شیوه‌های جدید نگاهداری حساب‌های دولتی چه ویژگی هایی دارد؟

سهیل ایلداری: دو ماه پس از تصویب دستورالعمل نگاهداری انواع حساب برای دستگاه‌های اجرایی، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی،در شورای پول و اعتبار ، در این خصوص گفتگویی با امیرحسین امین آزاد، مدیرکل مقررات ، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی بانک مرکزی انجام شده است که در ادامه می خوانید:
*روند و مکانیزم انتقال حساب های دولتی و سازمان های تابعه به چه صورتی انجام خواهد گرفت و این انتقال بر مبنای چه فرآیندی خواهد بود ؟
شورای پول و اعتبار در ماده (6) دستورالعمل انتقال حسابهای دولتی ، مقرر نمود برنامه زمان‌بندی انتقال حساب‌های سازمان‌های مشمول، نحوه انجام هماهنگی‌ها و مکانیزم انتقال حساب‌های سازمان‌های مشمول؛ به بانک مرکزی مطابق با شیوه‌نامه ای تعیین شود. شیوه‌نامه یاد شده باید ظرف مدت سه ماه پس از تصویب این دستورالعمل (25.7.1391) با هماهنگی بانک مرکزی و خزانه‌داری کل کشور تهیه شود.
البته تا زمان افتتاح حساب‌های بانکی سازمان‌های مشمول نزد بانک مرکزی ، تعیین بانک عامل برای نگاهداری حساب‌های نهادهای عمومی غیردولتی بر عهده «کمیته پولی و بانکی» بانک مرکزی بوده و تعیین بانک عامل برای نگاهداری حساب‌های سایر سازمان‌های مشمول بر عهده کمیته‌ای با مسئولیت خزانه‌دار کل کشور است.

*عمده ترین معایب و نواقص شیوه قبلی نگهداری حسابهای دولتی چه مواردی را شامل می شد؟
در این زمینه لازم به توضیح است حساب‌های دولتی از سال 1351 تا‌ تاریخ تصویب قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، به سه شیوه نگهداری شده است:
• بند (الف) ماده (12) قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال‌51 ، وظیفه نگاهداری حساب‌های وزارتخانه‌ها، دستگاه‌های دولتی، شرکت‌ها و مؤسسات وابسته به دولت و نیز شهرداری‌ها و مؤسسات تابعه شهرداری‌ها و همچنین انجام عملیات بانکی دستگاه‌ها و سازمان‌های اشاره شده را تا سال 1366  بر عهده بانک مرکزی نهاده است. به عبارت دیگر؛ بر اساس قانون پولی و بانکی کشور، بانک مرکزی بانکدار دولت بوده لیکن به دلیل این که بانک مرکزی از درون ساختار بانک ملی ایران شکل گرفته بود، کماکان نگهداری حساب‌‌های دولتی توسط بانک ملی ایران به نمایندگی از طرف بانک مرکزی صورت می‌گرفت.
• بعد از پیروزی انقلاب اسلامی بسیاری از شرکت‌های فعال در سراسر کشور، «ملی» اعلام شدند و در ردیف شرکت‌های دولتی قرار گرفتند. علاوه بر این در گذر زمان، شرکت‌های بسیاری نیز به زیر‌مجموعه دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی اضافه شدند. لذا در خلال سال‌های 1364 تا 1366  بنا به دلایلی همچون:
 (1) افزایش بی سابقه شرکت‌های دولتی و به تبع آن حساب‌های بانکی مورد نیاز آن‌ها،
(2) پراکندگی سازمان‌ها و شرکت‌های مزبور در اقصی ‌نقاط کشور،
(3) تمرکز ساختار اداری بانک مرکزی در تهران و عدم امکان توسعه ساختار بانک مرکزی در نقاط مختلف کشور
(4) عدم وجود امکانات و پیشرفت‌های اخیر در زمینه بانکداری الکترونیک و نیز سامانه‌های نوین بانکداری؛
مشکلات زیادی در زمینه نگاهداری حساب‌های دولتی برای بانک مرکزی ایجاد شد.لذا کمیسیونی تحت عنوان «کمیسیون واگذاری حساب‌های دولتی» متشکل از نمایندگان وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه‌داری کل کشور و معاونت بیمه و بانک آن وزارتخانه) و بانک مرکزی، با بررسی مشکلات و راه حل‌های موجود، موضوع را مورد بررسی قرار داد و نهایتاً، پس از تأیید هیأت عامل وقت بانک مرکزی در جلسه مورخ21.3.1366مقرر شد؛ وظیفه نگاهداری بخش عمده حساب‌های دولتی، بر اساس اختیارات قانونی بند "ز" ماده (10) قانون پولی و بانکی کشور و همچنین ماده (22) قانون عملیات بانکی بدون ربا و نیز با در نظر گرفتن تمامی شرایط و ضوابط مورد نیاز در این خصوص، به بانک‌های عامل دارای قرارداد نمایندگی از طرف بانک مرکزی واگذار شود. لیکن بنا بر ضروریات موجود، برخی حساب‌های دولتی کماکان نزد بانک مرکزی باقی ماند.
 از آنجایی‌که در سال‌های ابتدایی اجرای طرح اعطای عاملیت نگاهداری حساب‌های دولتی به بانک‌های عامل، تعداد بانک‌های فعال در سطح کشور محدود بود و همه آن‌ها هم دولتی بودند، بانک مرکزی و خزانه‌داری کل کشور از اجرای طرح مزبور رضایت نسبی داشتند.
با اجرایی شدن قانون برنامه پنج‌ساله چهارم توسعه کشور طی سال‌های 1385 تا پایان سال 1389 و بر اساس بند "د" ماده (10) قانون مزبور، بنگاه‌ها، مؤسسات و سازمان‌های دولتی و دیگر نهادهای عمومی و شهرداری‌ها برای دریافت خدمات بانکی، رأساً مجاز به انتخاب بانک عامل شدند و در این مدت، نهادهای مذکور اقدام به انتقال حساب‌های خود نزد بانک‌های مختلف از جمله بانک‌های غیردولتی نمودند.
ذکر این نکته ضروری است در این فاصله زمانی تعدادی از بانک‌های دولتی نیز با واگذاری‌ در جهت اجرای اصل 44 قانون اساسی، به بانک‌های غیردولتی تبدیل شدند. این تشتت و تنوع حساب‌های دولتی در بانک‌های مختلف منتج به بروز مسائل و مشکلاتی در خصوص اِعمال نظارت و کنترل مؤثر بر امور خزانه‌داری‌ و بانکداری دولت گردید که در ذیل به برخی از نقاط ضعف این شیوه نگاهداری حساب‌های دولتی اشاره می‌گردد:
* به دلیل تعدد و پراکندگی حساب‌های دولتی، امکان کنترل صحیح و کافی در خصوص وجوه دولتی و حساب‌های مفتوحه جهت نگاهداری آنها توسط بانک مرکزی وجود ندارد، لذا این وجوه مانند منابع غیردولتی در حساب‌های متعلق به شرکت‌های تابعه دستگاه‌ها نزد بانک‌های کشور، رسوب نموده و با ورود به چرخه اعطای تسهیلات و ایجاد اعتبار توسط بانک‌ها، تورم را به شدت افزایش می‌دهد.
* به دلیل عدم دسترسی به گزارشات به موقع و دقیق از کلیه حساب‌های دولتی، امکان اِعمال نظارت و کنترل مؤثر بر امور خزانه‌داری‌ و بانکداری دولت و کنترل گردش حساب‌های هزینه‌ای و درآمدی دولت میسر نبوده، لذا احصای درآمدهای دولتی با مشکلات جدی روبرو می‌گردد.
*به دلیل رسوب وجوه دولتی در حساب نهادهای دولتی و شرکت‌های تابعه آنها نزد شبکه بانکی، در بسیاری از موارد، گردش منابع درآمدی و هزینه‌ای نهادهای دولتی با کندی صورت گرفته و امکان تخصیص به موقع منابع مورد نیاز برای انجام معاملات و طرح‌های دولتی سلب می‌گردد.
*یکی دیگر از مشکلات استفاده از شیوه‌های جاری تخصیص منابع دولتی به نهادها و شرکت‌های ذی‌ربط(حساب‌های سنتی)، بهره‌گیری از ابزارهای سنتی مانند چک می‌باشد. استفاده از چک برای پرداخت‌ها از یک سو کاهش سرعت انتقال وجوه نسبت به روش‌های پرداخت الکترونیک و از سوی دیگر، امکان بروز تخلفاتی چون جعل مبالغ و امضای چک‌ها را در پی دارد.
«دستورالعمل نگاهداری انواع حساب برای دستگاه‌های اجرایی، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی» که اخیراً در شورای پول و اعتبار به تصویب رسیده و طی بخشنامه‌ای به تمام بانک‌ها و نهادهای ذی‌ربط نیز ابلاغ شده است، در اجرای ماده (94) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه و با بهره‌گیری از تحولات صنعت بانکداری، تدوین و ارایه گردیده است. لذا این شیوه جدید می‌تواند به عنوان نقطه عطف و تحولی عظیم در زمینه شیوه نگاهداری حساب‌های دولتی مطرح گردد.

* روش جدید انتقال حسابها ،چه مزایایی را برای بانک مرکزی و شبکه بانکی به ارمغان خواهد آورد ؟
مهمترین مزیت این طرح برای بانک مرکزی،‌ اعمال نظارت کامل بر نگاهداری وجوه ناشی از درآمدهای کشور است. همانطور که می‌دانید، یکی از اهداف بانک مرکزی به عنوان تنها نهاد ناظر بر امور پولی کشور، حفظ ارزش پول و یا به عبارت دیگر، کنترل نقدینگی و تورم است. شکی نیست وجوه ناشی از درآمد عمومی کشور باید برای آبادانی و رشد و توسعه کشور، به هر میزان که در قانون بودجه کشور تعیین شده است، به نهادهای ذی‌ربط در کشور اختصاص یابد و این وجوه لاجرم تا قبل از تخصیص به دستگاه‌ها و نهادهای ذی ربط، باید در حساب‌های مربوط تودیع گردند. اما باید به این نکته نیز توجه نمود حجم عظیم حاصل از درآمدهای کشور، اگر پیش از مصرف در محل‌های تعیین شده، به عنوان منابع بانکی در اعطای تسهیلات یا ایجاد اعتبار بکار گرفته شوند، موجب برهم خوردن نظام پولی کشور، خلق بی‌اندازه پول و افزایش مخاطره‌آمیز تورم خواهد شد. از این رو، نظارت بر نگاهداری این وجوه و جلوگیری از ورود حجم عظیم درآمدهای کشور به چرخه اعطای تسهیلات، در جهت نیل به اهداف مورد اشاره بانک مرکزی، برای این بانک دارای اهمیت بسیاری  است.

* مهمترین ضعف و یا نقص شیوه نگهداری حساب های دولتی را عدم نظارت مناسب بانک مرکزی بر حساب های دولتی بر می شمارند ، لطفاً در این خصوص توضیح  دهید؟
اولین اثر عدم کنترل بانک مرکزی بر فرایند افتتاح حساب‌های دولتی، تودیع وجوه ناشی از بودجه عمومی کشور در حساب‌هایی است که نهاد ناظر پولی کشور، یعنی بانک مرکزی، هیچ اطلاعی از آنها ندارد. لذا این وجوه در این حساب‌ها نزد بانک‌های کشور رسوب نموده و بانک‌ها قادر خواهند بود این وجوه را همانند سایر منابع خود به اعطای تسهیلات و ایجاد اعتبار تخصیص دهند. ناگفته مشخص است گردش مانده عظیم حساب‌های دولتی ناشی از بودجه عمومی کشور، منجر به خلق بی‌رویه پول، افزایش بیش از حد نقدینگی و به تبع آن ، رشد فزاینده تورم می‌شود و البته، خسارات ناشی از افزایش تورم از این بابت، بدون شک به طور مستقیم و یا غیر مستقیم، دامن گیر آحاد مردم می‌شود. این موضوع دغدغه‌های بسیاری را برای مقامات پولی کشور که به طرق مختلف به دنبال مدیریت بهینه نقدینگی و کنترل تورم کشور می‌باشند، ایجاد نموده است. یکی دیگر از دغدغه‌های بانک مرکزی، وارد آمدن خدشه به تلاش‌های این بانک در راستای ایجاد بازار پولی سالم و رقابت سازنده در بازار پولی و بانکی کشور می‌باشد. چرا که عدم نظارت بانک مرکزی بر حساب‌های دولتی، منجر به بروز مفسده‌هایی چون ایجاد رانت‌های مختلف برای صاحبان حساب‌های دولتی و همچنین بانک‌های افتتاح‌کننده حساب‌های دولتی می‌شود. مطالبه امتیازات و خدمات بانکی خاص از سوی نهادهای ذی‌ربط در ازای انتقال حساب‌های دولتی به بانک‌ مورد نظر و یا درخواست ارایه انحصاری خدمات بانکی به پیمانکاران طرف قرارداد با نهادهای صاحب حساب از سوی بانک‌ها، از جمله این مفاسد به شمار می روند.

* آیا ابلاغ بخشنامه جدید، امکان تسریع در گردش منابع مالی دستگاه های دولتی را در پی خواهد داشت؟ فازبندی تجمیع و انتقال حساب های دولتی چگونه خواهد بود‌ و این فرآیند چه مزایایی برای دستگاه های دولتی بدنبال خواهد آورد؟
همانطور که اشاره شد، دستورالعمل جدید با بهره‌گیری از تحولات و پیشرفت‌های فن‌آوری در حوزه بانکداری و پرداخت الکترونیک تدوین شده است. استفاده از فن‌آوری‌های روز در این حوزه مزایای زیادی را به همراه دارد که از جمله آن می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:
*با توجه به شناسه بانکی استاندارد شده ملی (شناسه بانکی ایران ـ شبا) که به دستگاه‌های دولتی اختصاص داده می‌شود، نهادهای دولتی و غیردولتی ذی‌ربط می‌توانند از تمامی شعب شبکه بانکی کشور (به عنوان درگاه بانک مرکزی) استفاده نمایند و هیچ‌گونه محدودیتی برای نهادهای مزبور درخصوص انتخاب بانک و یا شعبه برای انجام عملیات بانکی و دریافت خدمات بانکی، وجود نخواهد داشت.
* با بهره‌گیری از سامانه‌های ملی پرداخت ازجمله ساتنا، پایا واریز وجه به حساب‌های نهادهای ذی‌ربط نزد بانک مرکزی از هر مسیری امکان‌پذیر خواهد بود. همچنین سامانه‌های مزبور امکان پرداخت وجه از هر حساب بانک مرکزی به هر حسابی نزد هریک از بانک‌ها (بدون وجود هرگونه محدودیت مکانی، زمانی) را فراهم آورده‌اند.
* در صورت نیاز، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران می‌تواند به طور همزمان وجوه مورد نیاز را از حساب‌های مفتوحه نزد این بانک به صورت گروهی به چندین بانک و چندین هزار حساب انتقال دهد.
* در سامانه طراحی‌شده برای اجرای این دستورالعمل، هر ذی‌حساب، یک پایانه برخط متصل به حساب خود نزد بانک مرکزی در اختیار خواهد داشت. ذی‌حساب می‌تواند بدون استفاده از چک و از طریق دستور پرداخت توسط پایانه خود به هر حسابی نزد هر بانکی که از طرف ذی‌نفع نهایی معرفی شده‌است پرداخت‌های لازم و تأیید شده را انجام دهد. همان‌گونه که پیش از این نیز اشاره شد، دستور پرداخت‌های ذی‌حساب می‌تواند به صورت انفرادی یا گروهی انجام پذیرد.
* بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران قادر است در هر لحظه از زمان، گزارش‌ برخط از وضعیت حساب‌های خزانه نزد این بانک را با هرگونه کیفیت مورد نیاز، ارایه نماید.
* در سامانه طراحی‌شده برای اجرای این دستورالعمل، مسئولان خزانه و ذی‌حسابان می‌توانند از طریق پایانه تمامی جزئیات دریافت‌های حساب‌های مورد نظر خود را به‌ صورت برخط مشاهده و کنترل نمایند.
در خصوص اجرای فرایند انتقال حساب‌های دولتی به بانک مرکزی، همانگونه که قبلاً هم اشاره شد، شورای پول و اعتبار مقرر نموده است برنامه زمان‌بندی انتقال حساب‌های سازمان‌های مشمول، نحوه انجام هماهنگی‌ها و مکانیزم انتقال حساب‌های سازمان‌های مشمول به بانک مرکزی، در یک شیوه‌نامه تعیین شود. این شیوه‌نامه باید ظرف مدت سه ماه پس از تصویب این دستورالعمل (25.7.1391) با هماهنگی بانک مرکزی و خزانه‌داری کل کشور تهیه و ابلاغ شود.

* آیا با اجرایی شدن دستورالعمل جدید، امکان استفاده از فناوری های نوین بانکی در ساماندهی وضعیت حساب های دولتی و رفع اشکالات احتمالی وجود خواهد داشت؟
همان گونه که در سال‌های اخیر شاهد بوده‌ایم، رشد و توسعه فن‌آوری‌ در صنعت بانکداری و حوزه پرداخت الکترونیک ، موجب تکامل هرچه بیشتر سامانه‌های متمرکز از جمله ساتنا، شتاب، پایا، سحاب تحت زیرساخت‌های نظارتی، حفاظت‌مالی و امنیتی شده است. لذا با پیوستن بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به شبکه تبادل اطلاعات بانکی (شتاب)، موانع سال‌های گذشته، از جمله تمرکز ساختار بانک مرکزی در تهران و عدم امکان خدمات رسانی به شرکت‌های دولتی در اقصی نقاط کشور برطرف شده است.
 در نتیجه،  بانک مرکزی قادر خواهد بود بدون نیاز به ایجاد شعبه و گسترش فعالیت‌های تصدی‌گری در حوزه اجرایی، وظایف قانونی خود را در قالب بانکدار دولت به بهترین نحو ایفا نماید و در جهت ساماندهی وضعیت حساب‌های دولتی و رفع مشکلات و مسائل موجود، به ویژه کاهش اثرات مخرب تورمی ناشی از رسوب منابع دولتی در شبکه بانکی کشور، اقدامات لازم و قانونی را صورت دهد. در ضمن این اقدام بانک مرکزی را می‌توان به عنوان گامی مؤثر در جهت توسعه دولت الکترونیک نیز قلمداد نمود.

* در زمینه ارتقای فاکتورهای امنیتی انتقال و نگاهداری حساب ها توضیح  دهید؟ آیا امکان بروز تخلفات با مکانیزم جدید نسبت به شیوه قبلی محدودتر خواهد شد؟
همان‌گونه که ذکر شد، یکی از مشکلات استفاده از شیوه‌های جاری تخصیص منابع دولتی به نهادها و شرکت‌های ذی‌ربط(حساب‌های سنتی)، بهره‌گیری از ابزارهای سنتی مانند چک است. استفاده از چک برای پرداخت‌ها موجب کاهش سرعت انتقال وجوه نسبت به روش‌های پرداخت الکترونیک و از آن مهمتر، امکان بروز تخلفاتی چون جعل مبالغ و امضای چک‌ها می‌گردد. لذا اجرای شیوه جدید و بهره‌گیری از نظام‌های نوین پرداخت، در این زمینه می‌تواند امنیت بیشتری را فراهم نماید.
علاوه بر این، بانک مرکزی به منظور تأمین امنیت در زمینه دریافت‌ها و پرداخت‌ها، زیرساخت امنیتی لازم را برای ایجاد هویت و امضای دیجیتالی، ایجاد نموده است. البته توضیحات تکمیلی در این زمینه را باید از مسئولان محترم بخش‌های فن‌آوری اطلاعات و نظام‌های پرداخت بانک مرکزی جویا شد.

* نحوه دریافت و پرداخت ها در شیوه جدید بر چه مکانیزمی استوار است؟
سازمان‌های مشمول در دستورالعمل جدید موظف شده‌اند تمامی عملیات بانکی مورد نیازشان را به واسطه سامانه‌های ملی متمرکز پرداخت، از طریق شعب فعال و پایانه‌های الکترونیکی هریک از بانک‌ها و یا مؤسسات اعتباری غیربانکی کشور که مایل هستند، انجام دهند. در حقیقت در سازوکار جدید، پایگاه‌های اطلاعات داده وابسته به بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی کشور به واسطه ارتباطات برخط با بانک مرکزی، به عنوان درگاه بانک مرکزی محسوب می‌شوند.
به عبارت دیگر، درآمدهای عمومی کشور از خزانه کشور به حساب سازمان‌های مشمول نزد بانک مرکزی واریز می‌شود. پس از این مرحله، ذی‌حساب هر دستگاه با پایانه برخط متصل به حساب خود نزد بانک مرکزی می‌تواند با دستور پرداخت توسط پایانه خود وجوه مورد نیاز را از حساب دستگاه مربوطه نزد بانک مرکزی به هر حسابی نزد هر بانکی که از طرف آن دستگاه معرفی شده است، پرداخت‌های لازم و تأیید شده را صورت تک پرداخت یا پرداخت گروهی انجام دهد.
هدف از طراحی شیوه‌های جدید نگاهداری حساب‌های دولتی، ایجاد تمرکز لازم برای بانکداری دولت توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و تأمین مصالح ملی کشور در زمینه‌های؛ کنترل نقدینگی و تورم، دستیابی به آمار و اطلاعات دقیق و به موقع از درآمدها و هزینه‌های دولت، احصای صحیح درآمدهای دولت و سرانجام، برچیده شدن ریشه فسادهای اداری و مالی در حوزه منابع دولتی و ممانعت از استفاده نادرست از بیت‌المال است.

/3131