلیارد دلار) و بخش خصوصی به شدت رشد کرده است.
الگویی که باید تغییر کند
مسأله دیگر در رابطه با خصوصی سازی شرکت های دولتی در کشور ما، کاهش درآمدهای شرکت های خصوصی شده در صورت عدم واگذاری پروژه های دولتی به آنها است. این امر بخش خصوصی را وادار می کند هزینه های خود را کاهش دهد. در نتیجه، اخراج نیروی کار و فروش بخشی از مایملک شرکت اولین اتفاقی است که بخش خصوصی به آن اقدام می کند. از طرف دیگر، از آنجا که در کشور ما خصوصی سازی به معنای فروش شرکت دولتی است، دولت دیگر نمی تواند شرایط خود را به بخش خصوصی تحمیل کند. پس از فروپاشی آلمان شرقی، پیش شرط مسلط آن بود که بخش خصوصی آلمان غربی که مایل به خریداری شرکت های دولتی در آلمان شرقی بود، مجبور شد سرمایه گذاری های کافی برای توسعه صنایع عقب مانده آلمان شرقی صورت دهد و به علاوه، در صورت اخراج یک کارگر به علت عدم مهارتهای لازم و کارایی، می بایستی نسبت به استخدام یک کارگر جدید با شرایط مناسب اقدام نماید.
در کشور ما با فروش شرکت های دولتی، از یک طرف فروش ودرآمدهای شرکت می تواند قطع شود و از طرف دیگر انتظار داریم نیروی کار اخراج نشود تا نرخ بیکاری بیش از این افزایش نیابد. بهتر بود پیش از آغاز واگذاری ها به اصلاح ساختار شرکت های دولتی و بهبود شرایط کسب و کار دست می زدیم.
وسوسه فساد و حاکمیت خوب
حکمرانی خوب موضوعی است که در تعاریف بین المللی بر مبنای عواملی همچون میزان فساد، پاسخگویی دولت به مردم، اثر بخشی دولت ها، حاکمیت قانون و کیفیت مقررات و در نهایت، ثبات سیاسی در کشورها تعریف می شود.
آنچه در ابتدای این بحث باید به آن اشاره کرد این است که بر خلاف مسایلی که مطرح می شوند، حکمرانی خوب لزوما با دولت کوچک حاصل نمی شود؛ کما اینکه بسیاری از کشورهایی که دولت بزرگی دارند، اقتصادهای موفقی داشته اند. به نظر می رسد نیازهای عمومی در حال رشد کشورها از نظر تاریخی، اجبارهایی را نیز در جهت رشد فعالیتهای عمومی دولت به وجود آورده است. عموما کارشناسان اقتصادی دولتهای نسبتا کوچکتر و چابک با حاکمیت خوب را به سایر گزینه ها ترجیح می دهند. البته دولت ایران که حجم عظیم 80 درصدی فعالیتهای اقتصادی را در ایران در دست دارد، دولت بسیاربزرگی محسوب می شود و لازم است حجم این فعالیت ها به مرور به 40 تا 50 درصد تقلیل یابد. اما این هدف یعنی کاهش فعالیت شرکتهای دولتی و واگذاری آنان به بخش خصوصی در کنار تقویت بخش خصوصی رقابتی و پویا، نیازمند بهرهمندی از شرایط اجتماعی، سیاسی و اقتصادی مناسبی است که بتواند دستیابی به اهداف تعریف شده را تضمین کند. این نکته را هم باید در نظر داشت که در حال حاضر، شرایط برای ورود بخش خصوصی به فعالیتهای اقتصادی و فضای کسب و کار چندان مطلوب نیست. به عنوان مثال، می توان با نگاهی به مدت زمان صدور مجوز برای شروع یک فعالیت اقتصادی به این نکته پی برد که در مقایسه با کشورهای توسعه یافته، کشور ما با بوروکراسی، مقررات و وقت کشی های بیشتری درگیر است. مثلا به وضعیت صادرات کشور که تاثیر فراوانی در توسعه اقتصادی دارد نگاه کنید؛ علی رغم تمام تاکیدهایی که به این مهم صورت می گیرد، طی مراحل مختلف صدور کالا در ایران به چند ماه زمان نیاز دارد، در حالی که این مدت برای کشوری چون سنگاپور 24 ساعت است. جدیدا شاخص های کسب و کار(شروع کسب و کار، اخذ مجوزهای لازم، ثبت مالکیت، اخذ اعتبارات، لازم الاجرا شدن قراردادها و .. ) و ضرورت بهبود شرایط آن در ایران مورد توجه محافل علمی قرار گرفته است که بهبود آنها می تواند به عنوان قدم مثبتی جهت بهبود رقابت، بهره وری و رشد اقتصادی ارزیابی شود.
فاکتورهای برونزا و درونزای بهبود بخش دولتی
همانطور که عنوان شد، عوامل برونزا مانند بهبود شرایط کسب و کار در کشور، شفاف سازی جریان اطلاعات، تقویت نهادهای مدنی و قوه قضاییه مستقل برای تامین امنیت قضایی و بالاخره تثبیت فضای اقتصاد کلان می تواند در توسعه فعالیتها و بهبود کارایی بخش خصوصی و دولتی موثر واقع شود. در مورد موضوع امنیت قضایی باید اشاره کنیم که انجام فعالیتهای اقتصادی نیازمند وجود مرجعی قانونی برای رفع مشکلات و حلوفصل دعاوی و اختلافات ناشی از صدها قرارداد شرکتی به صورتی عادلانه است. حضور و استقلال چنین مرجعی که بی طرفانه به رفع و رجوع مشکلات بپردازد، بسیار ضروری است. عدم بی طرفی در رفتار قوه قضاییه می تواند به ایجاد رانت برای عده ای بیانجامد و نتیجه این امر، افت سرمایه گذاری به دلیل عدم اطمینان قضایی در فضای اقتصادی خواهد بود. چرچیل پس از آنکه نخست وزیر انگلستان شد، سلامت قوه قضاییه این کشور را متضمن رفع همه نقایص اقتصادی آن معرفی کرد.
در ارتباط با عوامل درونزای بهبود کارایی در شرکتهای دولتی، مطالعات زیادی صورت گرفته است که می توان به برگزیده ای از آنها اشاره نمود:
با کالبد شکافی تئوریک بخش دولتی، می توان به وجود نوعی عدم اطمینان از پذیرش ریسک ها در آینده - علی الخصوص در میان شرکتهای دولتی - اشاره کرد. مدیر عامل یک شرکت خصوصی در انجام ریسکهای بزرگ از آزادی عمل بالاتر و مسئولیت کمتری برخوردار است، اما در یک شرکت دولتی، رعایت انواع مقررات و دستورالعملهای خاص اداری و داشتن مسئولیت بالا برای پذیرش ریسک و احتمال خطر در مقایسه با منافع حاصله برای مدیر دولتی، او را از انجام فعالیتهای بزرگ و تکاپوگرایانه باز
می دارد. از طرفی، این تصور که کاشت نهال یک فعالیت بزرگ بر عهده یک مدیر است، در حالی که شاید افتخار برداشت آن به مدیر دیگری برسد ( به دلیل تغییرات مدیریتی )، هر مدیری را از نوآوری باز می دارد. این موضوع به خصوص بعد از انقلاب که مقررات شرکتهای دولتی تغییر یافته و گزینش اعضای هیئت مدیره زیر نظر وزرای مربوط در مجمع عمومی صورت میگیرد به علت تغییرات وزرای مربوط بیشتر به چشم می خورد. از طرف دیگر، مدیر عامل در عمل، نفوذ و اختیارات مسلطی بر هیات مدیره دارد که او را مصون از کنترل و اجرای مصوبات هیئت مدیره نگه می دارد. نگاهی به وضعیت انتصاب در شرکت های دولتی مبین آن است که تعیین مدیر عامل و هیات مدیره در لاین شرکتها از روند قابل قبولی تبعیت نمیکند و به نوعی استقلال حقوقی شرکتها را زیر سوال میبرد. به عنوان مثال، تعیین مدیر عامل و اعضای هیات مدیره در شرکتهای دولتی ایرانی با خواست وزیری که شرکت در زیر مجموعه آن بخش فعالیت میکند، مشخص میگردد. این فرایند کلا با این خطر مواجه است که انتصابات بیشتر بر اساس نسبتهای آشنایی و توصیه و نه شایستگی صورت گیرد. وابستگی مدیران شرکتهای دولتی به مقامات بالای یک وزارتخانه سبب میشود که مقامات بالای وزارتخانه بتوانند در زمینه های گوناگون مانند انتصابات شرکتی و انجام پروژه ها، خارج از چارچوب اساسنامه و مصالح شرکت دخالت نمایند. متقابلا پاسخگویی مدیران شرکت های دولتی در مقابل مجامع عمومی و ارزیابی عملکرد آنها از ضوابط سهل تری برخوردار شده و خواسته های آنها مانند گرفتن وام های بانکی و گسترش منابع شرکت مورد اجابت قرار می گیرد. تداوم یافتن اینگونه از چرخه های معیوب در نهایت کارایی شرکت های دولتی را دائما کاهش داده و مشکلات اجتماعی بزرگتری را به همراه می آورد.
در شرکتهای دولتی در ایران اکثرا مشاهده می شود که اعضای هیئت مدیره خود بخشی از معاونت ها و مدیریت های اجرایی را به عهده دارند و لذا عملا در گیر مسائل اجرایی هستند. این امر به اختلاط وظایف قانونگذاری و نظارت هیئت مدیره با وظایف اجرایی مدیر عامل منجر می گردد و لذا می تواند پاسخگویی مدیر عامل را در مقابل هیئت مدیر به چالش بکشاند. نظر به اینکه همه اعضای هیئت مدیره برای انجام وظایف اداری خود زیر نظر مدیر عامل فعالیت می نمایند امکان نظارت هیئت مدیره بر مدیر عامل و مورد سوال قرار دادن وی عملا از آنها سلب میگردد. از یک طرف، چون مدیرعامل توسط مجمع و نه از طرف هیئت مدیره منصب میگردد اعضای هیات مدیره خود را در مقام پائین تری احساس می نمایند که مضافا وظیفه نظارت و کنترل آنها را تحت الشعاع خود قرار می دهد. از طرف دیگر، اعضای هیئت مدیره همه کما بیش در اختیار وزارتخانه های متبوع خود قرار دارند و لذا کمتر می توانند منافع شرکت یا منافع عمومی را در نظر بگیرند و بیشتر در اختیار خواسته ها و منافع زودگذر بخشی یا وزارتخانه ای خود قرار می گیرند؛ از طرف دیگر، حسابرسان و بازرسان شرکت هم تحت نفوذ و تاثیر مدیر عامل و اعضائ هیات مدیره قرار دارند چون گذشته از آنکه عموما اعضای هیئت مدیره دولتی به عنوان خادمان و معتمدان دولت ارزیابی میشوند مدیران دولتی می توانند به نحوی از انحا، آنها یا کارکنان صاحبنظر را تطمیع، جا به جا و حتی از کار بر کنار کنند. در این شرایط نمیتوان انتظار داشت که عملکرد اعضای هیئت مدیره شرکتهای دولتی توسط نهادهای بازرسی، حسابرسی و یا کارمندان همان شرکت مورد واکاویهای دقیق و سختگیرانه قرار گیرد.
مسایلی از این قبیل باعث شدهاند تا ترازنامهها و صورتهای سود و زیان شرکتهای ایرانی به مرور شفافیت خود را دست بدهند. برعکس، در سطح کشورهای پیشرفته و به ویژه در شرکتهای خصوصی، هرگونه مشکل اقتصادی و یا مسائل داخلی این شرکتها، در قیمتهای فروش و درآمدشان منعکس میشود و این نقیصه ظرف مدت کوتاهی به هیات مدیره و مدیران ارشد جهت انجام اصلاحات گزارش میشود. وقتی قرار است گزارشهای مالی شرکتها با ابهام و دستکاری همراه باشد و به صورت سالانه نیز حسابرسی و بررسی شوند، نمیتوان انتظار رفع مشکلات را در کوتاه مدت داشت. شرکتهای کشورهای صنعتی هم زمانی مجبور به ارائه گزارش های سالانه بودند، اما شرایط سخت رقابت آنها را مجبور نموده است که این گزارشات را نه تنها در دوره های کوتاه تر به صورت مستمر ارائه دهند بلکه گزارشات حسابرسی، بازرسی و حسابداری مدیریتی نیز جهت سهولت در امر تصمیم گیری مدیران به صورت منظم ارائه شود. اجرای این ضوابط باعث می شود تا نقائص و اثرات منفی تصمیمات متخذه بر شرکت، ظرف مدتی کوتاه شناسایی و با آنها مقابله شود.
پاسخگویی و شفاف سازی
یکی از مسایلی که بانک جهانی بر آن تاکید دارد، لزوم پاسخگویی اجتماعی در هر دو بخش دولتی و خصوصی و همچنین نهادهای مدنی است، چرا که همه این بخشها میتوانند دچار فساد شوند. این که تصور کنیم در بخش خصوصی فساد وجود ندارد، صحت ندارد. برای جلوگیری از فساد و شیوع آن در جامعه باید فرهنگ پاسخگویی ترویج شود و هر فرد در هر موقعیتی که قرار دارد، پاسخگوی عمل و تصمیمات خود باشد و شفاف عمل کند و شفاف تصمیم بگیرد. ما این مشکل را در سطح کلان و در بودجه ریزی غیر شفافی که در کشورمان داریم، مشاهده می کنیم. آمار مانده حسابهای دولتی در دسترس نیست و هیچ اطلاعات شفافی درباره اینکه جریان های اقتصادی در کشور ما به چه صورتی در حال انجام هستند- حتی نصفه و نیمه- وجود ندارد. در اینجا باید به چند شاخص اشاره کرد که بهبود حاکمیت، اولین آنها است. بهبود حاکمیت باید از طریق مقابله با فساد در سازمان ها و شرکت ها به وجود آید چرا که این شرکتها محل رد و بدل شدن منابع عظیم مالی و فعالیتهای بزرگ اقتصادی محسوب می شوند و میتوانند به رشد فساد دامن بزنند. مفاسدی از دستکاری در حسابهای مربوط به خرید مواد اولیه گرفته تا رشوه و جابه جایی غیر قانونی کالا و پول، همگی می توانند در این شرکت ها صورت پذیرند. اینجا است که هیات مدیره مستقل می تواند با نظارت و کنترل بر مدیر عامل، عملکرد بهتری را در قیاس با حالتی که مدیر عامل، اختیاردار هیات مدیره است، از خود به نمایش بگذارد.
از ارکان مبارزه با فساد شفاف سازی اطلاعات، رهبری و کنش جمعی است. در رابطه با عملکرد جمعی، باید نیروی عظیمی را در نهادهای قانونگذاری، اجرایی، قضایی و مدنی و سازمانهای موجود در جامعه، برای مبارزه با فساد مستقر کرد و این همان حرکتی است که چین در جریان مبارزه با فساد به آن اقدام کرد و نتایج موفق آن را هم تجربه کرده است. حکمرانی خوب بر این مبنا امکان پذیر خواهد بود.
-منابع این مطلب در انتشارات اتاق ایران در دسترس است.
* عضو هیات رییسه انجمن اقتصاد دانان ایران
/36
نظر شما