آمریکایی‌ها را دقیق بخوانیم؛ هر وعده رفع تحریم، لغو تحریم نیست

خبرآنلاین - در حالی که مذاکرات میان ایران و آمریکا با وساطت میانجی‌گران ادامه دارد، یک موضوع بسیار مهم این است که اساساً اگر قرار باشد توافقی میان دو کشور شکل بگیرد، با توجه به گستردگی تحریم‌های اعمال‌شده علیه ایران، از نظر حقوقی و در چارچوب تدوین قراردادهای بین‌المللی و حقوق اساسی آمریکا، کدام‌یک از تحریم‌های آمریکا علیه ایران قانوناً می‌توانند توسط رئیس‌جمهور آمریکا لغو شوند؟ اختیار رئیس‌جمهور تا چه اندازه است و به عبارت دیگر، انجام چه تعهداتی در زمینه رفع تحریم‌ها از سوی قوه مجریه اصولاً در نظام حقوقی آمریکا قابلیت اجرایی دارند و چه تعهداتی ندارند، یا ممکن است به شیوه‌ای خاص قابلیت اجرایی داشته باشند و به شیوه‌ای دیگر نداشته باشند؟

در این میان، کلمات و عبارات حقوقی به‌کاررفته در تفاهم‌ها یا قراردادهای بین‌المللی بسیار حائز اهمیت هستند و هر کلمه و عبارت، با توجه به کاربردی که دارد، می‌تواند بار معنایی و دامنه تفسیری متفاوتی در این خصوص داشته باشد.

شناخت این موضوع، به‌ویژه از این جهت اهمیت دارد که اعتبارسنجی اصولی و حقوقی تعهدات آمریکا در این مراحل مذاکراتی اهمیت دوچندان پیدا می‌کند و به مذاکره‌کنندگان ایرانی این امکان را می‌دهد که با شناخت دقیق از بار معنایی کلمات در حوزه رفع تحریم‌ها، درک درستی از آنها داشته باشند و بدانند در کجا ایستاده‌اند. در نتیجه، آنها می‌توانند با بیان استدلال‌های حقوقی مستند، الگوهای عملی و دقیقی را در توافق احتمالی بگنجانند.

با این توصیف، این مقاله درصدد تبیین حدود قانونی برخی از مهم‌ترین کلمات و عباراتی است که در قوانین آمریکا در زمینه رفع تحریم‌ها به کار گرفته می‌شوند. در نهایت، به این نتیجه می‌رسیم که برای یک توافق احتمالی میان ایران و آمریکا، نباید صرفاً درباره «رفع تحریم‌ها» مذاکره کرد؛ بلکه باید درباره مکانیزم حقوقی رفع هر تحریم، با توجه به معانی دقیق حقوقی کلمات و عبارات، به‌صورت جداگانه مذاکره کرد.

۱- گستردگی قوانین، دستورات اجرایی و عبارات رفع تحریم

به‌طور کلی باید توجه داشت که نظام تحریم‌ها در ساختار سیاسی ـ اجرایی آمریکا بسیار گسترده است و می‌توان گفت تقریباً همه کشورها، حتی کشورهای دوست و متحد آمریکا، نیز مشمول نوعی از تحریم‌های خاص هستند. آمریکا با توجه به قدرت اقتصادی و تجاری خود می‌تواند این تحریم‌ها را اعمال کند؛ چنان‌که پس از روی کار آمدن دولت جدید ترامپ، تحریم‌های تجاری در قالب تعرفه‌های تجاری علیه کشورهای اروپاییِ هم‌پیمان آمریکا و همچنین علیه کانادا و مکزیک نیز اعمال شد و تقریباً هر کشور دنیا، دست‌کم در مورد برخی اشخاص یا نهادهای خود، با نوعی تحریم آمریکا مواجه است.

البته برخی کشورها مانند ایران مشمول تحریم‌های گسترده آمریکا هستند و برخی کشورها مانند عراق، چین، ترکیه و هند مشمول تحریم‌های جامع نیستند و به جای آن، تحریم‌های هدفمند و خاصی علیه اشخاص، نهادها یا پروژه‌های مشخص اعمال می‌شود.

منظور از بیان این مطلب آن است که حتی در فرضی که روابط یک کشور با آمریکا در وضعیت خوب دیپلماتیک و سیاسی باشد، باز هم امکان وجود تحریم‌های خاص علیه آن کشور وجود دارد.

در مورد ایران، گستردگی تحریم‌های اعمال‌شده باعث شده است که اداره کنترل دارایی‌های خارجی آمریکا، Office of Foreign Assets Control (OFAC)، تصریح کند که برنامه تحریم ایران ترکیبی از دستورات اجرایی رئیس‌جمهوری (Executive Orders) و قوانین مصوب کنگره (Statutes) است. البته تعداد تحریم‌های مبتنی بر دستورات اجرایی، از نظر کمّی، بسیار بالا است.

با توجه به گستردگی تحریم‌ها در قوانین و دستورات اجرایی رئیس‌جمهوری، عبارات به‌کاررفته نیز به همان اندازه متنوع و دارای معانی حقوقی متفاوت هستند.

کلمات Relief، Repeal، Revoke، Waiver، Suspension، Termination، Elimination، Modification، Sunset Provision و Reduction از مهم‌ترین کلماتی هستند که عموماً در این زمینه به کار گرفته می‌شوند. اما واقعیت این است که هر یک از این کلمات، هم با توجه به جمله‌ای که در آن به کار رفته‌اند و هم با توجه به سوابق و مستندات مورد استفاده آنها ــ از جمله اینکه در یک قانون خاص یا در یک دستور اجرایی خاص رئیس‌جمهوری به کار گرفته شده باشند ــ می‌توانند معنای حقوقی خاصی پیدا کنند.

برای نمونه، قانون تحریم‌های علیه ایران موسوم به Iran Sanctions Act of 1996 (ISA) یک قانون مصوب کنگره است که برای برخی فعالیت‌ها و اشخاص، سازوکار اعمال تحریم را مقرر کرده و در عین حال، در بخش‌هایی از آن برای رئیس‌جمهور اختیار معافیت از تحریم، یا اصطلاحاً Waiver، در نظر گرفته شده است. متن فعلی ISA صراحتاً در Section 9 اختیار Presidential Waiver را در شرایط و برای دوره‌های مشخص پیش‌بینی کرده است.

بنابراین، برای تعیین حدود اختیار رئیس‌جمهور، صرفاً کافی نیست که به ذکر یک کلمه یا عبارت حقوقی اکتفا شود؛ بلکه باید مشخص شود منبع حقوقی و مستند آن کلمه چیست و رئیس‌جمهور بر اساس کدام اختیار می‌تواند آن کلمه را به کار گیرد و تحریم را تغییر، تعلیق، معاف یا خاتمه دهد.

از همین رو، در بررسی تعهدات مربوط به رفع تحریم و دسته‌بندی آنها باید میان سه وضعیت اساسی تفاوت قائل شویم:

الف ـ تحریمی که اساساً بر مبنای اختیار اجرایی رئیس‌جمهور ایجاد شده است؛

ب ـ تحریمی که در قانون کنگره ایجاد شده، ولی همان قانون برای رئیس‌جمهور اختیار معافیت (Waiver) یا خاتمه (Termination) تحریم را نیز پیش‌بینی کرده است؛

ج ـ تحریمی که در قانون کنگره ایجاد شده، ولی برای رئیس‌جمهور اختیار لازم برای حذف یا معافیت از آن پیش‌بینی نشده است.

با این توصیف، اکنون به شرح حقوقی برخی از مهم‌ترین کلماتی که گفته شد می‌پردازیم.

۲- کاربرد کلمه Repeal به معنای نسخ قوانین

از نظر حقوق اساسی آمریکا، کلمه Repeal قوی‌ترین و مهم‌ترین کلمه‌ای است که برای نسخ یک قانون به کار گرفته می‌شود.

اگر کنگره در یک قانون، در مورد ایران تحریمی وضع کرده باشد، رئیس‌جمهور نمی‌تواند با صدور یک دستور اجرایی (Executive Order) آن قانون را Repeal کند؛ بلکه فقط کنگره می‌تواند با وضع قانون دیگری، قانون قبلی را نسخ کند.

برخی اوقات این نکته در خود قانون نیز تصریح می‌شود؛ چنان‌که در قانون بازبینی توافق هسته‌ای ایران در سال ۲۰۱۵ موسوم به INARA به‌صراحت بر آن تأکید شده است.

قانون INARA به کنگره این حق را می‌دهد که هر توافقی را که در مذاکرات گروه ۵+۱ با ایران با هدف جلوگیری از دستیابی ایران به سلاح هسته‌ای حاصل شده است، مورد بازبینی قرار دهد. به این معنا، در حال حاضر نیز هر توافقی که با دولت آمریکا حاصل شود، باید توسط کنگره مورد بازبینی قرار بگیرد.

در قانون مذکور، INARA, Pub. L. No. 114-17, § 2, codified at 42 U.S.C. § 2160e(c)(1)(E) مقرر شده است که رژیم قانونی تحریم‌ها که توسط کنگره ایجاد شده، فقط توسط خود کنگره می‌تواند به‌طور دائمی حذف (Eliminate) یا تعدیل (Modify) شود.

در اینجا مقنن از کلمه Eliminate به جای Repeal استفاده کرده است و این موضوع نشان می‌دهد که قانون مذکور قابل لغو کردن به وسیله رئیس‌جمهوری نیست و فقط خود کنگره می‌تواند آن را لغو کند.

البته گاهی اوقات در خود قانون، اختیار برداشتن تحریم تحت عنوان Waive به رئیس‌جمهوری داده می‌شود و گاهی نیز چنین اختیاری داده نمی‌شود. بنابراین، الزاماً صرف اینکه یک قانون در زمره قوانینی باشد که قابلیت Repeal دارند، مانع از Waive شدن تحریم‌های ناشی از آن توسط رئیس‌جمهوری نیست و باید به متن خود قانون نیز مراجعه کرد.

برای مثال، در مورد همان قانون INARA، اختیار رفع تحریم‌ها یا همان Waive به رئیس‌جمهوری داده نشده است.

 ۳- رفع تحریم‌ها با Lift Sanctions

عبارت Lift Sanctions احتمالاً رایج‌ترین عبارت حتی در ادبیات سیاسی و رسانه‌ای است و دامنه برداشت و تفسیر زیادی دارد.

این عبارت، اگرچه کاربرد بسیار زیادی دارد، اما یک اصطلاح فنی واحد با یک اثر حقوقی مشخص نیست و ممکن است به اقدامات مختلف سیاسی و حقوقی اشاره کند.

بنابراین، اگر مثلاً نوشته شود: The United States shall lift sanctions against Iran این جمله به‌تنهایی کامل نیست و باید حوزه اجرایی آن دقیقاً مشخص شود.

از نظر قراردادی نیز، اگر ایران بخواهد امنیت حقوقی بیشتری داشته باشد، عبارت Sanctions Relief نباید بدون تعیین نوع Relief، مدت آن، مبنای قانونی و نحوه تمدید آن مورد استفاده قرار گیرد.

 ۴- رفع تحریم‌ها با Waive Sanctions

کلمه Waiver شاید یکی از پرابهام‌ترین عباراتی باشد که در حوزه حقوق اساسی آمریکا استفاده می‌شود و همواره درباره فهم و تفسیر آن اختلاف وجود داشته است.

معنای این کلمه را بیشتر «معافیت» ترجمه می‌کنند و باید آن را کاملاً مضیق تفسیر کرد و حدود کاربرد آن را در قرارداد مشخص کرد.

این کلمه، به‌طور کلی، به این معناست که مقامی که دارای اختیار قانونی است، می‌تواند اجرای یک الزام تحریمی را نسبت به موردی که قانون مشخص کرده است، معاف کند. بنابراین، اجازه معافیتی که در قانون خاص تحریمی به مقام صلاحیت‌دار داده شده است، مبنای معافیت از یک تحریم خاص خواهد بود.

باید توجه کرد که Waiver قانون را از بین نمی‌برد؛ یعنی مقام دارای صلاحیت، بر اساس قانونی که به او اجازه Waive کردن می‌دهد، می‌تواند در حدود همان قانون مبادرت به رفع تحریم نماید.

قوانین آمریکا در موارد متعدد به رئیس‌جمهور اختیار Waiver داده‌اند. برای مثال، در قانون تحریم‌های علیه ایران، Iran Sanctions Act، مصوب ۱۹۹۶ که معروف به قانون ISA است، رفتارها و معاملات مشخصی به‌عنوان مبنای اعمال تحریم تعیین شده‌اند و در عین حال، در حدودی که خود قانون مقرر کرده، اختیاراتی برای Waiver و اجرای آن تحریم‌ها به رئیس‌جمهور داده شده است.

اما این اختیار به معنای اختیار رئیس‌جمهور برای نسخ یا حذف خود قانون نیست؛ بلکه رئیس‌جمهور می‌تواند در حدود همان قانون، معافیت‌هایی برای کشور یا نهاد تحریم‌شونده اعمال کند.

نتیجه‌ای که می‌توانم تا اینجا ذکر کنم این است که این موضوع برای توافق ایران و آمریکا می‌تواند بسیار مهم باشد؛ زیرا Waiver توسط ریاست‌جمهوری، ضمن اینکه وابسته به قانون است، ممکن است:

• اولاً، مدت‌دار باشد؛
• ثانیاً، قابل تمدید باشد؛
• ثالثاً، مشروط باشد؛
• رابعاً، در برخی موارد نیازمند تأیید کنگره باشد؛

و از همه مهم‌تر اینکه ممکن است توسط رئیس‌جمهور بعدی تمدید نشود.

 تفاوت Waive Sanction و Lift Sanction

عبارت دیگری که خیلی اوقات در کنار Waive Sanction ممکن است استفاده شود، Lift Sanction است که در ابتدا شبیه به نظر می‌رسند، ولی با یکدیگر متفاوت هستند.

یعنی این دو عبارت از نظر مفهومی و حقوقی یکی نیستند، هرچند در برخی شرایط ممکن است نتیجه عملی آنها تا حدودی مشابه باشد.

کلمه Lift معمولاً مفهومی نسبتاً گسترده دارد و می‌تواند شامل لغو، پایان دادن یا حذف یک محدودیت تحریمی باشد؛ اما نمی‌دانیم که رئیس‌جمهور واقعاً از نظر حقوقی اختیار لغو آن تحریم را داشته باشد یا خیر.

در مقابل، زمانی که از کلمه Waive استفاده می‌شود، باید به متن قانونی رجوع شود که منبع حقوقی تحریم است تا حدود اعمال Waive روشن شود.

به عبارتی، Context مورد اعمال Waive حقوقی است، اما Context مورد اعمال Lift گستره بیشتری دارد.

پس Lift را باید یک اصطلاح عمومی و سیاسی بدانیم و نه لزوماً یک اصطلاح فنی ـ حقوقی که به‌خودی‌خود مشخص کند رئیس‌جمهور چه اقدام حقوقی انجام داده است.

نتیجه اینکه در تدوین قرارداد بین‌المللی مرتبط با رفع تحریم، بهتر است از هر کدام از این دو کلمه که استفاده می‌کنیم، دقیقاً موضع اعمال و اجرای آن نیز مشخص شود و جایگاه حقوقی و آثار حقوقی آن روشن باشد.

۵- تفاوت تعلیق تحریم Suspension و معافیت از تحریم Waive

در حقوق تحریم‌های آمریکا و گاهی نیز در ادبیات سیاسی، دو واژه Waiveو Suspend در کنار و نزدیک به یکدیگر به کار می‌روند. اما این دو واژه از نظر حقوقی مترادف نیستند.

Suspension اصولاً به معنای تعلیق یا توقف موقت اجرای یک تحریم، الزام یا یک مقرره است و در مورد تحریم‌های مبتنی بر قانون، تنها زمانی امکان‌پذیر است که قانون مربوطه چنین اختیاری را به مقام اجرایی اعطا کرده باشد.

بنابراین، رئیس‌جمهور نمی‌تواند صرفاً بر اساس اختیار عمومی خود، هر تحریم قانونی مصوب کنگره را Suspend کند.

برای نمونه، برخی قوانین تحریمی صراحتاً به رئیس‌جمهور اجازه می‌دهند تا کاربرد و به اصطلاح Application یک مقرره خاص (Provision) را برای دوره‌های معین Suspend و معلق کند و در عین حال، شرایط و الزامات خاصی نیز برای این اقدام مقرر می‌کنند.

در مقابل، Waiver به معنای معاف کردن یک شخص، معامله، الزام یا مورد مشخص از اعمال یا ادامه اعمال یک Sanction، در حدود اختیاری است که قانون مربوطه به رئیس‌جمهور یا مقام اجرایی اعطا کرده است.

بنابراین، Waiver اصولاً قانون یا مبنای قانونی تحریم را نسخ یا از نظام حقوقی خارج نمی‌کند و آن را معلق هم نمی‌کند؛ بلکه اجرای Sanctio را در حدود و برای مدتی که قانون اجازه داده است، کنار می‌گذارد.

برای مثال، برخی قوانین تحریمی ایران صراحتاً مقرر می‌کنند که رئیس‌جمهور می‌تواند تحت شرایط مشخص، معافیت از تحریم را اعمال کند.

این تمایز در قانون بازبینی توافق هسته‌ای ایران مصوب ۲۰۱۵، موسوم به INARA نیز به‌وضوح قابل مشاهده است. کنگره در تعریف رفع تحریم‌ها از اصطلاحات Waiver و Suspension به‌صورت جداگانه استفاده کرده است و این تفکیک نشان می‌دهد که Waiver و Suspension از نظر مفهومی یکسان تلقی نشده‌اند؛ هرچند هر دو ممکن است در موارد خاص به کاهش یا توقف آثار عملی تحریم منجر شوند.

در قانون INARA مقرر شده است: During the 60-day period ... the President may not waive, suspend, reduce, provide relief from, or otherwise limit the application of statutory sanctions with respect to Iran under any provision of law یعنی در طول دوره ۶۰ روزه بررسی، رئیس‌جمهور نمی‌تواند تحریم‌های قانونی مربوط به ایران را تحت هیچ‌یک از قوانین، Waive، Suspend، Reduce، Provide Relief From یا به نحو دیگری، اعمال آنها را محدود کند.

 ۶- لزوم رفع ابهام عناوین و عبارات در قراردادهای بین‌المللی

بیان تفصیلی و تفکیکی کلمات و عبارات در توافق مربوط به رفع تحریم‌های ایران، بسیار گسترده‌تر از آن است که در حد یک مقاله مورد بررسی قرار گیرد؛ اما نکته این است که استفاده صرف از عبارت Suspend Sanctions می‌تواند موجب ابهام شود.

این ابهام نه به این دلیل است که واژه Suspend ذاتاً نادرست یا فاقد اثر حقوقی است، بلکه به این دلیل است که این عبارت به‌تنهایی مشخص نمی‌کند دقیقاً کدام تحریم، بر اساس کدام Authority، برای چه مدت و با چه شرایطی معلق خواهد شد.

بنابراین، در هرگونه نوشتار حقوقی (Legal Drafting) مرتبط با تحریم‌ها، بهتر است هرگونه Suspension همراه با تعیین دقیق مبنای قانونی، تحریم‌های مشمول، مدت تعلیق، شرایط تمدید و آثار پایان تعلیق بیان شود.

به همین ترتیب، استفاده از Waive نیز به‌تنهایی نباید به معنای لغو یا نسخ قانون تحریمی تلقی شود.

اگر هدف توافق، حذف دائمی مبنای قانونی یک Sanction باشد، اصطلاحاتی مانند Repeal در مورد Statute یا Revoke در مورد یک اقدام اجرایی، حسب مورد و بسته به متن قانون، از نظر حقوقی دقیق‌تر خواهند بود.

به‌طور کلی، لازم است که در خود قرارداد، بار معنایی یک کلمه تعریف شود و این ضرورت، به‌خصوص درباره کلماتی که می‌توانند ابهام‌آفرین باشند، اهمیت بیشتری دارد.

این نکته از این نظر قابل توجه است که اگر زمانی در تدوین قراردادهای بین‌المللی، به هر دلیل لازم باشد عبارت یا کلمه‌ای را در یک قرارداد اضافه یا کم کنند، باید با توجه به تفاوت‌های حقوقی و سوابق کاربردی آن در متون و رویه‌های حقوق بین‌الملل، به تعریف آن کلمه یا عبارت در خود قرارداد بپردازند تا موضوع از هر نظر روشن باشد.

به این ترتیب، اگر مثلاً کلمه Suspend یا کلمه Waiver برای منظور خاصی به کار رفته باشد، می‌توان آن معنا و حتی دلیل انشایی آن را دقیقاً به‌عنوان Note در همان بند قراردادی توضیح داد.

* احمد ترابی- حقوقدان بین المللی

315