طرح ١٦ ماده ای که با نام «حمایت از احیاء بهسازی و نوسازی بافت های فرسوده و ناکارآمد شهری» روز ٢٣ تیر ١٣٨٩ به تصویب مجلس رسیده به دلایل زیر مغایر آئین نامه داخلی مجلس و قانون اساسی است:
الف - تخلف از آئین نامه داخلی
یکم - عنوان این طرح دارای ابهام است. بر پایه ماده ١٣٤ آئین نامه داخلی ، هر طرح یا لایحه ای که به مجلس برای قانونگزاری تقدیم می شود باید « دارای موضوع و عنوان مشخص باشد» این در حالی است که واژه های «بافت های فرسوده » ذاتاً مبهم و بی معنی و در این طرح نیز تعریف روشنی برای آن ذکر نشده است . این ابهام در عنوان، زمینه ساز ابهامات فراوان در مواّد این مصوبه گردیده است.
دوم - بر پایه بند ٢ ماده ١٣٤ آئین نامه داخلی، دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد یک لایحه یا طرح باید در مقدمه‌آن ذکر شود. ولی تقدیم کنندگان این طرح دلایل موجّهی برای این طرح موهوم ارائه نداده اند.
سوم- برپایه بند ٣ ماده ١٣٤، هر لایحه یا طرحی باید دارای مواّدی متناسب با اصل موضوع و عنوان لایحه باشد . این مصوبه مجموعه ای است از مواد مبهم و بی ارتباط که اساساً نمی توانند موضوع یک طرح قانونی باشند. از آنجا که اصل ٦٥ قانون اساسی تصریح کرده است «تصویب طرح ها و لوایح ، طبق آئین نامه مصوب داخلی انجام می گیرد» بنابراین تخلّف بنیادی از مقررات آئین نامه داخلی در قانونگزاری ، لزوماً تخلف از قانون اساسی است و موجب بی اعتباری مصوبه مجلس بر پایه اصل ٩٤ قانون اساسی می گردد.
ب - مغایرت ها با اصول قانون اساسی
یکم - در بند الف از ماده ٢ ، تعریفی از بافت های فرسوده ارائه شده که همانند عنوان آن مبهم است و در پایان این بند اثر فرسوده بودن بافت را چنین بر شمرده که «ساکنان آن از مشکلات متعدد اقتصادی، اجتماعی ، فرهنگی و کالبدی رنج می برند» ! . این مشکلات اقتصادی ، اجتماعی ویا فرهنگی چه مفهومی دارند؟ بسیاری از ساکنان برج ها ممکن است گرفتار مشکلات اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی باشند . آیا این به معنی فرسوده بودن ساختمان محل زندگی آنان است؟ اینگونه قانونگزاری ، زمینه ساز سوء استفاده و تصرفات ناروا در مسکن و سرپناه مردم و سوء استفاده از اموال عمومی است و در مواد این مصوبه به روشنی می توان به آن ها اشاره کرد.
دوم - مندرجات این مصوبه خارج از حدود اختیارات قوه مقننه و دخالت آشکار در وظایف قوه مجریه و شورایعالی شهرسازی و معماری است که بخشی از قوه مجریه می باشد. بنابراین مغایر اصل ٥٨ قانون اساسی است. مجلس قانونگزاری مجاز نیست بدون پیشنهاد قوه مجریه از طریق یک لایحه قانونی به این مسائل بپردازد. برای نمونه تبصره ٢ ماده ٧ این مصوبه در مقام تأمین مالی هزینه‌های اجرای عملیات موضوع آن برآمده و گفته است:
« طرق مختلف تأمین منابع مالی اجرای این ماده و سایر مفاد قانون اعم از راه اندازی نهادهای تأمین سرمایه ، انتشار اوراق مشارکت ، جلب مشارکت سرمایه گزار خارجی یا داخلی ، ایجاد صندوق های توسعه سرمایه گزاری غیر دولتی و راه اندازی شرکت های سهام پروژه غیر دولتی(!) و نظایر آن به موجب آئین نامه ای است که توسط وزارت خانه های مسکن و شهرسازی ، کشور و امور اقتصادی و دارایی حداکثر ظرف سه ماه پس از تصویب این قانون در چار چوب قوانین بودجه و برنامه توسعه تنظیم می شود و به تصویب هیأت وزیران می‌رسد...».
همگی و هریک از مندرجات این تبصره نیازمند تقدیم لوایح قانونی جداگانه و تصویب مجلس در چارچوب لایحه بودجه سالانه است. و بدون تقدیم لایحه از سوی دولت ، مجلس نمی تواند رأساً در این موارد قانونگزاری کند. برای حل این ناسازگاری با اصل های ٥٢ و ٥٣ قانون اساسی در ذیل این تبصره تاکید شده که این موارد در چارچوب قوانین بودجه و برنامه تنظیم شود. از آنجا که چگونگی تدوین لایحه بودجه و برنامه در چارچوب اصل ٥٢ از اختیارات قوه مجریه است این قانونگزاری در تعارض آشکار با اصل ٥٢ می باشد. و از آنجا که برطبق اصل مزبور ، لایحه بودجه باید برطبق قانون ، یعنی قانون برنامه بودجه و قانون محاسبات عمومی تنظیم شود مندرجات این تبصره از این جهت نیز مغایر اصل ٥٢ قانون اساسی است. بنابراین همه مندرجات این مصوبه خارج از حدود اختیارات قوه مقننه و تجاوز آشکار به صلاحیت و اختیارات قوه مجریه می باشد.
سوم - ماده ٣ این مصوبه ، نظام جا افتاده و پیشرفته قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ١٣٥١ را که از دستاوردهای نظام پارلمانی در ایران و حاصل تجربه حقوقدانان و مهندسان شهرسازی در کشور ماست و شورای عالی شهرسازی را که از ١٠ تن از وزیران تشکیل می‌شود ویا کمیسیون ماده ٥ را در اندازه یک دستگاه زیر نظر شهرداری کاهش می دهد. برطبق ماده ٥ قانون مزبور وزیر مسکن یکی از اعضای شورایعالی شهرسازی است ودر کمیسیون ماده ٥ که از چند وزیر تشکیل می شود شهردار تهران تنها سمت دبیر آن را دارد. ولی در ماده ٣ این مصوبه چنین پیش بینی شده است که طرح های موهومی که به نام بهسازی بافت های فرسوده از سوی وزارت مسکن یا یک سازمان وابسته به آن و یا شهرداری تهیه می شود « خارج از نوبت به تصویب کمیسیون ماده ٥ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی ومعماری ایران می رسد». بدین ترتیب نظام شهرسازی و معماری کشور به یک دستگاه تابع وزارت مسکن و شهرداری تبدیل می گردد و این به مفهوم دامن زدن به آشفتگی ساختار شهرهای کشور است.
چهارم - در ماده ٤ مصوبه به وزارت مسکن و شهرداری ها اجازه داده شده است قسمتی از اختیارات خود را به شرکت ها یا سازمان های وابسته به خود یا اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی صاحب صلاحیت واگذار کنند. این ماده هم خلاف چندین اصل قانون اساسی است. درحالی که وزیر مسکن در برابر مجلس مسئول است، مجلس نمی تواند به او اذن دهد اختیارات خود را به سازمان های وابسته یا اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی واگذار کند. این امر دخالت صریح در وظایف و صلاحیت‌های قوه مجره و برخلاف اصل ٦٠ و دیگر اصول قانون اساسی و فساد برانگیز است. اختیارات شهرداری ها نیز قابل واگذاری به اشخاص حقیقی یا حقوقی غیر دولتی نیست.
پنجم- در حالی که عنوان بافت های فرسوده دارای مفهوم و تعریف روشن ومشخصی نیست ماده ٥ این مصوبه یک تکلیف کلی و موهوم را برای وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران کشور) مقرر کرده که برای جلوگیری از خسارات حوادث غیر مترقبه، پیشگیری لازم را در این بافت ها به عمل آورد. این گونه گلی گویی شایسته معنی قانونگزاری نیست. اگر چنین سازمانی وجود دارد وزارت کشور باید بودجه لازم را برای انجام وظایف آن در لایحه بودجه سالانه پیش بینی کند و به تصویب مجلس برساند نه آنکه یک تکلیف کلی و بی پشتوانه در این مصوبه برخلاف اصل ٥٢ برای آن پیش‌بینی شود.
ششم - در مواد ٦و٧ یک سلسله تکالیفی برای مالکان بخش هایی از شهرها که «بافت فرسوده» نامیده‌شده اند پیش بینی شده است. در این دو ماده مقرر شده مالکان پلاک های مسکونی برای حصول توافق با مجری طرح که معلوم نیست کدام مرجع دولتی یا اشخاص حقیقی یا حقوقی غیر دولتی است از طریق یک هیأت کارشناسی برای قیمت گزاری ملک خود اقدام کنند. این در حالی است که قانون نمی تواند برای مالکان پلاک های مسکونی چنین تکلیفی را خارج از طرح هایی که مربوط به منافع عمومی دولتی است در نظر بگیرد. شگفت انگیرتر این است که اگر مالک یک پلاک مسکونی راضی به واگذاری خانه و سرپناه خود نشود در ماده ٧ این مصوبه به «مجری طرح» که معلوم نیست چه مرجع ویا کدام شخص حقیقی یا حقوقی غیر دولتی است اجازه داده شده است ملک او را عُنفاً و به زور از ملکیت او خارج کند و از طریق مزایده به فروش رساند که این برخلاف اصول متمم قانون اساسی مشروطیت و اصل ٢٢ قانون اساسی وبرخلاف موازین مسلّم فقهی است. در ذیل این ماده هم مقرر شده در صورتی که هریک از پلاک های ثبتی مجهول المالک بوده به فروش برسد و « وجوه حاصل در اختیار ولّی فقیه قرار می گیرد تا مطابق نظر ایشان عمل شود» . این بند هم خارج از حدود اختیاراتی است که اصل ١١٠ قانون اساسی برای رهبر تعیین کرده و در جای خود موجب آسیب به آبروی ولی فقیه است ووی را در معرض اتهام قرار می دهد. والبته برخلاف اصل ٥٣ قانون اساسی است که بر پایه آن کلیه دریافت ها باید به حساب خزانه کشور واریز شود و همه پرداخت ها در حدود اعتبارات مصوّب به موجب قانون انجام می گیرد.
هفتم - در تبصره یک ماده ٧ این مصوبه ، اقدامات مربوط به تملک خانه و سرپناه مردم را از سوی مجری طرح که می تواند یک شخص حقیقی یا شرکت خصوصی باشد مشمول مقررات تملّک املاک و اراضی مصوب ١٧/١١/١٣٥٨ و ٢٨/٨/١٣٧٠ دانسته اند و حال آنکه این مقررات مربوط به سلب مالکیت از اشخاص در جهت منافع عمومی و برنامه های عمرانی عمومی و نظامی است و در هیچ شرایطی نمی توان از صاحبان املاک برای منافع اشخاص خصوصی سلب مالکیت کرد. این هم نشان دهندة دانش حقوقی ضعیف نویسندگان این گونه طرح ها وبی اعتنایی آنان به اصول قانون اساسی است. در تبصره ٢ ماده ٧ این مصّوبه هم یک سلسله استقراض های دولتی در پوشش عناوین فریبکارانه‌ای چون اوراق مشارکت و مانند آن آمده است . این موارد هم بر پایه اصل ٨٠ قانون اساسی باید زیر عنوان وام یا کمک ، مورد به مورد در چارچوب ماده ٢١٢ آئین نامه داخلی با تقدیم لایحه جداگانه از سوی دولت به مجلس تقدیم شوند و مجلس نمی تواند از پیش خود آن هم در قالب طرح ، یک مجوز کلی برای استقراض های بی در و دروازه به دولت بدهد.
هشتم - ماده ٨ این مصوبه ، مالکان و سازندگان بافت های فرسوده را از جهت تخفیف در زمینه «عوارض صدور پروانه ساختمانی و تراکم » ، مشمول ماده ١٦ قانون دیگری به نام «ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن » دانسته است. در این مصوبه با پرده پوشی، سخن از «عوارض تراکم» به میان آمده و شاید پاره ای از نمایندگانی که به آن رأی داده اند مفهوم آن را درک نکرده اند . تراکم فروشی، پدیدة شومی است از زمان تصدی غلامحسین کرباسچی درشهرداری تهران با پشتیبانی آقای رفسنجانی که در آن هنگام ر ئیس جمهور بودند آغاز گردید. پیش از آن، شهرداری تهران بر طبق ماده ٧ قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی ، مکلف به اجرای مقررات شهرسازی و مقررات طرح های جامع و تفصیلی بود. این قوانین در ایران مانند دیگر کشورهای متمدّن در جهت پشتیبانی از حقوق مالکانه مردم و یک زندگی شرافتمندانه برای شهروندان و دفاع از امنیت شهرها به تصویب رسیده‌اند و تا آن هنگام با دقّت هر چه بیشتر اجرا می شدند. اقدام خائنانه شهردار وقت تهران در آن هنگام با پنهان کاری انجام می شد ولی اکنون در لوایحی که از سوی دولت به مجلس تقدیم شده و نیز در ماده ٨ این مصوبه، پنهانکاری کنارگذارده شده و برپدیدة شوم تراکم فروشی و زیر‌پاگذاردن مقررات شهرسازی صّحه گذارده می شود و برای بسازو بفروش ها دربافت های فرسوده، ٥٠ درصد تخفیف در عوارض نامشروع و غیر قانونی تراکم فروشی در نظر گرفته اند. شرم آور ترین این است که در ذیل همین ماده به شهرداری ها اجازه داده اند با بساز و بفروش ها وارد معامله شده و به جای دریافت عوارض و مطالبات شهرداری ، بخشی از ساخت وسازها را تحویل بگیرند. معنی ماده ٧ این مصوبه این است که شهرداری ها که برخلاف قوانین و مقررات لازم الاجرای کشور به دکّان های تراکم فروشی تبدیل شده اند اکنون به کارهایی بپردازند که در صلاحیت بنگاههای معاملات ملکی است.
در کشورهای متمدن برای مقررات شهرسازی که در جهت حفظ حقوق مردم و تهذیب اخلاق اجتماعی به تصویب می رسند تقدس قائل هستند. فکر نمی کنم حتی در کشورهای عقب ماندة آفریقایی هم چنین روش های ویرانگر و خلاف موازین اخلاقی مورد عمل قرار گیرند. تنها در مجلسی که خود را در پوشش «شورای اسلامی » قرارداده است این روش های غیر انسانی و منحوس مورد عمل قرار می گیرند.
نهم - در ماده ٩ این مصوبه نیز مراجع اختصاصی برای حل وفصل اختلافات ناشی از ساخت و سازهای انجام شده دربافت های فرسوده پیش بینی شده است که برخلاف اصل ١٥٩ و دیگر اصول قانون اساسی است . هیچ روشن نیست چرا ریاست محترم قوه قضائیه دربرابر تصویب چنین مصوباتی در مجلس سکوت اختیار کرده اند .
دهم - در ماده ١٤ این مصوبه به دولت اجازه داده اند سالانه ١٠ هزار میلیارد ریال برای ساخت و سازها دربافت های فرسوده در لوایح بودجه درج کنند و شهرداری ها را نیز مکلف دانسته اند معادل اعتبار تخصیص داده شده از طرف دولت به این امر اختصاص دهند. این ماده برخلاف اصل ٥٢ قانون اساسی و استقلال قوه مجریه است. مجلس برای شهرداری ها هم نمی تواند چنین تکلیفی را مقرر سازد مگر اینکه بخواهد به گونه ضمنی دست این نهاد مردمی را که برای انجام وظایف اجتماعی سودمندی تأسیس شده است در زیر پا گزاردن مقررا ت شهرسازی و تراکم فروشی باز گزارد.
سخن را کوتاه و تاکید می کنم که اینگونه مصوبه ها خلاف صریح اصول قانون اساسی هستند و واژه‌های مبهم و بی معنایی چون بافت فرسوده را نمی توان مبنای قانونگزاری قرارداد. هر گونه تصمیم‌گیری در زمینه شهرسازی و طرح های جامع و تفصیلی نیز از اختیارات قوه مجریه و شورایعالی شهرسازی و معماری ایران است.
اینگونه طرح ها برای دامن زدن به ساخت وساز در شهرهای بزرگ و نابود کردن ساختار تاریخی و فرهنگی شهرهای کشور و تبدیل آن ها به برج ها و ساختمان های بی هویت به تصویب می رسند. این در حالی است که ساکنان شهرهای بزرگ کشورما به دلیل رشد سرطانی ساخت وسازها دچار انواع گرفتاری ها چون بی آبی ، آلودگی آب ها و هوا ، بزهکاری ها ، ترافیک های فرساینده تن و روان ، مشکلات مسکن و اجاره نشینی و دهها مشکل دیگر شده اند. در شهرهایی چون پاریس ، لندن و دیگر شهرهای اروپایی که از عمر ساختمان های آن ها بیش از یک سده می گذرد هرگز اجازه نداده اند که این شهرها گرفتار لودرها و بولدزرها شده و آسایش و آرامش عمومی از مردم گرفته شود. ولی در کشور ما که صنایع کشور دچار رکود و تعطیل شده اند و نیروی کار و جوانان این کشور از کار شرافتمندانه باز مانده اند دولت و مجلس ، ساکنان شهرها را گرفتار اینگونه اشتغال زایی ویرانگر و ضد میهنی کرده اند . و البته برقراری سانسور کامل خبری و پنهانکاری از سوی مدیریت سازمان صدا و سیما نیز پوششی برای تداوم و استمرار این گونه مصوبات خلاف مصالح ملی است. باید ببینیم شورای نگهبان چگونه به وظیفه خود در نگهبانی از قانون اساسی عمل خواهد کرد.
استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
نظر شما