بودجهریزی در ایران مانند هر کشوری در جهان متأثر از تعامل مستقیم و غیرمستقیم چهار گروه عمده اجتماعی یعنی رأیدهندگان (تأمینکننده هزینهها)، گروه سیاسی حاکم (شکلدهندگان هزینهها)، بوروکراتها (هزینهکنندگان) و گروههای فشار (جهتدهندگان هزینهها) است. طبق نظریه انتخاب عمومی این چهار گروه همواره میکوشند تا با تحت تأثیر قرار دادن فرآیند بودجهریزی و سیاستهای بودجهای، هدفهای خود را بیشتر برآورده کنند. آنها زمانی همسو با منفعت عمومی رفتار خواهند کرد که نهادها و محدودیتهای اساسی قانونی و مؤثری - و نه محدودیتهای ارشادی و انذاری-روی رفتارشان قرار داده شود و ضمانتهای اجرایی معینی در این خصوص تمهید و به اجرا گذارده شود.
در نظام تدبیر کشور، رایدهندگان یعنی تأمینکنندگان هزینهها، مردم کشورند که از طریق کارگزاران مقدم خود یعنی نمایندگانشان در مجلس شورای اسلامی، تنها مرجع قانونی تصویب بودجه دولت هستند. نهاد مجلس در ایران همچون سایر کشورهای نفتخیز خاورمیانه و شمال آفریقا (MENA)، به دلیل وجود درآمدهای سرشار نفت و گاز که به طور مستقیم عاید خزانه دولت میشود، از وظایف اصلی قانونگذاری، نظارت و نمایندگی فاصله میگیرد و بیشتر به یک نهاد مشورتی تبدیل میشود، ضمن اینکه وجاهت قانونی مصوبههای آن مشروط به تأییدیه شورای نگهبان است. سرازیر شدن درآمدهای نفت و گاز به خزانه دولت، نمایندگان مجلس را بعضاً به تلاش برای اختصاص سهمی از منابع بودجه به حوزههای انتخابیه وادار میکند.
وجود درآمدهای سرشار نفت و گاز در ایران بدان معناست که وجود یک محیط معیوب و ناقص تدبیر تا وقتی که کالاهای عمومی را میتوان به جمعیت ارائه نمود قابل استمرار خواهد بود -وضعیتی که آن را «فقدان مالیات، فقدان نمایندگی» نامیدهاند - وجود ثروتهای معدنی مانند نفت در یک کشور ممکن است به خودی خود موجب شکست نظام تدبیر نشود ولی میتواند از شکلگیری و توسعه نهادهای تدبیر شایسته ممانعت و یا آن را مشکل نماید.
در نتیجه هر سال حجم عظیمی از ثروت ملی جامعه به صورت عایدات صادرات سرمایه نفتی از طریق بودجهریزی برداشت میشود و در واقع حقوق مالکیت نسلهای آینده بر بخش مهمی از ثروت ملی سلب شده و صرف تأمین نیازهای عمدتاً کوتاهمدت میشود. در هر صورت هر چند ضعف یا فقدان نمایندگی رأیدهندگان در فرآیند بودجهریزی را دولتها با اعطای یارانهها و پرداختهای انتقالی ممکن است ترمیم نمایند، به گفته نوت ویکسل اقتصاددان سوئدی این بیعدالتی محض است اگر فرد را مجبور به تحمل بخشی از بار هزینههای فعالیتی کنیم که منافع او را افزون نمیکند یا حتی ممکن است با منافع او قاطعانه در تضاد باشد. به این گفته میتوان اضافه کرد که منابع بودجه باید از درآمد تلاش و کوشش زندگان جامعه و حقوق مالکیت آنها به صورت توافقی تأمین و برداشت شود. در نظام تدبیر کشور گروه سیاسی حاکم یعنی شکلدهندگان هزینهها، همواره موقعیتی ارزشی برای خود قائل شدهاند و لذا در چارچوب نظریه انتخاب عمومی نمیتوان این انگیزه را تحلیل کرد.
بوکانن میگوید: «انتخاب یا اقدام افراد در بازار، بیشینهساز ارزشهای آنهاست بدون الزام به دخالت دادن یک معیار ارزیابی خارج از وجود خود آن افراد». او میگوید چنین برداشتی از «بیشینهسازی ارزش» را نمیتوان از بازار به قلمرو سیاست تعمیم داد، زیرا آن ساختار سازگار با انگیزهای که در بازار وجود دارد، در سیاست تعبیه نشده است. به عبارتی دیگر، همتای سیاسی برای دست نامرئی آدام اسمیت وجود ندارد. او در نهایت میگوید: «قوه مجریه و مقننه، هیچ کدام در حقیقت آن چیزی که تئوری حاکم القا میکند، نیستند. هیچ کدام از اینها آن ارگانهای خالص اجتماعی که به چیزی جز ارتقای سعادت عمومی نیندیشند، نیستند و اعضای مجلس نمایندگان در اکثر موارد همان اندازه به رفاه عمومی علاقمندند که موکلین و حوزههای انتخابی آنها - نه بیشتر و نه کمتر-».
بوروکراتها یعنی هزینهکنندگان بودجه در نظام تدبیر کشورند که بار اصلی اجرای فعالیتهای جاری و طرحهای عمرانی را بهعهده دارند و تنها در سطح بالای این گروه، در سیاستها و جهتگیریهای بودجه احتمالاً تأثیرگذارند. آنچه در این سطح مشهود است، گرایش شدید بخشی و بخشینگری آنهاست که توسعه متوازن منطقهای و حوزههای موضوعی و غیربخشی مانند فقرزدایی را دستخوش غفلت و کمتوجهی نموده است.
گروههای فشار یا همسود، یعنی کسانی که در تلاش برای جهت دادن به هزینهها برای تأمین منافع خود هستند، در ایران نیز همانند همه جوامع دیگر همواره کوشش میکنند هم در سطوح پایین هزینهها و هم در سطوح بالای هزینهها تأثیرگذار باشند.
گستره وظایفی که طبق قانون برعهده دولت گذاشته شده است و همچنین وظایفی که براساس ساختار حاکمیت سیاسی کشور از دولت انتظار میرود، نامحدود و بسیار غیرشفافاند و بر پایه آن میتوان هر نوع اقدامی را جزو وظایف مدیریت دولتی طبقهبندی کرد. انعکاس این گستره بیکران در بودجهریزی کشور نمایان میشود. به علت محدودیت منابع بودجهای،غالباً بعضی از وظایف دولت همواره با کمبود اعتبار و کسری بودجه روبهرو میشوند و بعضی از مأموریتهای دولت نیز که طبق قوانین و مقررات و یا در برنامههای پنج ساله تکلیفی برای دولت محسوب میشوند، مصداق «مأموریتها و اختیارات بدون بودجه» را پیدا میکنند که به هر حال نشان از ضعف نظام تدبیر بودجهریزی کشور دارد.
اصلاح نظام بودجهریزی دولت مستلزم اصلاح در نظام تدبیر و معیارهای آن در زمینههای: حرکت، عدالت، شفافیت، حسابدهی، حاکمیت قانون، پاسخگویی (حساسیت نسبت به نیازهای فقرا، مناطق محروم، التزام مدنی و شهروندی)، اجماعگرائی، مدیریت مسالمتآمیز بحرانها، مبارزه با فساد سیاسی، توسعه پایدار انسانی و چشمانداز استراتژیک و آیندهنگری است. هرچند هنگامی که هزینه ملی ادامه یک سیاست خاص، از هزینه سیاسی تغییر موضع (در مورد آن سیاست خاص) تجاوز کند، در آن صورت آن سیاست تغییر خواهد کرد، لیکن برونرفت از وضعیت فعلی ضرورتی است که نباید منتظر هزینههای بیشتر استمرار این وضعیت در بودجهریزی بود.
براین اساس برای بهبود سیاستگذاری لازم است قواعد و چارچوبهای بازی اصلاح شود نه اینکه کارگزاران به لحاظ اخلاقی برتر که قدرت و اختیاراتشان را در مسیر منفعت عمومی به کار خواهند گرفت، به کار گمارده شوند.
عضو هیأت علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران
نظر شما