باید قانون جامع بودجه تدوین شود

 معصومه ستوده: چالش بزرگ تصویب بودجه در کشور ما، ابهامات موجود در نحوه اعمال تغییرات نمایندگان مجلس در لایحه دولت است که هر سال به جدال بین دوقوه منتهی می شود. اساتید حاضر بر این باور هستند که فقدان قانون جامع و روشن برای تصویب بودجه از عوامل ایجاد مشکل است بنابراین تصویب قانون جامع بودجه می تواند به مشکلات هرساله پایان دهد زیرا به اعتقاد دولت گاهی تغییرات آنقدر گسترده است که لایحه دولت تبدیل به طرح می شود و مشکلات زیادی ایجاد می کند به ترتیبی که غلامحسین الهام مشاور حقوقی رئیس جمهور یک بار در توصیف این وضعیت گفت این شیرو دیگر شیروی ما نیست ...

سوالی که ذهن بسیاری از کارشناسان را به خود جلب کرده است این بوده که بودجه در کشور ما طرح است یا لایحه، زیرا با وجود آنکه لایحه دولت محسوب می شود اما آنقدر تغییرات درآن اعمال می شود که شبیه طرحی می شود که گویا نمایندگان مجلس آن را ارائه کردند؟
رستمی: پاسخ به این سوال در اصل 52 قانون اساسی آمده که بودجه سالیانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر شده توسط دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم می شود. قانون بودجه تنها قانونی است که طبق اصل 52 تقنین و پیشنهاد آن صرفا از طریق لایحه امکان پذیر بوده و روش استفاده از طرح در بودجه منتفی می باشد. از نظر قانونی ابهامی وجود ندارد و بودجه باید از طریق لایحه تهیه شود . اما دغدغه موجود به ابهام در حدود اختیارات و دخل و تصرف در لایحه بودجه است کما اینکه این تغییرات منجر به تغییرات عمده می شود و در این زمان این سوال مطرح شد که آیا این لایحه تبدیل به یک طرح نخواهد شد.

ویژه: ابتدا باید در جهت تبیین این امر برآمد که بودجه در قانون اساسی از چه ماهیتی برخوردار است و آیا می تواند قانون باشد یا خیر. از نظر ماهیتی آقای الهام درست گفته اند که بودجه قانون نیست زیرا بودجه دائمی نبوده و اعداد، حق و تکلیفی برای شهروندان ایجاد نمی کند. البته آن بخشی از بودجه محل نزاع است که تبصره ها در آن گنجانده شده است ولی از ماهیت بودجه ای برخوردار نیست. این بحث در مورد قانون برنامه توسعه نیز صدق می کند چون سوالات زیادی مطرح شده که آیا برنامه توسعه قانون است یا نه. آیا از ماهیت هنجاری برخوردار است یا خیر. آیا دارای ضمانت اجرایی است یا نه. از نظر ماهیتی حق و تکلیف ایجاد می کند یا نه. در پاسخ به سئوال اول باید گفت که دولت تمایلی ندارد که بودجه قانون باشد زیرا تبصره ها را که هر ساله تکرار می شود را جمع بندی کردند از سوی دیگر شورای نگهبان مواردی را مغایر قانون اساسی دانسته و رد کرده و این دلیل را مطرح کرده که برخی از موارد ماهیت بودجه ای ندارد یا اینکه از ماهیت برنامه ای برخوردار نیستند. شورای نگهبان در برخورد با بودجه مواردی که از ماهیت بودجه ای برخوردار نیستند را تفکیک می کند ،  زیرا بودجه قانون نیست. با این وجود این سوال مطرح می شود که بودجه واقعا چیست من نیز در این پاسخ به این سوال ، با نظر آقای الهام موافقم که تصریح کردند که بودجه با تساهل و تسامح می توان قانون نامید زیرا بودجه ، قانون به معنای خاص محسوب نمی شود.

این مشکل از کجا نشات می گیرد ؟
رستمی: چارچوب نظام قانون گزاری ما در مورد بودجه چندان روشن و شفاف نیست. اصل 52 مقرر کرده که به ترتیب قانونی ،لایحه بودجه تهیه و تنظیم شود . اما مشکل اصلی این است که قانون جامع و کاملی در قانونگزاری بودجه وجود ندارد.

ویژه: قانون اساسی در اصل 52 قیدی نکرده که بودجه در قالب لایحه باشد . صورت مذاکرات نیز اشاره ای به این مساله ندارد . قانونگزار وقتی لفظی را بیان می کند حتما هدفی را دنبال می کند به عبارت بهتر اگر لایحه به معنای متعارف بود تصریح می کرد در لایحه بودجه؛ اما در این مورد قیدی وجود ندارد . معمولا لایحه ای که به مجلس داده می شود باید ماهیت هنجاری داشته باشد .

به اختلافات موجود بین مجلس و دولت در مورد نحوه رسیدگی به بودجه اشاره شد آیا در این مورد نحوه رسیدگی به لایحه بودجه و میزان اختیارت مجلس برای ایجاد تغییرات؛ قانونی وجود ندارد؟
رستمی : قانون برنامه بودجه مصوب 1351 در مورد تصویب بودجه نکاتی ارائه نمی کند و در واقع در این  مورد سکوت کرده است بنابراین عمده مشکلات در زمان تصویب ایجاد می شود . به عبارت بهتر میزان دخل و تصرف در لایحه بودجه  همواره محل مناقشه بوده و هست. قانون دیگر،قانون محاسبات عمومی است که در آخرین مصوبه خود در سال 1366 بخش تصویب بودجه که در مصوبه سال 49 بود  را حذف کرد ، بنابراین در این قانون نیز حکمی دراین خصوص وجود ندارد . در آیین نامه داخلی که به تصویب نمایندگان مجلس رسیده است  بیشتر بر نحوه رسیدگی نظارت می کند که بودجه به چه صورت مورد رسیدگی قرار گیرد. زیرا بودجه متفاوت از سایر قوانین بوده و باید تا زمان پایان سال مالی به تصویب برسد. برطبق آیین نامه  داخلی ؛لایحه بودجه یک شوری بوده و در زمان رسیدگی به آن کمیسیون خاصی بنام کمیسیون تلفیق ایجاد می شود نمایندگان 10 روز فرصت دارند که نظرات خود را به کمیسیون مربوطه ابلاغ نمایند و کمیسیون های مربوطه باید طی 10 روز نظرات خود را به کمیسیون تلفیق ارسال کنند بعد از جمع آوری نظرات کمیسیون تلفیق 15 روز مهلت دارد که بودجه را جمع بندی کرده و در صحن علنی مجلس مطرح کند. نحوه رسیدگی  به بودجه اصول خاصی دارد  که نمی توان آن را نادیده گرفت به گونه ای که یک شوری است و در زمان رسیدگی نمی توان آن را از دستور خارج نمود یا در آن وقفه ایجاد کرد مگر اینکه مساله خاصی رخ بدهد . بنابراین مجلس موظف است که به صورت غیر منقطع به لایحه بودجه رسیدگی کند به ترتیبی که تا پایان سال ؛ لایحه بودجه به تصویب برسد . آیین نامه داخلی مدت زمان رسیدگی ونحوه دفاع نمایندگان دولت را مطرح نموده است و بعد از تصویب کلیات ،جزییات را به تصویب می رسد . این موارد از جمله نکاتی است که در آیین نامه داخلی مورد اشاره قرار گرفته؛  اما این آیین نامه در مورد میزان تغییرات توسط مجلس توضیحی ارائه نکرده است.

ویژه : در قانون مصوب ما قوه مقننه نسبت به قوه مجریه دست بالاتری دارد ، این مساله با توجه به تجربیات گذشته و بدبینی نسبت به قوه مجریه لحاظ شد. به گونه ای که قوه مجریه به عنوان مجری از اختیارات لازم برای تعیین چارچوب  کاری خود همانند وضع مقررات اجرایی و آیین نامه ها برخوردار نیست . همچنانکه قوه مجریه پس از اینکه لایحه را به مجلس داد اختیارت آن به شدت کاهش می یابد و لایحه به گونه ای تغییر می کند که با اصل خود تفاوت فاحشی پیدا می کند . تغییرات ایجاد شده در لایحه دولت ؛بار مالی  را برای دولت به همراه می آورد که دولت از عهده آن بر نمی آید . پیشنهاد قانون برای بودجه لایحه است اما بعد از تقدیم به مجلس اختیاری ندارد . در سایر نظام های حکومتی به این صورت نیست که دولت از اختیاری بعد از تقدیم لایحه به مجلس برخوردار نباشد . در سایر کشورها دولت بعد از اینکه متوجه تغییرات گسترده در لایحه بودجه شد می تواند آن را پس بگیرد . اما در کشور ما اینگونه نیست باتوجه به اینکه لایحه بودجه چارچوب مالی دولت را تعیین می کند و بسیار مهم است که دولت در آن قدرت مانور داشته باشد بنابراین دولت تدابیری را در نظر گرفته است تا بودجه را به صورت کلی بدهد و ارقام ریز را درج نمی کند تا از دست بازتری برخوردار باشد . این رویکرد دولت به کاهش نظارت مجلس منجر می شود و مجلس نمی داند که دولت در چه جاهایی می خواهد این بودجه را هزینه کند و منجر به اختلافات گسترده می شود .

به نظر می رسد که قوانین ما درمورد چگونگی نحوه تصویب بودجه سکوت کرده است؟
رستمی :در مورد ماهیت امر و حدود اختیارات مجلس برای اعمال تغییر سکوت کرده است.

این بودجه ریزی تا چه حد عملیاتی بوده و کاربردی است؟
رستمی:سوالی که همواره مطرح می شود این است که نظام بودجه ریزی دولت از چه اصولی باید تبعیت کند . به ویژه آنکه در حال حاضر بسیاری بر این باورند که نظام بودجه ریزی ما باید به سوی بودجه ریزی عملیاتی حرکت کند . در قانون برنامه چهارم در سال 1383 دولت مکلف به بودجه ریزی عملیاتی شده است، به گونه ای  دولت از سال 85 به بعد این مساله را مورد توجه قرار داد اما تا تحقق کامل این مساله راه زیادی باقی مانده است. در ماده 77 قانون تنظیم بخشی از مقرارت مالی مصوب سال 80 ،دولت مکلف به اجرای این تعهد شد . اصلاحات صورت گرفته در قانون محاسبات  واژگان جدیدی نظیر دارایی های مالی و سرمایه ای وارد نظام بودجه ریزی ما کرد . همچنانکه تا پیش از این عنوان می شد که بودجه دو بخش درآمدها و هزینه ها را دارد اما در حال حاضر بودجه به منابع و مصارف تقسیم بندی شده است که منابع جای درآمدها و مصارف جای هزینه ها را گرفته است .

آیا نظام بودجه ریزی تغییراتی را تجربه کرده؟
رستمی :بله دولت و مجلس هم سعی کردند این نظام را تغییر دهند اما  مشکل اصلی در نظام بودجه ریزی این است که حدود اختیارات چیست . قانون اساسی بر لایحه بودن آن تصریح دارد اما در مورد حدود اختیارات اختلاف نظر وجود دارد که برای حل این مشکل  می توان از تجربیات دیگر کشورها استفاده کرد .

نظام بودجه ریزی در دیگر کشورها از چه الگویی تبعیت می کند؟
رستمی :به طور کلی سه روش در دنیا وجود دارد یک روش مجالس بودجه ریزهستند که در تنظیم بودجه اختیار تام دارند و این روش در نظام ریاستی آمریکا دیده می شود نقطه اشتراک با نظام ما این است که این لایحه بودجه را رئیس جمهور به مجلس ارائه می کند. گاهی در این مجالس پیشنهاد دولت کنار گذاشته می شود اما در این نظام، رئیس جمهور نیز از اختیار وتو کردن برخوردار است ومی تواند قانون را ابلاغ نکند. روش دیگر که نقطه مقابل آن قرار می گیرد مجالسی است که از اختیاری برای تصویب بودجه برخوردار نیستند که نمونه آن در نظام پارلمانی انگلیس است که مجلس فقط می تواند تغییرات جزیی در لایحه بودجه بدهد. تغییرات اساسی در لایحه بودجه امکان پذیر نیست زیرا دولت در برابر مجلس پاسخگو است نمی تواند تغییراتی لحاظ کند، فقط می تواند لایحه را رد کرده یا بپذیرد که رد آن به منزله رای عدم اعتماد به دولت است که در نتیجه دولت ساقط می شود. در نظام سوم که بینابینی می باشد که حدود اختیارات مجلس در نظام بودجه ریزی را مشخص کنند که تا چه حد مجلس می تواند تغییراتی را لحاظ کند . این شیوه در نظام های نیمه ریاستی- نیمه پارلمانی مانند فرانسه است در این کشورها عموما قانون خاصی برای بودجه ریزی وجود دارد و چارچوب حدود دخالت مجلس از پیش مشخص شده است. مجالس برخی کشورها مثل سوئدونروژ در بهار هر سال قانونی تدوین کرده و چارچوب تنظیم بودجه  را به دولت ابلاغ می کنند و در سه ماهه اول به دولت اعلام میکنند که باید این موارد را رعایت کنید بعد بر اساس این چارچوب رفتار می کند. اگر دولت لایحه بودجه ای بر این اساس تدوین کند مورد قبول واقع می شود در غیر اینصورت از سوی مجلس رد می شود و در این ابلاغیه حدود دخالت مجلس مشخص است.

به نظر می رسد که ایران در الگوی سوم قرار بگیرد؟
رستمی : ظاهر امر این را نشان می دهد زیرا از یک سو دولت لایحه می دهد و از سوی دیگر، مجلس موظف به رسیدگی و تصویب است. در کشور ما تنها محدودیت برای مجلس اصل 75 است که در آن عنوان شده که طرح های نمایندگان ویا تغییراتی که در لوایح اعمال می کنند نباید موجب بار  مالی برای دولت شود به این معنی که نباید برای دولت هزینه جدیدی به همراه داشته باشد مگراینکه محل تامین منابع مشخص شده باشد. حال این سوال پیش می آید که اصل 75 شامل رسیدگی به لایحه بودجه می شود یا خیر. این مساله توسط شورای نگهبان مورد رسیدگی قرار گرفت این نهاد نظریه تفسیری ارائه و تصریح  کرد اصل 75 شامل پیشنهادات نمایندگان درموردبودجه نمی شود از نظر اجرایی نیز این مساله درست است نمایندگان پیشنهاداتی ارائه می کنند که اگر تک تک این پیشنهادات بار مالی داشته باشند قابل تصویب نخواهندبود من بر این باورم که نباید گفته شود که اصل 75 شامل کل لایحه بودجه نمی شود بلکه باید شامل شود زیرا تغییراتی که در سقف در آمد و سقف هزینه ها ایجاد می شود نباید برای دولت بار مالی داشته باشد به عبارت بهتر اگر مجلس با تغییرات خود از درامدها کم می کند به همان میزان از هزینه ها هم کم کند تا بودجه به تعادل برسد در واقع باید تعادل بودجه ای رعایت شود . البته باید این مساله را مورد توجه قرار داد که در بودجه سالیانه باید احکام موقت وجود داشته باشد و نمی توان احکامی را به تصویب رساند که فاقد ماهیت بودجه ای است. شورای نگهبان خوشبختانه در سال 65 متوجه این مساله شد و گفت نباید احکام و تبصره دائمی در بودجه گنجانده شود. متاسفانه با وجود تاکیدات صورت گرفته شاهد درج تبصره هایی هستیم که ماهیت بودجه ای ندارند و با قید سالانه می خواهند آن را از حالت دائمی خارج کنند. برای حل این دعوا باید قانونی مشخص با حدود تعیین شده  به تصویب برساند تا بین دولت و مجلس تعادلی را ایجاد کند اگر قائل به رسیدگی و تغییر توسط مجلس در لایحه بودجه هستیم نباید این مساله را از نظر دور داشت که دولت باید در اجرا دست باز داشته باشد و بتواند در آن دخل و تصرف کند زیرا اجرا مشکلات خاص خود را دارد و نباید مجلس دست دولت را ببندد. این اصل به اصل انعطاف پذیری بودجه معروف است که به صورت محدود به دولت در ماده 79 قانون تامین بخشی از مقرارت مالی دولت است که بر این اساس مقرر شده در بخشی از ردیف های بودجه با موافقت سازمان مدیریت تا سقف 30 درصد تغییری در سقف اعمال نشود این نیز وافی به این هدف نمی باشد ودر چارچوب اعتبارات هرفصل و  برنامه است. در بودجه عمرانی نیز اجازه اعمال تغییراتی تا سقف پنج درصد متناسب با اختیارات داده شده است تا  تعادل ایجاد شود.اما  کافی نیست.

برای حل برای حل این مشکل چه راهکاری را پیشنهاد می دهید؟
رستمی :نظر من تصریح قانون اساسی بر لایحه بودن بودجه درست است زیرا دولت با مشکلات اجرا بیشتر آشنا است و مجلس نیز می تواند تغییراتی اعمال کند اما باید این مساله را مورد توجه قرار داد که در این مورد تعادل ایجاد شود و باید در این زمینه قانون جامعی تدوین گردد تا  این دعواها خاتمه یابد.

ویژه: در نظام حقوقی ماقوه مجریه بودجه را تهیه و تنظیم می کند زیرا به مشکلات اجرا آشنا تر است . در نهایت قوه مقننه باید بر بودجه نظارت کند وآن را به تصویب برساند. در این مورد بحثی وجود ندارد اما در این مقطع یک سوال اساسی پیش می آید و آن سوال این است که آیا مجلس می تواند هر گونه که خواست تغییراتی را لحاظ کند  مجلس تا چه حد از اختیاراتی برخوردار است که بتواند در لایحه دولت دست ببرد . حساسیت این موضوع زمانی مضاعف می شود که دولت به سختی می تواند لایحه را مسترد کرده در نتیجه همان چیزی که مجلس تصویب کرده تبدیل به قانون می شود و دولت موظف به ابلاغ آن است .  به نظر می رسد که برای پایان بخشیدن به این چالش تاریخی ،باید قانون جامع بودجه تدوین شود تا تصویب بر اساس قانون بودجه سال 51 نباشد . تدوین این قانون می تواند مشکل ایرادات شورای نگهبان را مرتفع کند و در لایحه بودجه فقط ارقام درج شود . اگر این قانون جامع تدوین شود هم دست دولت برای تدوین لایحه باز است و هم مجلس از اختیار کافی برخوردار است .

آیا محول کردن وظیفه بودجه نویسی به یک سازمان مستقل فارغ از هر دولت و گرایش سیاسی در حل این مشکل موثر است؟
رستمی : این راهکار در نظام های سیاسی دیگر هم مطرح نشده  زیرا بودجه برنامه مالی دولت است . دولت به عنوان مجری برنامه هایی را در نظر دارد که برای اجرای این برنامه ها باید بودجه را تنظیم کند این راهکار با قانون اساسی ما تطابق ندارد .در اصل 126  آمده است که رئیس جمهور مسئول تنظیم بودجه است و می تواند این اختیار را به دیگری تفویض کند. بر طبق همین اصل، شورای نگهبان این نظریه را ارائه کرده که  ریاست سازمان مدیریت و برنامه ریزی درست نیست. این اصل که بودجه ریزی یک فن بوده مورد تایید همه کارشناسان است تا با بودجه به صورت واقعی و مبتنی بر منابع دولت تدوین شود. این دستاورد با کمک متخصصین فراهم می شود همانگونه که در آمریکا دفتر بودجه زیر نظر ریاست جمهوری فعالیت می کند. در ایران نیز ریاست جمهوری می تواند این را به زیر مجموعه خود محول کند یا اینکه سازمان خاصی برای آن در نظر بگیرد. در وجود سازمان تخصصی شکی نیست اما اینکه این سازمان مستقل از دولت فعالیت کند با اصول قانون اساسی سازگاری ندارد.

ویژه: دولت باید برنامه را تعیین کند و آن را اجرا کند بنابراین تشکیل این سازمان درست نیست این سوال به منزله این است که شما به عنوان یک خانواده بخواهید درآمد خود را هزینه کنید آنوقت خانواده دیگری برای شما در این مورد تصمیم گیری کند . به طور طبیعی دولت به عنوان مجری باید در این مورد تصمیم گیری کند اصل مهم این است که نباید دولت دست باز داشته باشد و هر کاری که خواست انجام دهد .باید نهادی باید براین مساله نظارت کند ،در نظام حقوقی مجلس در این امر نظارت کافی دارد و بعد از اجرا دیوان محاسبات به اجرای آن نظارت کافی دارد . نظام بودجه ریز در همه جای دنیا ،دولت است اما باید در این مورد نظارت کافی انجام  میشود البته باید این نکته را تصریح کرد که ما در نحوه نظارت مشکل داریم . نظارت باید به گونه ای باشد که دست دولت زیاد بسته نشود و از سوی دیگر نتواند بدون حساب و کتاب خرج کند بنابراین  باید بین این دو مساله تعادلی ایجاد شود .

بحث نظارت همواره به عنوان فرایندی که می تواند جلوی هرگونه اشتباهی را بگیرد مطرح شده است در این راستا مجلس ابزارهای نظارتی خوبی را در دست دارد اما همواره تحقق نظارت با مشکل مواجه بوده است؟ کما اینکه دولت باید گزارش عملکرد خود را ارائه بدهد اما از این مساله سرباز زده است. مجلس برای تقویت بعد نظارتی خود معاونت نظارت هم تعیین کرده است. آیا می توان از این کارویژه در فرایند بودجه بهتر بهره برد؟
رستمی:در زمینه بودجه ریزی تجربیات جهانی وجود دارد. بحث تهیه و اجرا همواره بر عهده دولت ها بوده ونظارت بر عهده یک نهاد دیگر باشد تا مجری خود را موظف بداند تا به یک نهاد بیرونی جواب پس بدهد. قانون اساسی یکی از کار ویژه های مجلس را نظارت تعیین کرده که این بعد نظارتی از اهمیت زیادی برخوردار است ،بنابراین مجلسی موفق است که بتواند به این وظیفه خود عمل کند. مهمترین مساله در بعد نظارت سازو کارهای موجود در امر نظارت می باشد، تا امر نظارت به سر منزل مقصود برسد. در امر بودجه بنا برتصریح اصل 55 قانون اساسی؛ نظارت بر امر بودجه بر عهده  دیوان محاسبات می باشد. در این امر، دیوان محاسبات بازوی اجرایی مجلس محسوب می شود. البته ابزار دیگری مانند تحقیق و تفحص و سوال و استیضاح نیز وجود دارد به عبارت بهتر  کشور ما در امر نظارت بسیار غنی است. اما مهم این است که بتواند از این ابزار به بهترین نحو بهره بگیرد. این امر مستلزم بهره گیری از تدابیر است،  تفریغ بودجه مفاصا حساب دولت به مجلس است کما اینکه در شرکتی بیلان نوشته تا در مجمع عمومی تصویب شود بعد از ارائه  گزارش تفریغ به مجلس دیوان محاسبات آن را مورد ارزیابی قرار می دهد و از اختیارات لازم هم برخوردار است . ابزارهایی که دیوان برای مجازات دراختیار دارد این نهاد را به یک نهاد شبه قضایی تبدیل کرده است و می تواند متخلفان را مورد تبیه قرار داده نه تنها می تواند حکم به مجازات اداری بدهد بلکه می تواند حکم به جبران خسارت صادر کند. باید بین اختیارت وسیع دولت در امر اجرا و اختیارات دیوان در امر مجازات تعادل برقرار نمود ، تا هم دولت و مجلس هم بتوانند به وظایف خود عمل کنند. راهکار حل این مشکل حرکت به سوی بودجه نویسی مدرن و عملیاتی کردن بودجه می باشد اگر روش ها اصلاح شود می توان نظارت خوبی را اعمال کرد در غیر اینصورت نظارت ما به جایی نخواهد رسید. الان هم در بحث نظارتی گله مندی وجود دارد که باید برای آن راهکاری اندیشید در حال حاضر بودجه نویسی های نوین مطرح شده است. این نوع بودجه نویسی مدرن و بهره گیری از دولت الکترونیک و ...می تواند مشکلات موجود در امر نظارت و اجرا را حل کند. معاونت  نظارتی بر اساس آیین نامه داخلی مجلس تعیین شده و شورای نگهبان هم آن را مورد تایید قرار داده است بنابراین ما در بعد نظارت کاستی را مشاهده نمی کنیم مشکل اصلی ما زیاد بودن دستگاه های نظارتی و موازی عمل کردن آن است که در برنامه پنجم تدابیری اندیشیده شده که هماهنگی بین نهادهای نظارتی به وجود بیاید وبه همین دلیل شورای عالی نهادهای نظارتی پیشنهاد شده است .  راهکارهای عملیاتی برای ایجاد نظارت به مراتب مهمتر از ایجاد سازمان های نظارتی است. مجلس چه معاونت نظارت ایجاد بکند چه  ایجاد نکند ،قانون اساسی این اختیار را به این نهاد داده است . مجلس برای نظارت ابزار زیادی در دست دارد که باید برنامه ریزی کند تا ضمن نظارت در کار دولت خللی ایجاد نکند و ضمن کمک به سلامت اداری به پیشبرد امور اداری کمک کند .

ویژه :مشکل ما بحث نظارت نیست ؛چون مجلس دو نوع نظارت دارد که یک نوع نظارت در زمان تلفیق است که به نوعی نظارت است یک نظارت در زمان اجرا و نظارت نهایی در زمان بعد از اجرا صورت می گیرد. راهکارهای نظارت بر عهده مجلس گذاشته شده است ما نهادهای نظارتی کم نداریم همچنانکه دیوان محاسبات این وظیفه را انجام می دهد. اگر همین نهادهای نظارتی کار خود را انجام بدهند ،کفایت می کند . در حال حاضر دو بحث مطرح می شود اگر ما بودجه را به معنای مصطلح قانون تلقی کنیم باید نهاد دیگر را اضافه کنیم که بر اجرای بودجه نظارت کند در حالی که کمیته  تلفیق این اقدام را انجام نمی دهد در بسیاری از موارد این سوال پیش می آید که ارتباط بودجه با برنامه توسعه چیست چون با توجه سلسله قواعدی که دارند این دو در یک ردیف قرار گرفته و تفاوتی با یکدیگز ندارند  .در خیلی موارد لایحه بودجه با قانون برنامه فاصله می گیرد هر چند بارها تاکید شده است که لایحه بودجه باید در قالب قانون برنامه تدوین شود به عبارت بهتر بودجه 1390 باید در قالب برنامه پنجم تدوین شود . هر چند این دو قانون ماهیت هنجاری ندارد مشکل اصلی بیش از آن که متوجه نظارت باشد متوجه مرحله تصویب است که بیشرین اصطکاک را ایجاد می کند . چون مجلس وقتی لایحه بودجه ارائه می شود تغییرات زیادی ایجاد می کنند که همین موجب مشکلات می شود . نظارت مجلس بیش از آنکه ماهوی باشد مالی است و در قالب عملکرد ها نظارت را انجام می دهد اگر فراتر از این پیش رود نظارت مجلس از بعد ماهوی خارج شده و وارد نظارت ماهوی می شود . مجلس باید بداند که نظارت آن مالی بوده و بیشتر معطوف بخش اعتبارات می باشد وگرنه وارد بخش های ماهوی شدن در چارچوب قانون موجود نبوده و مجلس نمی تواند وارد آن شود . مگر اینکه این قانون در قالب قانون برنامه مورد بررسی شود به نظر من مجلس نمی تواند وارد نظارت ماهوی شود و فقط می تواند در بخش نظارت اعتباری اظهار نظر کند.به عبارت بهتر قانون بودجه این خاصیت را ندارد که مجلس وارد نظارت ماهوی شود.

اساتید محترم در لابه لای سخنان خود به این مساله اشاره کردندکه باید به سمت بودجه نویسی مدرن حرکت کرد این اصول چیست ؟
رستمی :این اصول منبعث از اصول جدید در حکمرانی خوب یا به زمامداری ست که در کنار اصول کلاسیک پیشین مانند اصل تعادل ،اصل انعطاف پذیری، شاملیت، تخمینی بودن درآمدها اصولی نظیر شفافیت، مسئولیت و پاسخگویی و ثبات و اثر بخشی و ... قرار می گیرد .  تنظیم بوجه باید به صورتی انجام شود که ضمن شفاف بودن بتواند با ثبات اهدافی را تامین کرده واز کار آیی و اثر بخشی لازم برخوردار باشد. بر همین اساس،بودجه ریزی عملیاتی مطرح گردید. این بودجه کارکردی و عملگرا بوده و تنها بدنبال تامین اهداف کمی نبوده و اهداف کیفی را مدنظر قرار می دهد. این شیوه در بحث نظارت و اجرا بسیاری از مشکلات را از بین می برد و بسیاری بر این باورند که با عمل به این اصول، جدال ها پایان می یابد.

 ویژه : این اصول باید به کرات مورد تاکید قرار گیرد زیرا نه تنها به این اصول بی توجهی می شود بلکه در بسیاری از موارد از این اصول فاصله گرفته می شود. در این مورد باید به اصل شفافیت اشاره کرد که از اصول حکمرانی خوب به شمار می رود. باید بودجه از شفافیت لازم برخوردار باشد یکی از این اصول این است که بودجه تخصیص یافته باید مشخص شود که معطوف به چه هدف و کارکردی است. همچنانکه یک سیستم حقوقی می تواند مشکلات موجود را برطرف کند اگر شما ارتباط لازم را بین قوانین برقرار نکنید مانند این است که قوانین شما مانند جزایردر اقیانوس هیچ ارتباطی باهم نداشته باشند. اگر یک سیستم حقوقی بتواند این ارتباط را برقرار کند قوانین ما کارآمد شده و اثر بخش می شوند. بودجه فقط این نیست که هزینه ها و اعتبارات را مورد بررسی قرار دهیم بلکه باید این مساله را مورد بررسی قرار داد که آیا این بودجه در قالب برنامه های دولت اثر بخشی لازم را داشته است یا خیر. وظیفه مجلس تنها ذی حسابی نیست بلکه باید این مساله را مورد بررسی قرار دهد که آیا بودجه در قالب قانون برنامه بوده است یا خیر. به عبارت بهتر آیا بودجه در قالب سیاست های کلی نظام تدوین شده است اگر قرار باشد که هر کدام از این برنامه ها از قوانین موجود و سیاست های تدوین شده فاصله بگیرد نمی توان به اهداف مورد نظر دست یافت زیرا در این صورت خلا ایجاد می شود برای حل این مشکل ، باید ارتباط منسجمی بین تمام ارکان ایجاد کرد. به طور مثال در بحث شفافیت ،اگر درآمد و هزینه ای وجود دارد برای آن باید توجیه داشت تا امکان نظارت فراهم شود. نظارت مجلس گرچه نظارت مالی است اما فقط معطوف به ارقام نیست بلکه باید به ارتباط آن با برنامه های موجود و سیاست های کلان نظام توجه کند. به طور مثال در مورد هدف تحقق دولت الترونیک که با سیاست های کلان نظام در بخش اداری ارتباط پیدا می کند این مساله باید در ارتباط  سایر قوانین توجیه شود در این صورت مجلس می تواند به بررسی این مساله بپردازد که این تخصیص هزینه  معطوف به  هدف است. در اصول جدید شفافیت بیشتر مورد توجه است که درصورت تصویب قانون جامع بودجه محقق خواهد شد و قانون بودجه را به توجیه برنامه سوق می دهد.  دومین اصل ارتباط بودجه با سایر برنامه های موجود در کشور است که موجب می شود بودجه از حالت انتزاعی خارج شود ، زیرا تصویب قانونی که با سایر قوانین در تعارض است موجب می شود که آن قانون به قانون مطرودی تبدیل شود در حالیکه قوانین باید همدیگر را پوشش دهند. اگر طرح ها و لوایحی ارائه می شود که با سایر قوانین هماهنگی ندارد  در صورت تصویب تبدیل به یک قانون ایزوله می شود. این قوانین که همان قوانین متروک هستند هرگز به مرحله اجرا در نمی آیند باید قوانین به صورتی باشد که همواره پویایی خود را حفظ کند .

به نظر می رسد که در مورد زمان تنظیم لایحه و تقدیم آن به مجلس ترتیبات رعایت نمی شود آقای الهام در یادداشتی به این مساله اشاره کردند که قانونی در این مورد وجود ندارد آیا واقعا در این مورد ابهام وجود دارد ؟زیرا دولت خود را مکلف نمی داند که در موعد مقرر لایحه بودجه را تقدیم کند که زمینه ساز مشکلات بسیاری شده است.
رستمی :قانون محاسبات عمومی 1349 تاکید کرده بود که تا 15 آذر ، دولت باید لایحه بودجه را تحویل مجلس بدهد تا یک روز مانده به عید نوروز لایحه به تصویب نمایندگان برسد. در قانون محاسبات 1366 این مساله حذف شد بنابراین با خلایی مواجه شدیم ، در قانون برنامه توسعه پنج ساله این مشکل برطرف شد  البته باید به این مساله اشاره کرد که در برنامه چهارم این مساله مورد اشاره قرار نگرفت تا اینکه در ماده 216  آیین نامه داخلی دولت مکلف شده است تا لایحه بودجه را تا آذر ماه به مجلس ارائه بدهد بنابراین از نظر زمانی برای ارائه لایحه بودجه مهلت قانونی وجود دارد . دولت سال گذشته لایحه بودجه را تا آذر ماه تحویل نداد و در این مورد دلیل موجهی را ارائه کرد کما اینکه در بسیاری ز کشورها نیز قوانین بودجه در قالب قوانین برنامه تدوین می شود زیرا قانون برنامه یک برنامه بلند مدت بوده اما بودجه به عنوان قانون سالانه کوتاه مدت است که باید این قانون سالانه با توجه به برنامه بلند مدت تدوین شود، زیرا بودجه  را برنامه ای می دانند که ارقام را بیان می کند . با توجه به اینکه برنامه پنجم با تاخیر ارائه شد بنابراین لایحه دیرتر تقدیم مجلس شد که این مساله مورد قبول مجلس و نمایندگان هم قرار گرفت تا اینکه موضوع تنخواه دو دوازدهم را مطرح کردند . آیین نامه داخلی این زمان را مشخص کرده تا لایحه بودجه تا پیش از سال مورد تصویب قرار گیرد .

ویژه :آقای الهام به فقدان قانون تنظیم بودجه اشاره کردند که چنین قانونی وجود ندارد . در این مورد ما نیز با ایشان هم نظر هستیم زیرا در این مورد خلا جدی وجود دارد . این مساله در یادداشت ایشان به صراحت آمده است که به دلیل فقدان این قانون ،قانون سال 51 مرجع قرار می گیرد که درست نیست .

آقای احمدی نژاد بارها از نحوه بودجه نویسی انتقاد کردند و تصریح نمودند که می خواهند بودجه ای  بنویسند که در جیب جا شود  آیا چنین چیزی امکان پذیر است؟
رستمی : قانون بودجه مشتمل بر چند ماده واحده و تبصره است که هرسال بر تبصره ها اضافه می شودالبته اخیراتبصره ها تبدیل به بندشده است وعلاوه برآن پیوستهایی داردکه گاهی بر چند مجلد مفصل بالغ می گردد  که اغلب این مجلد ها در روزنامه رسمی درج نشده  در دسترس افراد قرار نمی گیرد . من به عنوان مدرس حقوق بودجه به آسانی  نمی توانم به این مجلد ها دسترسی پیدا کنم . آقای احمدی نژاد بر ا ین اعتقاد است که ما باید قانون بودجه را مختصر بنویسم به عبارت بهتر ؛ باید ارقام کلی نوشته شده و  از موارد تفصیلی صرفنظر شود . اتفاقا تا سال 1328 قانون بودجه ریزی ما اینگونه بود من قانون 1328 را دیدم که در دو صفحه درج شده بود و توانستم آن را در جیبم قرار دهم که فقط ارقام کلی در آن درج شده بود در آن زمان بودجه تفصیلی به صورت جداگانه نوشته می شد . این اختلافات به اصل شاملیت برمی گردد که قانون شامل ریز بودجه باشد که امر نظارت را تسهیل می کند و اختلاف آنجا شکل گرفت که دولت نظر داشت که باید برای سی دستگاه ستادی وسی دستگاه استانداری وجمعا حدود60دستگاه بودجه کلی تعیین شود و تفصیل آن بر عهده دولت باشد این باعث می شود که بودجه ما کوچک شود ودر جیب جا شود . متاسفانه در اختلاف نظر ایجاد شده ،کمتر به بحث های حقوقی پرداخته شد و بیشتر سیاسی بحث صورت گرفت  ازنظرمجلس. اگر قائل بر اصل تفصیل باشیم باید بنا بر اصل 55 قانون اساسی اتکا کرد که بنا بر این اصل باید دیوان محاسبات بتواند نظارت کند که بودجه در محل خود هزینه شده است.  بنابراین باید قانون بودجه به صورت تفصیلی نوشته شود . از نظر قوانین عادی ماده 68 قانون محاسبات مصوب سال 66 تصریح این دارد که قانون بودجه باید شامل اعتبارات همه دستگاه ها و سازمان های وابسته به آنها باشد و از درج اعتبارت کلی جلوگیری شود . نظر مخالف این است که اصل 55 نافی این موصوع نیست و نظارت دیوان محاسبات را نادیده نمی گیرد. دیوان محاسبات می تواند بر اساس همان بودجه تفصیلی مصوب دولت نظارت را انجام دهد تا در صورت هرگونه تخطئی می تواند با این مساله برخورد کند. به علاوه قانون بودجه به عنوان قانون موخر می تواند ماده مذکور قانون محاسبات را نسخ کند. این دعواها ناشی از بی توجهی به اصول جدید است اگر شفافیت وجودد داشته باشد مشکلی به وجود نمی آید . اگر کل بودجه به یک دستگاه اختصاص پیدا کند به شرطی که به اهداف خود دست یافته باشد مهم نیست که چگونه خرج کرده باشد مهم این است که به آن نتیجه رسیده باشد اتفاقا دولت  بدوجه سال 87 را مختصر ارائه داد . بودجه آن سال  با 14 بند و فقدان  ارقام تفصیلی  در یک کتابچه جا شده بود ولی نمایندگان آن را قبول نکردند و مجلس 14 بند را 64 بند افزاش داد  و پیوست اضافه شد که منجر به اخطار قانون اساسی شد، زیرا تغییرات ایجاد شده موجب شد که آن بودجه کلملا تغییر کند من بر این باورم که با توجه به اصول جدید می توان بودجه مختصر نوشت به گونه ای که کشور چین با آن عظمتش قانون محاسباتی به اندازه یک دهم ما هم ندارد متاسفانه حجم مقرارت مالی در کشور ما بیداد می کند که باید آن را شفاف کرد . باید به سمت بودجه ریزی عملیاتی حرکت کرد کما اینکه در شرکت های دولتی بودجه تفصیلی را مجمع می نویسد . بسیاری بر این باورند که اصل تفصیل در شرکت های دولتی رعایت نمیشود در حالیکه به نظر من به روش دیگری رعایت می شود . این روش اگر اجرا شود نظرات دولت هم رعایت می شود

ویژه: اگر بودجه برنامه ای شود مساله حل می شود مهم این است که به آن هدف در برنامه دست یافت  و این مساله کفایت می کند و نظارت می تواند همانند شرکت های دولتی اعمال شود و لازم نیست تمام موارد به صورت جزئی توسط مجلس به تصویب برسد زیرا  برنامه ای بودن  بودجه بسیار مهم است .

/27214