یکی از چالشهای بخش انرژی کشور نبود یک برنامه مشخص و سیاستگذاری خاص در بخش انرژی است. بسیاری از چالشهای دیگر نیز در بخش انرژی مطرح است. از این رو ضروری است که دریابیم ریشه این چالش‌ها چیست و چگونه می‌توان این بخش را سامان داد.
محوری‌ترین چالش در بخش انرژی کشور ما این است که هیچ دستگاه حاکمیتی به مفهوم سیاستگذاری، کنترل و نظارت که متولی بخش انرژی به معنای اهم عام باشد؛ نداریم. در واقع دو وظیفه برای دولت‌ها می‌توان تعریف کرد: یکی وظیفه تصدی‌گری، بنگاه‌داری، اجرا، تولید و توزیع است که وظیفه اصلی دولت‌هاست. در بحث حکمرانی خوب، بحث حاکمیت به مفهوم سیاستگذاری، کنترل و نظارت است که بنده در خصوص این مفهوم صحبت می‌کنم.
انرژی یک سیستم است و عامل‌‌های مختلف می‌توانند مصارف مختلف را پوشش دهند وجایگزین همدیگر باشند. برای تأمین مصارف و نیاز‌‌های مختلف، هیچ سازمانی در کشور انرژی را به صورت یک سیستم نگاه نمی‌کند و همچنین در بخش انرژی، هیچ سازمانی وجود ندارد که از موضع و دید حاکمیتی به این مسئله نگاه کند.
این مسئله در واقع دو خلأ در بخش انرژی است که ضروری است هردوی این وظایف به صورت یکجا باشد، یعنی جایی که به‌صورت حاکمیتی و همچنین سیستمی مسائل بخش انرژی را بررسی کند. در قانون برنامه سوم پیش‌بینی شده بود که با ادغام دو وزارتخانه نفت و نیرو در واقع این خلأ حاکمیتی پر شود که آن اتفاق هم به چنین نتیجه‌ای منجر نمی‌شد. زیرا دو دستگاه نفت و نیرو بیشتر از اینکه دستگاه‌های حاکمیتی باشند هر دو بنگاه اقتصادی هستند هرچند اسم وزارتخانه را یدک می‌کشند. در واقع دو سازمان هستند که در زمینه تولید و توزیع فرآورده‌‌های نفت و گاز فعالیت می‌کنند.
البته حوزه نیرو یک مقداری مناسب‌تر از حوزه نفت است زیرا حیطه‌‌های حاکمیت و تصدی تفکیک شده است ولی اصولاً وقتی دستگاهی متولی بنگاه‌داری و تصدی‌گری برای تأمین نیاز‌‌های انرژی مردم می‌شود در واقع آن حجم تصدی‌گری، سیاستگذاری و حاکمیت را تحت تأثیر قرار می‌دهد و در واقعیت هم ملاحظه می‌کنیم که اینچنین است. در بخش نفت به دلایل حقوقی تداخل گسترد‌ه‌ای بین وظایف شرکت ملی نفت و اساسنامه شرکت ملی نفت ایران و قانون تأسیس وزارت نفت و قانون 1365 وجود دارد که آنجا کاملاً این حیطه‌ها تفکیک نشده است.
تجربه نشان می‌دهد کشور‌‌هایی که در اداره کردن بخش انرژی موفق بوده‌اند سه فعالیت مشخص را کاملاً از هم جدا کرده‌اند: فعالیت تصدی در بخش انرژی، تولید و توزیع و بنگاه‌داری، بخش سیاستگذاری، حاکمیت، تنظیم‌گری یا قانون‌گذاری. در کشور ما همه این فعالیت‌ها کاملاً با هم آمیخته است. مثلاً در بخش گاز هیچ تنظیم‌گری وجود ندارد که بررسی کند آیا گازی خانگی ما از استاندارد‌‌های لازم برخوردار است. هیچ متولی در این زمینه وجود ندارد و اگر هم وجود دارد در درون شرکت ملی گاز است یعنی در جایی که هزار فشار و کمبود وجود دارد و قرار است که خودش، خودش را هم کنترل و نظارت کند. این امر در واقع اصولی نیست. بنابراین به عقیده بنده تا این بخش حاکمیتی شکل نگیرد نه سیاستگذاری خواهیم داشت، نه استراتژی‌‌های بخش انرژی مشخص خواهد شد و نه بخش انرژی به سمت بهبود اوضاع حرکت می‌کند.
سؤال اصلی آنکه چرا آن قانون اجرا نشد؟ بین ادغام‌هایی که در برنامه سوم پیش‌بینی شده بود ادغام وزارت صنایع و معادن، ادغام وزارت جهاد و کشاورزی و ادغام دو سازمان استخدامی کشور و مدیریت و برنامه و بودجه تحت عنوان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی انجام شد. تنها ادغامی که انجام نشد و مجلس هفتم تجدید نظر کرد ادغام شرکت نفت و نیرو بود. شاید در واقع به این مسئله توجه کردند که این دو دستگاه در واقع دو بنگاه‌اند با روابط متفاوت سازمانی و پرسنلی و ضوابط مختلف که وظایف مختلفی دارند و اگر ادغام شوند مشکلاتی که از ادغام حاصل می‌شود شاید باعث شود که همان درصد محدودی که این دو دستگاه به مسائل سیاستی و حاکمیتی می‌پردازند هم تحت‌الشعاع مشکلات ناشی از ادغام قرار گیرد. بنابراین در اجرای این مسئله تجدید نظر شد و مجلس تصویب کرد که به جای ادغام این دو وزارتخانه در واقع شورای عالی انرژی به وجود بیاید.
این شورا که سابقاً وجود داشته است. در واقع به نوعی قانونمند شد یعنی به لحاظ قانونی تصویب شد که این شورا به وجود بیاید و مسئولیت سیاستگذاری و حاکمیت را در بخش انرژی بر عهده بگیرد. این مسئله که آیا یک شورا می‌تواند خلأ حاکمیتی را پر کند جای سؤال و تردید است ولی ظاهراً سنت ما این بوده که هر جا یک خلأ حاکمیتی حس کردیم شورایی تأسیس شده است که عملاً تبدیل به یک مرجع قانون‌گذاری شده و تعارض در قوانین هم ایجاد کرده است. شاهد این مدعا تصمیماتی است که شورا‌های مختلف می‌‌گیرند و بعضاً با هم در تعارض است.
شاید جای خوشبختی باشد که همین شورای عالی انرژی هم تا حالا تشکیل نشده زیرا در صورت تشکیل باعث می‌شد محلی برای رفع مشکلات بنگاههای درگیر باشد. زیرا چنین انتظار می‌رفت مصوب‌های که دولت یا شورای اقتصاد نمی‌دهد، بتوانند از آنجا بگیرند و چه بسا مشکلات بخش انرژی حادتر می‌شد که حل نمی‌شد.
مشکل بخش انرژی به این مشکل ساختاری محدود نمی‌شود. یک مشکل نهادی نیز وجود دارد که عمیق‌تر از این مشکل ساختاری است. این واقعیت که ما نیازمند یک بخش سیاستگذاری و حاکمیت در بخش انرژی هستیم در نزد کسانی که باید درک بشود درک نشده است. همانطور که گفته شده یک راه‌حل برای پر کردن این خلأ همان تشکیل شورا است اما به شرط و شروطی از جمله اینکه شورا باید متکی به دبیرخانه‌هایی باشد متشکل از افرادی که مسائل کلان انرژی را طراحی کنند و برای اجرایی شدن به تصویب شورا برسانند.
به نظر من این دغدغه و نگرانی در کسانی که باید به وجود بیاید هنوز به وجود نیامده است. چون این مشکل نهادی وجود دارد بالتبع آن مشکل ساختاری هم وجود دارد و تا مشکل ساختاری هم حل نشود ما نمی‌توانیم از بنگاههای بخش انرژی انتظار داشته باشیم که مسائل کلان انرژی را حل کنند. اتفاقاً با حرکت به سمت خصوصی‌سازی اهمیت وجود یک دستگاه حاکمیت قوی بسیار بیشتر می‌شود مثلاً وظیفه خطیر کنترل مصرف انرژی را به همین دستگاه‌های توزیع‌کننده انرژی داده‌اند. اگر همین دستگاه‌ها در آینده به بنگا‌‌های حداکثرکننده سوخت تبدیل شدند چه انگیز‌ه‌هایی برای کنترل مصرف دارند.
بنگاه تولیدکننده به دنبال این است که هرچه بیشتر مصرف شود سود بیشتری کسب می‌کند. این مثال نشان می‌دهد که هر اندازه به سمت خصوصی‌سازی حرکت کنیم چون توزیع‌کننده‌‌های انرژی به دنبال حداکثر کردن سود خواهند بود اهمیت وجود یک دستگاه حاکمیت برای نظارت بر تولید صدچندان خواهد شد.
عضو هیأت‌علمی مطالعات بین‌المللی انرژی
نظر شما