خبرآنلاین - رسول صَفرآهنگ- تحولات اخیر شورای امنیت سازمان ملل متحد نشان میدهد که پرونده هستهای ایران پس از سالها مذاکره، توافق، خروج آمریکا از برجام و فعالشدن مناقشه بر سر سازوکار «بازگشت خودکار تحریمها»، وارد مرحلهای شده است که در آن خود حقوق بینالملل به میدان اصلی رقابت قدرتها تبدیل شده است. رأیگیری اخیر در شورای امنیت، در ظاهر درباره تمدید مأموریت هیئت کارشناسان ناظر بر تحریمهای ایران بود، اما در سطح عمیقتر، نزاع بر سر این پرسش بود که آیا سازوکارهای ایجادشده در چارچوب قطعنامه ۲۲۳۱ و برجام هنوز میتوانند مبنای اقدام الزامآور شورای امنیت قرار گیرند یا نه؟ روسیه و چین با استفاده از حق وتو مانع تصویب پیشنویس مورد حمایت آمریکا شدند. پیشنویسی که با ۱۱ رأی موافق، دو رأی مخالف روسیه و چین و دو رأی ممتنع پاکستان و سومالی روبهرو شد.
اهمیت این تحول را نمیتوان صرفاً در یک «وتوی روسی ـ چینی» خلاصه کرد. موضوع اصلی، مناقشهای حقوقی درباره تفسیر برجام، قطعنامه ۲۲۳۱، سازوکار موسوم به اسنپ بک و حدود صلاحیت شورای امنیت است. در یک سو، آمریکا و کشورهای اروپایی استدلال میکنند که تحریمهای شورای امنیت پس از فعالشدن سازوکار بازگشت خودکار در سال ۲۰۲۵ دوباره برقرار شدهاند و بنابراین سازوکارهای نظارت بر اجرای آنها نیز باید ادامه پیدا کند. در سوی دیگر، روسیه و چین و ایران استدلال میکنند که اقدام کشورهای اروپایی برای فعالسازی این سازوکار از نظر حقوقی معتبر نبوده و چارچوب تحریمهای پیشین در موعد مقرر پایان یافته است. به همین دلیل، از نگاه مسکو و پکن، تلاش برای تمدید سازوکار نظارت بر تحریمها در واقع به معنای بهرسمیتشناختن یک مبنای حقوقی است که آنها آن را قبول ندارند.
برجام؛ از توافق هستهای تا میدان منازعه بر سر تفسیر حقوقی
برای فهم رفتار روسیه و چین باید یک نکته اساسی را از ابتدا روشن کرد. حمایت این دو کشور از ایران را نباید صرفاً در قالب «همپیمانی سیاسی» یا مخالفت مشترک با آمریکا تحلیل کرد. بخشی از این رفتار در ساختار حقوقیای ریشه دارد که خود برجام و قطعنامه ۲۲۳۱ ایجاد کردند. برجام در سال ۲۰۱۵ صرفاً یک توافق سیاسی معمولی نبود؛ توافقی بود که اجرای آن با قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت پیوند خورد و از طریق این قطعنامه، مجموعهای از تعهدات، محدودیتها و سازوکارهای نظارتی در چارچوب تصمیمات شورای امنیت قرار گرفت. بنابراین، پس از گذشت سالها، اختلاف بر سر ایران در شورای امنیت به اختلاف بر سر «تفسیر حقوقی یک نظام چندلایه» تبدیل شده است.
در این نظام، یک طرف با استناد به عدم اجرای تعهدات هستهای ایران معتقد است که طرفهای برجامی میتوانند از سازوکار بازگشت تحریمها استفاده کنند؛ طرف دیگر معتقد است که شرایط سیاسی و حقوقی لازم برای استفاده از این سازوکار وجود نداشته است. در سال ۲۰۲۵، فرانسه، آلمان و بریتانیا سازوکار اسنپ بک را فعال کردند و تحریمهای سازمان ملل علیه ایران از نگاه کشورهای غربی دوباره برقرار شد. روسیه و چین از ابتدا با مبنای حقوقی این اقدام مخالفت کردند و استدلال کردند که تحریمها در نهایت در چارچوب زمانی تعیینشده برای قطعنامه ۲۲۳۱ خاتمه یافتهاند. این اختلاف همچنان در سال ۲۰۲۶ ادامه دارد.
اما این اختلاف نمونهای روشن از تعارض میان دو رویکرد به تفسیر اسناد بینالمللی است. رویکرد نخست، بر «تفسیر کارکردی و هدفمحور» تأکید میکند. یعنی اگر هدف قطعنامه ۲۲۳۱ جلوگیری از گسترش خطرات هستهای و ایجاد سازوکار نظارت بر اجرای تعهدات بوده است، باید ابزارهای لازم برای تحقق این هدف همچنان قابل استفاده باشند. در مقابل، رویکرد دوم بر «تفسیر مضیق صلاحیت» تأکید میکند. شورای امنیت و دولتها نمیتوانند فراتر از حدود زمانی، متنی و رویهای که در سند توافق شده است، اختیارات خود را توسعه دهند.
در حقوق بینالملل، این اختلاف اهمیت ویژهای دارد، زیرا برخلاف نظامهای حقوقی داخلی، یک دادگاه مرکزی با صلاحیت عمومی وجود ندارد که بتواند در کوتاهمدت چنین اختلافی را برای همه طرفها حل کند. در نتیجه، تفسیر متن حقوقی با قدرت سیاسی، ساختار نهادی شورای امنیت و حق وتوی اعضای دائم درهم میآمیزد. این همان نقطهای است که پرونده ایران از یک موضوع صرفاً هستهای فراتر میرود و به نمونهای از «حقوق بینالملل در شرایط رقابت قدرتهای بزرگ» تبدیل میشود.
رأی ۱۷ سپتامبر دقیقاً در چنین بستری اتفاق افتاد. آمریکا میخواست مأموریت هیئت کارشناسانی که اجرای تحریمهای ایران را رصد میکردند برای یک سال دیگر تمدید شود. اما روسیه و چین با وتوی خود مانع تصویب قطعنامه شدند. نکته بسیار مهم این است که این رأیگیری به معنای لغو تحریمهای مورد اختلاف نبود. آنچه متوقف شد، ادامه مأموریت سازوکار مستقل نظارت و گزارشدهی بود. تحریمهایی که کشورهای غربی معتقدند در سال ۲۰۲۵ از طریق اسنپ بک دوباره برقرار شدهاند، از نظر آنها همچنان برقرار هستند. بنابراین، نتیجه رأیگیری را باید بیشتر «انسداد سازوکار نظارت»، تا «لغو تحریمها» دانست.
این تمایز از نظر حقوقی بسیار مهم است. تحریم و سازوکار نظارت بر تحریم دو مفهوم یکسان نیستند. ممکن است یک رژیم تحریمی از نظر حقوقی برقرار باشد، اما ابزارهای نهادی نظارت بر اجرای آن محدود یا متوقف شوند. در چنین شرایطی، مسئله اصلی به «قابلیت اجرا» تبدیل میشود. این در حالی است که حقوق بینالملل بدون سازوکارهای نظارت، گزارشدهی و واکنش به نقض، لزوماً از بین نمیرود، اما ظرفیت اجرایی و اثباتی آن کاهش پیدا میکند.
از این منظر، اقدام روسیه و چین را میتوان نوعی استفاده از «قدرت نهادی» در برابر قدرت اقتصادی و نظامی آمریکا دانست. آمریکا از شبکه تحریمهای مالی، محدودیتهای بانکی، کنترل فناوری و ظرفیت اقتصادی خود برای فشار بر ایران استفاده میکند؛ روسیه و چین در مقابل، در نهادی مانند شورای امنیت از امتیاز ساختاری خود یعنی حق وتو استفاده میکنند. در اینجا، قدرت نظامی یا اقتصادی تنها شکل قدرت نیست بلکه قدرت حقوقی ـ نهادی نیز به ابزار رقابت ژئوپلیتیک تبدیل میشود.
وتو؛ حمایت از ایران یا دفاع از یک قرائت متفاوت از نظم بینالمللی؟
بنابراین رفتار چین و روسیه در شورای امنیت را اگر فقط به عنوان «حمایت از ایران» توصیف کنیم، بخشی از واقعیت را نادیده گرفتهایم. مسکو و پکن منافع مستقیمی در حفظ ظرفیت خود برای مخالفت با تفسیرهای یکجانبه از سازوکارهای شورای امنیت دارند. این موضوع بهویژه در شرایطی اهمیت پیدا میکند که آمریکا و متحدان اروپایی آن تلاش میکنند تحریمهای بینالمللی علیه ایران را مبنای فشار گستردهتر اقتصادی و سیاسی قرار دهند.
موضع روسیه نیز در نشستهای شورای امنیت این بوده است که سازوکار اسنپ بک از نظر حقوقی معتبر نیست و بنابراین اقدام برای تمدید مأموریت هیئت کارشناسان نیز بر مبنای حقوقی قابل قبول استوار نیست. چین نیز در کنار روسیه با این رویکرد همراه شده است. در مقابل، آمریکا و متحدان اروپایی استدلال میکنند که بازگشت تحریمها نتیجه استفاده قانونی از سازوکاری بوده که در قطعنامه ۲۲۳۱ پیشبینی شده است. بنابراین، اختلاف صرفاً بر سر اینکه «تحریم علیه ایران خوب است یا بد» نیست؛ اختلاف بر سر این است که «چه کسی و بر اساس کدام سند، حق دارد وضعیت حقوقی تحریمها را تعیین کند.
این پرسش، یکی از بنیادیترین مسائل حقوق بینالملل معاصر است. آیا قواعد بینالمللی مستقل از قدرت سیاسی عمل میکنند یا اجرای آنها تا حد زیادی تابع توازن قدرت در نهادهای بینالمللی است؟ پرونده ایران پاسخ سادهای ارائه نمیکند، اما نشان میدهد که هر دو عنصر همزمان حضور دارند. متن حقوقی چارچوب بازی را تعیین میکند، اما قدرت دولتها در شورای امنیت مشخص میکند که کدام تفسیر میتواند به تصمیم الزامآور تبدیل شود.
در این چارچوب، برجام یک اثر حقوقی مهم بر جای گذاشته است که حتی پس از بحرانهای سیاسی و نظامی سالهای اخیر، اصطلاحات، سازوکارها و ارجاعات حقوقی ایجادشده توسط آن همچنان در مرکز منازعات شورای امنیت قرار دارند. این موضوع نشان میدهد که یک توافق بینالمللی ممکن است حتی پس از تضعیف سیاسی نیز «اثر حقوقی و نهادی» خود را برای سالها حفظ کند.
به عبارت دیگر، یکی از ترکشهای مهم برجام نه در سطح فنی برنامه هستهای، بلکه در معماری حقوقی شورای امنیت باقی مانده است. کشورهای مختلف اکنون درباره معنای مقرراتی بحث میکنند که در زمان انعقاد برجام شاید کمتر کسی تصور میکرد در سال ۲۰۲۶ به یکی از محورهای اصلی تقابل قدرتهای بزرگ تبدیل شود.
از سوی دیگر، خود ترکیب رأیگیری ۱۱ رأی موافق در برابر دو رأی مخالف و دو رأی ممتنع نکته قابل توجهی دارد. اکثریت اعضای شورای امنیت با متن آمریکا همراه شدند، اما دو رأی مخالف از سوی اعضای دائم برای جلوگیری از تصویب آن کافی بود. این واقعیت بار دیگر نشان میدهد که شورای امنیت یک نهاد مبتنی بر اصل «اکثریت ساده» نیست. ساختار آن به گونهای طراحی شده که پنج عضو دائم میتوانند با وتو از تبدیل یک اکثریت سیاسی به تصمیم الزامآور جلوگیری کنند.
بنابراین، وتوی روسیه و چین را باید در سطح نهادی نیز تحلیل کرد. این اقدام نشان میدهد که حتی زمانی که یک دولت از حمایت گسترده اعضای شورای امنیت برخوردار است، در موضوعاتی که در صلاحیت تصمیمگیری شورا قرار میگیرند، بدون همراهی اعضای دائم نمیتواند الزام حقوقی مورد نظر خود را ایجاد کند.
این مسئله برای ایران هم یک پیام حقوقی مشخص دارد، اما نباید آن را بیش از حد گسترده تفسیر کرد. وتو به معنای خروج ایران از نظام تحریمها نیست و به معنای پایان اختلافات هستهای نیز نیست. اثر مستقیم آن، ایجاد خلأ در سازوکار نظارت مستقل بر اجرای تحریمهاست. خبرگزاری رویترز نیز گزارش کرده است که هیئت کارشناسان در عمل طی یک سال گذشته به دلیل نبود توافق بر سر اعضای آن فعال نبوده است؛ بنابراین رأی اخیر بیش از آنکه یک نظام نظارتی فعال را متوقف کند، مانع تمدید رسمی سازوکاری شد که از پیش با مشکل عملیاتی مواجه بود.
این نکته، تحلیل ما را پیچیدهتر میکند. اگر یک نهاد نظارتی از پیش فعال نبوده باشد، اهمیت رأی وتو فقط در عملکرد عملی آن نهاد خلاصه نمیشود. بلکه در «اصل مشروعیت و استمرار سازوکار» نهفته است. روسیه و چین با وتوی خود اجازه ندادند شورای امنیت، از منظر حقوقی و نهادی، مسیر مورد نظر آمریکا برای ادامه نظارت بر رژیم تحریمها را تثبیت کند.
در نتیجه، حمایت روسیه و چین از ایران را باید در سه سطح همزمان فهمید: حمایت از تفسیر حقوقی خود درباره برجام و قطعنامه ۲۲۳۱، استفاده از حق وتو برای جلوگیری از تصمیم مورد حمایت آمریکا، و مخالفت با تبدیل اختلاف هستهای ایران به مبنایی برای توسعه فشارهای یکجانبه و چندجانبه غرب.
جنگ ایران و امریکا و ورود پرونده هستهای به مرحله جدید قدرتنمایی حقوقی
اهمیت رأی اخیر زمانی بیشتر میشود که آن را در فضای پس از جنگ میان ایران، آمریکا و اسرائیل قرار دهیم. در چنین شرایطی، ابزارهای دیپلماتیک و حقوقی دیگر صرفاً مکمل ابزارهای امنیتی نیستند؛ بلکه به یکی از میدانهای اصلی مدیریت پیامدهای جنگ تبدیل شدهاند. هر طرف تلاش میکند پس از تغییر موازنه میدانی، موقعیت حقوقی و نهادی خود را نیز تثبیت کند.
برای آمریکا، حفظ رژیم تحریمهای سازمان ملل و سازوکار نظارت بر اجرای آن بخشی از تلاش برای جلوگیری از کاهش فشار بینالمللی بر ایران است. برای روسیه و چین، جلوگیری از تثبیت یک تفسیر حقوقی که به کشورهای غربی اجازه دهد سازوکارهای تحریمی را بدون اجماع جدید در شورای امنیت ادامه دهند، اهمیت راهبردی دارد. در نتیجه، شورای امنیت عملاً به امتداد دیپلماسی پس از جنگ تبدیل شده است.
این همان جایی است که نظریه «قدرت نهادی» اهمیت پیدا میکند. در نظام بینالملل، دولتها فقط با ارتش، اقتصاد و فناوری رقابت نمیکنند؛ بلکه با استفاده از قواعد و نهادهای بینالمللی نیز قدرت اعمال میکنند. آمریکا نیز از موقعیت مالی و اقتصادی خود بهره میگیرد؛ روسیه و چین از جایگاه دائمی خود در شورای امنیت؛ اروپا از سازوکارهای حقوقی و دیپلماتیک و ایران نیز از ظرفیت دیپلماسی، روابط منطقهای و همکاری با قدرتهای غیرغربی، بهره برداری نموده است.
در چنین محیطی، مفهوم «حمایت» نیز باید با دقت تعریف شود. روسیه و چین با وتوی قطعنامه مورد حمایت آمریکا، یک اقدام مشخص را متوقف کردند اما این اقدام به معنای تعهد آنها به پذیرش همه مواضع ایران در پرونده هستهای نیست. همچنین نمیتوان از آن نتیجه گرفت که اختلافات تهران با مسکو یا پکن از میان رفته است. دولتها ممکن است در یک موضوع حقوقی خاص همجهت شوند، در حالی که در موضوعات دیگر منافع متفاوتی داشته باشند.
همین نکته برای تحلیل آینده روابط ایران با روسیه و چین اهمیت دارد. رابطه تهران با این دو قدرت را نباید صرفاً در قالب اتحاد کلاسیک دید. مفهوم دقیقتر، «همگرایی موردی بر اساس منافع متقاطع» است. هر سه کشور در برخی حوزهها در برابر فشار آمریکا مواضع مشابه دارند، اما این همگرایی الزاماً به معنای یک اتحاد حقوقی یا امنیتی همهجانبه نیست.
در مورد چین، مسئله حتی پیچیدهتر است. پکن از یک سو خواهان ثبات در خاورمیانه، امنیت انرژی و جلوگیری از تشدید تنشهای هستهای است. از سوی دیگر، با استفاده گسترده از تحریمهای یکجانبه آمریکا و تلاش برای اعمال آنها بر کشورهای ثالث مشکل دارد. بنابراین، مخالفت با قطعنامه مورد حمایت آمریکا را میتوان در چارچوب وسیعتر دفاع چین از نقش شورای امنیت و مخالفت با گسترش صلاحیتهای تحریمی خارج از چارچوب توافقشده نیز بررسی کرد.
روسیه نیز منافع خاص خود را دارد. مسکو در سالهای گذشته بارها بر حل سیاسی و دیپلماتیک مسئله هستهای ایران تأکید کرده و با تحریمهای یکجانبه و فرامرزی آمریکا مخالفت کرده است. سابقه مواضع روسیه در شورای امنیت نشان میدهد که مسکو حتی در دورهای که خود به اجرای تحریمهای سازمان ملل علیه ایران پایبند بود، نسبت به گسترش تحریمهای یکجانبه و فرامرزی آمریکا انتقاد داشت. این سابقه، رفتار اخیر روسیه را از یک واکنش مقطعی به بخشی از الگوی گستردهتر سیاست آن کشور تبدیل میکند.
اما در نهایت باید گفت مهمترین پیام رأی ۱۷ سپتامبر برای ایران، صرفاً سیاسی نیست، حقوقی است. تهران نمیتواند وتوی روسیه و چین را معادل پایان رژیم تحریمها تلقی کند. همانطور که آمریکا نمیتواند وتوی دو عضو دائم را به معنای بیاعتبار شدن کامل موضع خود بداند. واقعیت حقوقی این است که درباره وضعیت تحریمها اختلاف جدی میان اعضای شورای امنیت وجود دارد و این اختلاف، اجرای یکپارچه و برداشت واحد از رژیم حقوقی مربوط به ایران را دشوار کرده است.
این وضعیت را میتوان «تکثر حقوقی در نظم بینالمللی» نامید. یعنی یک متن حقوقی واحد، در اثر اختلاف میان دولتهای صاحب قدرت، به چند قرائت رقیب تقسیم میشود و هیچ مرجع واحدی در کوتاهمدت قادر نیست این اختلاف را به صورت قطعی پایان دهد. در چنین شرایطی، قدرت حقوقی نه فقط در متن قواعد، بلکه در توانایی دولتها برای جلوگیری از تبدیل یک تفسیر خاص به تصمیم الزامآور نیز ظاهر میشود.
از این منظر، وتوی روسیه و چین یک رخداد مهم در تاریخ پسابرجام است، اما اهمیت آن بیش از آنکه در «نجات ایران از تحریم» باشد، در آشکار کردن بحران عمیقتر اجماع در شورای امنیت است. برجام که قرار بود یکی از نمونههای مهم حل دیپلماتیک یک بحران هستهای باشد، اکنون به عرصه اختلاف درباره تفسیر، اعتبار، استمرار و حدود اثرگذاری قواعد حقوقی خود تبدیل شده است.
اگر یک درس از این تحول بتوان استخراج کرد، آن است که در حقوق بینالملل، توافقها فقط تا زمانی مهم نیستند که اجرا میشوند بلکه آنها حتی پس از بروز بحران نیز میتوانند ساختار اختلافات آینده را تعیین کنند. برجام امروز شاید دیگر آن توافقی نباشد که در سال ۲۰۱۵ برای حل مناقشه هستهای طراحی شده بود، اما مفاهیم حقوقی و نهادی آن هنوز رفتار دولتهای بزرگ را در شورای امنیت شکل میدهد.
بنابراین، جنگ اخیر و تحولات پس از آن نشان میدهد که مناقشه ایران و غرب از میدان نظامی و اقتصادی به میدان حقوقی ـ نهادی نیز منتقل شده است. در این میدان، ایران به تنهایی بازیگر اصلی نیست؛ روسیه و چین با حق وتو، اروپا با سازوکارهای حقوقی برجام، آمریکا با قدرت اقتصادی و تحریمی و شورای امنیت با ساختار ویژه تصمیمگیری خود، هر کدام بخشی از معادله را در اختیار دارند.
در مجموع، رأی اخیر شورای امنیت در واقع نشان داد که حتی در شرایطی که یک قدرت بزرگ تلاش میکند اجماع بینالمللی را حول یک رژیم تحریمی حفظ کند، ساختار چندقطبی شورای امنیت میتواند مانع تبدیل آن اراده سیاسی به یک تصمیم نهادی جدید شود. در عین حال، این رأی نشان نداد که اختلاف بر سر مشروعیت تحریمها حل شده است. برعکس، اختلاف را از مرحله اجرای یک رژیم تحریمی به مرحله عمیقتر «نزاع بر سر تفسیر حقوقی نظم پسابرجام» منتقل کرد.
و شاید مهمترین پیام همین باشد که در جهان پس از جنگ ایران و امریکا، آینده پرونده ایران فقط در میدان موشکها، تحریمها یا مذاکرات تعیین نخواهد شد بلکه بخش مهمی از آن در نبرد بر سر معنای قواعد حقوق بینالملل، حدود صلاحیت شورای امنیت و حق دولتها برای تفسیر و اجرای توافقهای بینالمللی رقم خواهد خورد. در این نبرد، روسیه و چین با وتوی اخیر خود نشان دادند که ایران، دستکم در سطح نهادی شورای امنیت، تنها با فشار غرب مواجه نیست بلکه همچنان از امکان بهرهگیری از شکافهای ساختاری میان قدرتهای بزرگ برخوردار است.
توییتر نویسنده گزارش را اینجا (safarahang@) دنبال کنید
۲۱۳
نظر شما