سید صادق روحانی: اولین موضوعی که پس از مطرح شدن این نهاد مطرح شد جایگاه حقوقی آن بود. اگر قرار باشد در دعاوی بین قوا این نهاد نقشی تعیین کننده داشته باشد باید طبق قانون اساسی قدرتی فرای سایر قوا داشته باشد و به این ترتیب برخی حقوقدانان این ایراد را مطرح کردند که مساله تفکیک قوا زیر سوال خواهد رفت. اما در همان موقع هم مطرح شد که این نهاد نهادی مشورتی است. اما همین عنوان مشورتی هم مسایل دیگری را مطرح کرد که مهمترین آنها شاید ابهام‌ها در مورد نقش و جایگاه نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام است. طبق قانون اساسی مجمع تشخیص مصلحت نظام نهادی مشورتی است که در امور مختلف نظرات مشورتی خود را به رهبر معظم انقلاب عرضه می‌کند. طبیعی است که ایجاد یک نهاد مشورتی به معنای تحدید مسایل و مواردی است که تا پیش از آن مشورت پیرامون آنها بر عهده مجمع تشخیص مصلحت نظام بوده است.
اختلاف قوا اگرچه در طول بیش از سی و دو سال انقلاب اسلامی وجود داشت اما هیچگاه قوای سه گانه به میزان کنونی در امور مختلف دچار اختلاف نظر و عقیده نبوده‌اند. اگر مساله رای عدم کفایت سیاسی بنی صدر را در نظر نگیریم مجلس هشتم تنها مجلسی است که در آن بحث سوال از رییس جمهور مطرح شده است. نکته جالب اینجاست که تصور اینکه دولت و مجلسی که از یک جناح سیاسی باشند با هم هماهنگ‌تر و همسوتر خواهند بود نیز تصور اشتباهی است. چراکه بیشترین تعداد استیضاح در مجلس ششم و دولت اصلاحات روی داده و همانطور که ذکر شد مساله سوال از رییس جمهور نیز در مجلس هشتم و دولت اصولگرا اتفاق افتاده است. جلسه سران قوا راهکاری بود تا اختلافات به حداقل کاهش پیدا کند اما به نظر می‌رسد خود این جلسات نیز محل ابراز اختلافات شده چرا که چند روز پیش خبری منتشر شد مبنی بر اینکه رییس جمهور پیشنهاد داده که برای کاهش اختلافات آیت الله هاشمی شاهرودی نیز در جلسات سران قوا شرکت کند. خبری که از سوی هیچ منبع رسمی تایید نشد.
دکتر حسینعلی امیری یکی از اعضای حقوقدان شورای نگهبان است که از نزدیک شاهد اختلافات بین دو قوه مقننه و مجریه است. دکتر امیری معقتد است بر اساس قانون اساسی حل اختلاف قوا بر اساس اصل 110 قانون اساسی جزء صلاحیت های رهبر است. گفت و گوی خبرآنلاین با عضو حقوقدان شورای نگهبان در ادامه می آید:
آقای دکتر امیری! اختلافات میان قوا معمولا در چه حوزه‌هایی پیش می‌آید؟
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل 57 نظام تفکیک قوا را برگزیده است بدین معنی که قوای حاکم یعنی قوه مجریه، قوه مقننه و قوه قضائیه باید هر یک وظایف مربوط به خود را انجام دهند. وظایف هرکدام از سه قوه نیز در قانون اساسی بیان شده است. حال در عمل ممکن است در خصوص سازمان و تشکیلات و یا صلاحیت هر کدام از سه قوه اختلاف و یا تعارضی ایجاد شود چراکه برداشت از حدود صلاحیت‌های مقرر در قانون اساسی ممکن است متفاوت باشد مثلاً در خصوص مرز تقنین و اجرا اختلاف پیش آید به عنوان مثال هیأت وزرا مصوبه‌ای داشته باشد و مجلس مدعی شود که آن مصوبه دارای خصیصه قانون است نه مقرراتی که وضع آن در صلاحیت قوه مجریه است و یا اینکه مجلس مصوبه‌ای را داشته باشد و دولت مدعی شود تصمیم‌گیری در خصوص آن موضوع عملی اجرایی است و اجرا اصولا به عهده قوه مجریه (دولت) است و مجلس به حوزه‌ای وارد شده که اساسا و منحصراً مربوط به صلاحیت‌های قوه مجریه است و مسائلی از این دست و اینگونه موارد منجربه ایجاد اختلاف بین قوا گردد.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل 57 نظام تفکیک قوا را برگزیده است بدین معنی که قوای حاکم یعنی قوه مجریه، قوه مقننه و قوه قضائیه باید هر یک وظایف مربوط به خود را انجام دهند. وظایف هرکدام از سه قوه نیز در قانون اساسی بیان شده است. حال در عمل ممکن است در خصوص سازمان و تشکیلات و یا صلاحیت هر کدام از سه قوه اختلاف و یا تعارضی ایجاد شود چراکه برداشت از حدود صلاحیت‌های مقرر در قانون اساسی ممکن است متفاوت باشد مثلاً در خصوص مرز تقنین و اجرا اختلاف پیش آید به عنوان مثال هیأت وزرا مصوبه‌ای داشته باشد و مجلس مدعی شود که آن مصوبه دارای خصیصه قانون است نه مقرراتی که وضع آن در صلاحیت قوه مجریه است و یا اینکه مجلس مصوبه‌ای را داشته باشد و دولت مدعی شود تصمیم‌گیری در خصوص آن موضوع عملی اجرایی است و اجرا اصولا به عهده قوه مجریه (دولت) است و مجلس به حوزه‌ای وارد شده که اساسا و منحصراً مربوط به صلاحیت‌های قوه مجریه است و مسائلی از این دست و اینگونه موارد منجربه ایجاد اختلاف بین قوا گردد.
وقتی که چنین اتفاقاتی افتاد تکلیف چیست؟ چه مرجع و یا مقامی صلاحیت تظیم قوا سه‌گانه و یا حل اختلاف بین آنها را دارد؟
قانون اساسی سال 1358 مسئویلت تنظیم روابط قوای سه‌گانه را برعهده رئیس‌جمهور قرار داده بود (اصل 113 سابق)، از آنجایی که ممکن است یکی از طرف‌های اختلاف خود رئیس‌جمهور یا دولت باشد در این فرض ممکن است تصمیم‌گیری به نفع قوه مجریه صورت گیرد لذا در بازنگری قانون اساسی در سال 1368 این موضوع تحت عنوان حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه در بند 7 اصل 110 جزء صلاحیت‌های مقام رهبری قرار گرفت تا شبهه‌ای که عرض کردم به وجود نیاید و یک مقام خارج از سه‌قوه موضوع را حل و فصل نماید. البته باید عرض کنم که عنوان فوق یک اصل کلی است که از طریق آن می‌توان به جزئیات مشخص و روشن دست یافت زیرا اوضاع و احوال کشور همیشه یک نواخت نیست و هر زمانی تدبیر خاص زمان خود را طلب می‌کند. به قول استاد ما جناب آقای دکتر هاشمی تنظیم روابط در واقع یک کردار سیاسی است که نمی‌توان آن را در قالب موضوعات مشخص درآورد. اما به هر حال در صورت بروز و وقوع اختلاف مقام رهبری به‌علت اشرافی که بر قوای سه‌گانه دارند می‌توانند به حکمیت و داوری بنشینند و اختلاف فی‌مابین را هرچه که باشد حل کنند لذا با عنایت به آنچه که عرض کردم باید جایگاه قانونی هیأت عالی حل اختلاف قوا را در محدوده بند 7 اصل 110 تحلیل کرد. با این توضیح که مقام رهبری در راستای وظیفه محوله در بند 7 اصل 110 قانون اساسی سازوکاری را پیش‌بینی و ایجاد نموده اند تا چنانچه اختلافی بین قوا بروز کند نهادی ابتدائاً موضوع را از نقطه‌نظر حقوقی بررسی کارشناسی نموده گزارشی را با بیان و تبیین موضوع اختلاف برای مقام رهبری تهیه نموده و نظر کارشناسی خود را نیز اعلام تا مقام رهبری با ملاحظه آن در مقام تنظیم قوا و رفع اختلاف برآیند. این نکته را هم باید یادآوری نمایم که گزارش هیأت مذکور صرفاً یک نظر کارشناسی و مشورتی است و مقام رهبری تکلیفی به تبعیت از آن ندارند بلکه این خود ایشان هستند که گزارش مذکور را ارزیابی و مخیراند آن را بپذیرند یا اینکه آن را رد کنند چرا که طبق اصل مذکور مسئولیت تنظیم قوا و حل اختلاف که طبیعتاً براساس اصول قانون اساسی خواهد بود به عهده رهبری است. دلایل بروز اختلافات قوای سه‌گانه برداشتی خواهد بود که از وظایف و اختیارات مندرج خود در قانون اساسی خواهند داشت که در ابتدای عرائضم به آن پرداختم.
قانون اساسی سال 1358 مسئویلت تنظیم روابط قوای سه‌گانه را برعهده رئیس‌جمهور قرار داده بود (اصل 113 سابق)، از آنجایی که ممکن است یکی از طرف‌های اختلاف خود رئیس‌جمهور یا دولت باشد در این فرض ممکن است تصمیم‌گیری به نفع قوه مجریه صورت گیرد لذا در بازنگری قانون اساسی در سال 1368 این موضوع تحت عنوان حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه در بند 7 اصل 110 جزء صلاحیت‌های مقام رهبری قرار گرفت تا شبهه‌ای که عرض کردم به وجود نیاید و یک مقام خارج از سه‌قوه موضوع را حل و فصل نماید. البته باید عرض کنم که عنوان فوق یک اصل کلی است که از طریق آن می‌توان به جزئیات مشخص و روشن دست یافت زیرا اوضاع و احوال کشور همیشه یک نواخت نیست و هر زمانی تدبیر خاص زمان خود را طلب می‌کند. به قول استاد ما جناب آقای دکتر هاشمی تنظیم روابط در واقع یک کردار سیاسی است که نمی‌توان آن را در قالب موضوعات مشخص درآورد. اما به هر حال در صورت بروز و وقوع اختلاف مقام رهبری به‌علت اشرافی که بر قوای سه‌گانه دارند می‌توانند به حکمیت و داوری بنشینند و اختلاف فی‌مابین را هرچه که باشد حل کنند لذا با عنایت به آنچه که عرض کردم باید جایگاه قانونی هیأت عالی حل اختلاف قوا را در محدوده بند 7 اصل 110 تحلیل کرد. با این توضیح که مقام رهبری در راستای وظیفه محوله در بند 7 اصل 110 قانون اساسی سازوکاری را پیش‌بینی و ایجاد نموده اند تا چنانچه اختلافی بین قوا بروز کند نهادی ابتدائاً موضوع را از نقطه‌نظر حقوقی بررسی کارشناسی نموده گزارشی را با بیان و تبیین موضوع اختلاف برای مقام رهبری تهیه نموده و نظر کارشناسی خود را نیز اعلام تا مقام رهبری با ملاحظه آن در مقام تنظیم قوا و رفع اختلاف برآیند. این نکته را هم باید یادآوری نمایم که گزارش هیأت مذکور صرفاً یک نظر کارشناسی و مشورتی است و مقام رهبری تکلیفی به تبعیت از آن ندارند بلکه این خود ایشان هستند که گزارش مذکور را ارزیابی و مخیراند آن را بپذیرند یا اینکه آن را رد کنند چرا که طبق اصل مذکور مسئولیت تنظیم قوا و حل اختلاف که طبیعتاً براساس اصول قانون اساسی خواهد بود به عهده رهبری است. دلایل بروز اختلافات قوای سه‌گانه برداشتی خواهد بود که از وظایف و اختیارات مندرج خود در قانون اساسی خواهند داشت که در ابتدای عرائضم به آن پرداختم.
آیا نمی‌شد با توجه به وظیفه‌ای که شورای نگهبان در تفسیر قانون اساسی دارد وظیفه حل اختلاف قوا را نیز به عهده این شورا گذاشت؟
وظایف شورای نگهبان به موجب اصول 94 و 96 و 98 و99 و اطلاق اصل چهارم قانون اساسی مشخص شده است. با این توضیح و با عنایت به اینکه اصل نود و یکم قانون اساسی پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی را به شورای نگهبان واگذار نموده لذا تشخیص عدم مغایرت مصوبات مذکور با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی برعهده اکثریت همه اعضا (یعنی فقها و حقوقدانان شورا) می باشد و تفسیر قانون اساسی که در واقع تفسیر همسنگ اصول قانون اساسی است و از اعتباری مانند اصول قانون اساسی برخوردار است به عهده شورای نگهبان است همچنین شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را برعهده دارد.
وظایف شورای نگهبان به موجب اصول 94 و 96 و 98 و99 و اطلاق اصل چهارم قانون اساسی مشخص شده است. با این توضیح و با عنایت به اینکه اصل نود و یکم قانون اساسی پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی را به شورای نگهبان واگذار نموده لذا تشخیص عدم مغایرت مصوبات مذکور با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی برعهده اکثریت همه اعضا (یعنی فقها و حقوقدانان شورا) می باشد و تفسیر قانون اساسی که در واقع تفسیر همسنگ اصول قانون اساسی است و از اعتباری مانند اصول قانون اساسی برخوردار است به عهده شورای نگهبان است همچنین شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را برعهده دارد.
و شان و جایگاه مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانون اساسی چیست؟
با وجود پیش‌بینی نهادها و سازمان‌های مختلف زمامداری و براساس نظام وجود سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه و نظارت رهبری، در قانون اساسی سال 1358 تجربه نشان داد که گاهی مسائلی پیش می‌آید که براساس آنچه پیش‌بینی شده بود قابل حل نیست و مسائل به بن‌بست می‌رسد و در این مدت( ازسال 57 تا 68) تنش‌ها و بن‌بست‌هایی ایجاد شد که پس از چاره‌جویی‌ها موردی به ابتکار حضرت امام (قدس سره) در تاریخ 17/11/1366 مجمع تشخیص مصلحت نظام تأسیس و در بازنگری قانون اساسی در سال 1368 تحت عنوان اصل یکصدودوازدهم قوت قانونی پیدا کرد. اما در مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی درخصوص نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانونگذاری نظرات متنوعی ابراز شده است. بعضی وجود آن را به استناد اینکه فقهای شورای‌نگهبان آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز هستند و به هنگام رسیدگی می‌توانند نظر شرعی خود را براساس مقتضیات بدهند وجود مجمع غیر‌ضروری است. بعضی وجود آن را ضروری ولی از اینکه در عرض مجلس قانونگذاری کند. ابراز نگرانی کرده اند. و بالاخره بیشترین تلقی در شورای بازنگری عبارت از این بوده است که مجمع تشخیص مصلحت نظام در مقام مشاوره و حل معضلات به عنوان بازوی رهبری عمل می‌کند و حاصل کار شد اصل 112 که مقرر می‌دارد «مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی در شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با درنظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تأمین نکند و مشاوره در اموری که رهبری به آن ارجاع می‌دهد و سایر وظایفی که در این قانون ذکر شده به دستور رهبری تشکیل می‌شود. اعضا ثابت و متغییر این مجمع را مقام رهبری تعیین می‌نماید. مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تأیید مقام رهبری خواهد رسید. در حل اختلاف به نظر می‌رسد صرفاً باید موارد اختلافی مورد بررسی قرار گیرد و قانون اساسی اشاره‌ای به بازگرداندن مصوبه به مجلس ندارد. بنابراین راجع به مصوبه سه فرض متصور است یا مجمع نظر مجلس را تأیید می‌کند، یا نظر شورای نگهبان را تأیید می‌کند و یا با صرف نظر از نظر مجلس و نظر شورای نگهبان خود مجمع نظر مستقلی را برای حل اختلاف اعلام می‌نماید. به هر حال نظر مجمع به شرحی که عرض کردم به همراه مجموع قانون موردنظر لازم‌الاجرا خواهد بود. به این ترتیب رسالت مجمع پایان یافته تلقی می‌گردد. بنابراین مجمع نمی‌تواند در مقام تتمیم و یا الحاق مواردی دیگر علاوه بر حل اختلاف برآید چراکه تتمیم و یا الحاق مواد قانونی تقنین محسوب و تقنین از اختیارات خاص مجلس شورای اسلامی است نه اختیارات مجمع.
با وجود پیش‌بینی نهادها و سازمان‌های مختلف زمامداری و براساس نظام وجود سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه و نظارت رهبری، در قانون اساسی سال 1358 تجربه نشان داد که گاهی مسائلی پیش می‌آید که براساس آنچه پیش‌بینی شده بود قابل حل نیست و مسائل به بن‌بست می‌رسد و در این مدت( ازسال 57 تا 68) تنش‌ها و بن‌بست‌هایی ایجاد شد که پس از چاره‌جویی‌ها موردی به ابتکار حضرت امام (قدس سره) در تاریخ 17/11/1366 مجمع تشخیص مصلحت نظام تأسیس و در بازنگری قانون اساسی در سال 1368 تحت عنوان اصل یکصدودوازدهم قوت قانونی پیدا کرد. اما در مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی درخصوص نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانونگذاری نظرات متنوعی ابراز شده است. بعضی وجود آن را به استناد اینکه فقهای شورای‌نگهبان آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز هستند و به هنگام رسیدگی می‌توانند نظر شرعی خود را براساس مقتضیات بدهند وجود مجمع غیر‌ضروری است. بعضی وجود آن را ضروری ولی از اینکه در عرض مجلس قانونگذاری کند. ابراز نگرانی کرده اند. و بالاخره بیشترین تلقی در شورای بازنگری عبارت از این بوده است که مجمع تشخیص مصلحت نظام در مقام مشاوره و حل معضلات به عنوان بازوی رهبری عمل می‌کند و حاصل کار شد اصل 112 که مقرر می‌دارد «مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی در شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با درنظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تأمین نکند و مشاوره در اموری که رهبری به آن ارجاع می‌دهد و سایر وظایفی که در این قانون ذکر شده به دستور رهبری تشکیل می‌شود. اعضا ثابت و متغییر این مجمع را مقام رهبری تعیین می‌نماید. مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تأیید مقام رهبری خواهد رسید. در حل اختلاف به نظر می‌رسد صرفاً باید موارد اختلافی مورد بررسی قرار گیرد و قانون اساسی اشاره‌ای به بازگرداندن مصوبه به مجلس ندارد. بنابراین راجع به مصوبه سه فرض متصور است یا مجمع نظر مجلس را تأیید می‌کند، یا نظر شورای نگهبان را تأیید می‌کند و یا با صرف نظر از نظر مجلس و نظر شورای نگهبان خود مجمع نظر مستقلی را برای حل اختلاف اعلام می‌نماید. به هر حال نظر مجمع به شرحی که عرض کردم به همراه مجموع قانون موردنظر لازم‌الاجرا خواهد بود. به این ترتیب رسالت مجمع پایان یافته تلقی می‌گردد. بنابراین مجمع نمی‌تواند در مقام تتمیم و یا الحاق مواردی دیگر علاوه بر حل اختلاف برآید چراکه تتمیم و یا الحاق مواد قانونی تقنین محسوب و تقنین از اختیارات خاص مجلس شورای اسلامی است نه اختیارات مجمع.
27219
نظر شما