همه پرسی و فرآیند جدایی انگلستان از اتحادیه اروپا

در انگلستان مانند بسیاری از کشورها، امضای یک عهدنامه بر پایه قانون اساسی(۱) در صلاحیت دولت است ولی تنها تصویب عهدنامه در پارلمان و انجام تشریفات قانونی پیوستن به یک عهدنامه (Ratification) است که می‌تواند به عهدنامه اعتبار قانونی بخشد. از همین‌رو عهدنامة اتحادیه اروپا (European Community Act) در سال 1972 برای آن‌که مقررات اتحادیه اروپا در انگلستان اعتبار پیدا کنند در پارلمان انگلستان به تصویب رسید.(۲) افزون بر آن، پارلمان انگلیس در سال 2001 عهدنامه «نیس» الحاقی به عهدنامه 1972 «ماستریخت» (TEU -Treaty on European Union ) را تصویب کرده است. پارلمان انگلستان در سال 2008 نیز عهدنامه الحاقی دیگری به عهدنامه «ماستریخت» زیر عنوان معاهده «لیسبون» را به تصویب رسانید. در ماده 50 معاهده «لیسبون» که از سال 2009 اجرایی شد برای نخستین‌بار تشریفات خروج از اتحادیه اروپا مورد پیش‌بینی قرار گرفت.

دولت نروژ نیز عهدنامه اتحادیه اروپا را امضا کرد ولی تصویب و انجام تشریفات پیوستن این کشور به اتحادیه اروپا در رفراندوم سال 1994 این کشور رد شد و نروژ برخلاف انگلیس وارد اتحادیه اروپا نشد. بنابراین روابط انگلستان و اتحادیه اروپا بر پایه قانون اساسی انگلستان و تصویب عهدنامه اتحادیه اروپا در پارلمان انگلستان و انجام تشریفات قانونی پیوستن به اتحادیه اروپا شکل گرفته است. از هنگامی که انگلستان به اتحادیه اروپا پیوسته در این کشور دیدگاه‌های گوناگونی، روا یا ناروا در برابر اتحادیه اروپا وجود داشته است. این ملاحظات به گونه سنّتی بر پایه حاکمیت پارلمان در این کشور استوار بوده و بسیاری از شهروندان اجرای مقررات اتحادیه اروپا را ناسازگار با پیشینة طولانی استقلال و حاکمیت این کشور بر شمرده‌اند.(۳) در چنین اوضاع و احوالی برگزاری همه‌پرسی برای بیرون آمدن انگلستان از اتحادیه اروپا به دلایل زیر با موازین پارلمانی و قانون اساسی این کشور ناسازگار بوده است:

یکم - عهدنامه‌های اتحادیه اروپا در پارلمان تصویب شده‌اند

اگر این همه‌پرسی پیش از تصویب عهدنامه‌های اتحادیه اروپا در پارلمان انگلستان برگزار می‌شد برای آن جایگاهی وجود داشت. چنان‌که نروژ در سال 1994 این رویّه را در پیش گرفت و از آن‌جا که اکثریت مردم در آن کشور از دادن رأی مثبت در پیوستن به اتحادیه اروپا خودداری کردند دولت نروژ از پیوستن به اتحادیه اروپا خودداری کرد. ولی با تصویب عهدنامه‌های اتحادیه اروپا در پارلمان انگلیس، تنها راه خروج از اتحادیه اروپا، اجرای روش پیش‌بینی شده در مادة 50 از عهدنامه لیسبون است که مقرر می‌دارد:

«1- هر یک از اعضای ]اتحادیه اروپا[ می‌تواند تصمیم به بیرون رفتن از این اتحادیه را بر پایه الزامات قانون اساسی خود بگیرد.

2- هر یک از اعضا که تصمیم به بیرون رفتن از اتحادیه بگیرد باید شورای اروپا را از قصد خود آگاه سازد. در پرتو رهنمودهای پیش‌بینی شده از سوی شورای اروپا، اتحادیه باید وارد گفتگو و موافقت‌نامه‌ای را با کشور درخواست کنندة خروج، منعقد کند که در آن ترتیبات بیرون رفتن این کشور از اتحادیه با در نظر گرفتن چارچوب روابط آیندة این کشور با اتحادیه اروپا در آن پیش‌بینی شده باشد ...

3- عهدنامه ها از تاریخ اعتبار یافتن موافقت‌نامه خروج یک کشور از اتحادیه اروپا دارای اثر قانونی در آن کشور نیستند و اگر چنین تاریخی مورد موافقت نبود، دو سال پس از یادداشت مذکور در پاراگراف 2، مگر آن‌که شورای اروپا، با توافق با دیگر اعضای اتحادیه با اجماع، تصمیم به تمدید این مهلت بگیرد...».

با پیش‌بینی ترتیبات خروج یک کشور عضو از اتحادیه اروپا در ماده 50 از این عهدنامه، به روشنی می‌توان گفت تصمیم‌گیری در زمینه ترتیبات خروج انگلستان از اتحادیه اروپا منحصراً تابع تصمیم‌های دولت و پارلمان این کشور است که در اصل، ابتکار پیوستن به اتحادیه اروپا را در دست داشته و آن را تصویب کرده‌اند. بنابراین برگزاری همه‌پرسی حتی اگر 100 درصد شهروندان این کشور رأی «آری» به خروج بدهند بدون رعایت الزامات قانون اساسی انگلستان یعنی تصمیم دولت و تصویب پارلمان و رعایت تشریفات ماده 50 از عهدنامه لیسبون دارای هیچ‌گونه اثر قانونی نیست و امری لغو و بیهوده است.

دوم - آراء اکثریت در این همه‌پرسی برای پارلمان الزام‌آور نیست

در روند برگزاری این همه‌پرسی، هر دو حزب اصلی پارلمان انگلستان با خروج این کشور از اتحادیه اروپا مخالفت کردند. اکنون به رغم این‌که 51.9 درصد از شهروندان رأی بر خروج این کشور از اتحادیه اروپا داده‌اند این رأی نمی‌تواند تأثیری بر تصمیم نهایی دولت و پارلمان انگلستان داشته باشند. ابتکار تصمیم‌گیری برای خروج از اتحادیه اروپا در مرحله نخست از حقوق دولت انگلیس و در مرحله دوم به رأی و تصمیم یک‌یک و سرانجام اکثریت نمایندگان پارلمان وابسته است. نمایندگان پارلمان هیچ الزامِ وجدانی و قانونی به تبعیت از رأی اکثریت در این همه‌پرسی را ندارند به ویژه این‌که در روند برگزاری آن رأی به ماندن در اتحادیه اروپا داده‌اند. هر چند نمایندگان در هنگام انتخابات با رأی مردم در حوزههای انتخابیه برگزیده و راهی پارلمان می‌شوند ولی تصمیم‌گیری و رأی آنان تابع نظرات و باورهای کسانی که به آنان رأی داده‌اند نیست. از همین‌رو ماده 27 قانون اساسی فرانسه به روشنی تأکید کرده است:
«هر گونه نمایندگی دستوری باطل است. حق رأی نمایندگان پارلمان برای آنان جنبة شخصی دارد...».(۴)

پیام این مادة قانون اساسی فرانسه این است که شهروندان در یک حوزة انتخابیه نمی‌توانند در انتخاب نماینده برای شیوة رأی دادن او در پارلمان به او دستور بدهند و یا از پیش از او تضمین بگیرند و حق رأی و اظهارنظر یک نماینده در پارلمان از حقوق شخصی اوست. این یک قاعده عمومی در همه نظام‌های مردم‌سالاری است که نمایندگان باید وجدان خود و منافع حقیقی مردم را در رأی دادن در نظر بگیرند و نه خواسته‌های زودگذر موکلین خود را که با عقل و خرد خود نادرست می‌شمارند. و این همان حقیقتی است که جان. اف. کندی، رئیس جمهور فقید امریکا در کتاب خود زیر عنوان «نمودارهایی از شجاعت»(۵) به آن چنین تأکید کرده است:

«دموکراسی دارای معنایی بسیار بالاتر از حکومت اکثریت مردم است. دموکراسی واقعی، دموکراسی که الهام بخش، متّرقی و زنده است نظامی است که در آن مردم نمایندگان خود را فقط برای این انتخاب نمی¬کنند که بلندگوی صادق و وفادار موکلین باشند و هر چه اکثریت مردم می‌گویند، مثل ضبط صوت آن‌ها را حفظ کرده و بعد در پارلمان پس بدهند. بلکه انتخاب نماینده برای این است که او واقعاً مثل یک وکیل فهیم و با وجدان، شعور و قضاوت خیرخواهانة خود را به کار اندازد و خیر جامعه را با بی‌غرضی تشخیص دهد و بداند که گاهی انجام درست این وظیفه در راه خیر مردم ممکن است او را با نفرتِ خود مردم روبرو سازد. لکن این را هم باید بداند که دیر یا زود مردم، شجاعت و درستکاری را به خوبی تشخیص خواهند داد و محترم خواهند شمرد...».(۶)

بنا به مراتب مزبور برگزاری چنین همه‌پرسی در انگلستان برای بیرون رفتن از اتحادیه اروپا نمی‌بایست انجام می‌شد و اکنون که این همه‌پرسی برگزار شده و اکثریت رأی به خروج از اتحادیه را داده‌اند این رأی اکثریت هیچ تأثیری بر تصمیم دولت و نمایندگان پارلمان انگلستان نمی‌تواند داشته باشد. تنها راه خروج از اتحادیه اروپا انجام همان ترتیبات پیوستن به آن یعنی ابتکار عمل دولت و تصویب پارلمان و سپس انجام ترتیبات الزام‌آور مذکور در ماده 50 از عهدنامة لیسبون است و برگزاری همه‌پرسی جایگاهی در این فرآیند نمی‌تواند داشته باشد.

پایان
1. انگلستان برخلاف بیشتر کشورها دارای قانون اساسی نوشته نیست. قانون اساسی نانوشته در این کشور در خلال سده‌های گوناگون برآمده از دگرگونی‌های مستمر و مسالمت‌آمیز در این کشور بوده است. به استثنای دگرگونی‌های قانون اساسی در آشوب‌های سدة هفدهم، قانون اساسی انگلستان از سال 1066 میلادی تا کنون دارای یک پیشینة مستمر بوده است.
2. Hilaire Barnett, Constitutional and Administrative Law, P. 184, Cavandish publishing Limited, London, 1995.
۳. همان، برگ 550.
4. Tout mandat impératif est nul. Le droit de vote des members du Parlement est personnel ...
5. Profiles in courage
6. برگ 162 ترجمة پارسی، این کتاب در سال 1340 از سوی ابراهیم خواجه نوری ترجمه و وزیر عنوان «سیمای شجاعان» از سوی مؤسسه انتشارات فرانکلین در تهران به چاپ رسید.

دکتر سید محمود کاشانی
استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی