اختیارات دولت درباره لوایح قضایی

حالت سوم نیز حالتی است که اسب چموش سیاست را در مسیر ناهموار و مبهم حقوقی برانند و با ابزار قراردادن حقوق در پی برآوردن منافع سیاسی باشند. چالش اخیری که بین قوه قضائیه و قوه مجریه پیش آمد، بیش از هرچیز به کاستی های نظام حقوقی برمی گردد که امید است با تدبیرهای عاجل حل و فصل گردد.

در اول تیرماه 1392 دستور رییس جمهور محترم مبنی بر کنار گذاشتن لایحه قوه قضائیه در امور وکالت در رسانه ها انتشار یافت. دکتر احمدی نژاد در دستور کوتاه و مستدلی چنین آورده اند:

" در دادرسی عادلانه حداقل باید سه رکن مستقل وجود داشته باشد، قاضی، دادستان و وکیل مدافع باید از سه موضع مستقل رفتار کنند تا این امر امکان دفاع از حق و احقاق حقوق مردم را بیشتر نماید.

متاسفانه امروز قاضی و دادستان از یک موضع برخورد می‌کنند و از یک مرجع منصوب می‌شوند که شرایط تحقق عدالت و حقوق مردم را تضعیف می‌نماید. اگر وکیل مدافع هم تحت امر همان مرجع قرار گیرد و یا به نوعی مدیریت شود زمینه احقاق حق تقریبا از بین خواهد رفت و خدا می‌داند چه بر سر ملت خواهد آمد.

لازم است پیشنهاد ارائه شده توسط قوه قضاییه برای دخالت قوه قضاییه در امور وکالت و کانون وکلا را از دستور دولت و کمیسیون‌های مربوطه خارج نمائید. ما سوگند خورده‌ایم که مدافع حقوق مردم و حافظ قانون اساسی باشیم و این پیشنهاد با هر دو مغایرت اساسی دارد".

از منظر حقوقی این دستور را می توان از زوایای گوناگون مورد بررسی و نقد قرار داد.

نخست از منظر استدلالی و دوم از منظر آیینی. استدلال رییس جمهور آن است که "در دادرسی عادلانه حداقل باید سه رکن مستقل وجود داشته باشد، قاضی، دادستان و وکیل مدافع باید از سه موضع مستقل رفتار کنند تا این امر امکان دفاع از حق و احقاق حقوق مردم را بیشتر نماید". روشن است که چنین مدعایی منطقی و قابل دفاع است، زیرا تضمین حقوق دفاعی و پاسداشت اصل تقابل contradictionیکی از ویژگی¬های آیین دادرسی منصفانه است و این امر بدون تضمین آزادی وکیل در دفاع از حقوق موکلین خود و استقلال وی از منابع قدرت امکان¬پذیر نیست. در اینجا ذکر این نکته را ضروری می دانم که توسعه و تعمیق عدالت قضایی مستلزم تضمین همزمان اصل استقلال قضایی و استقلال وکالت است. اصولا، در فضایی که استقلال قضایی محقق شود، استقلال حرفه وکالت هم با مقاومت روبرو نمی شود. خلاصه آنکه، نمی توان از لزوم تضمین حق های دفاعی و استقلال امر وکالت سخن گفت، اما مساله استقلال قضایی را نادیده انگاشت.

از منظر آیینی، اما ایراداتی بر دستور صادره از طرف رییس جمهور وارد است که پرداختن به آنها می تواند برای دولت¬های بعدی درس آموز باشد. پرسش اصلی این است که قلمرو صلاحیت دولت در مواجهه با لوایح قضایی تا کجاست؟ پاسخ کوتاه و اولیه این است که گرچه، اصل 74 قانون اساسی، به صراحت، تنظیم لوایح قانونی را از اختیارات هیات دولت می داند، اما شورای نگهبان با تفسیر اصول 158 و 157 قانون اساسی محدودیت های جدی بر این صلاحیت وارد کرده است.

در این جا، کوشش می کنم تا به صورت کوتاه به این مساله بپردازم. صلاحیت ابتکار لایحه قانونی در حقوق اساسی ایران از آن دولت (هیات وزیران) است. اصل 74 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر می دارد: " لوایح قانونی پس از تصویب هیات وزیران به مجلس تقدیم می شود". بنابراین، تقدیم یا عدم تقدیم یک لایحه به مجلس شورای اسلامی در زمره صلاحیت های گزینشی دولت به شمار می رود و می تواند آن را در دستور قرار دهد، از دستور خارج کند یا به صلاحدیدِ تشخیصیِ خود متن آن را تغییر دهد.

با این حال، استثنایی در حقوق اساسی ایران وجود دارد و آن مربوط به "لوایح قضایی" است. از آنجا که در نظام سیاسی ایران (صرف نظر از جایگاه حقوقی مقام رهبری که به نوعی از یک موقعیت فراقوه ای برخوردار است) تفکیک قوا به معنای تفکیک ساختاری وجود دارد و قوای سه گانه از لحاظ ساختاری به صورت نسبی از هم تفکیک شده اند، و قانونگذار اساسی هم به قوه قضائیه صلاحیت ابتکار قانون را اعطا نکرده است، چگونگی تعامل این قوه با دو قوه مقننه و مجریه با ابهام ها، دشواری ها و چالش هایی روبرو است. این چالش ها کم و بیش در همه دوره ها وجود داشته است و اختصاصی به دوره های اخیر ندارد.

به گمان ما، در بسیاری از موارد سازوکارهای پیش بینی شده در قانون، خود منشا تولید اختلاف محسوب می شوند. ساختار نهادهای قضایی در جمهوری اسلامی ایران و چگونگی تعامل آنها با دولت و مقننه مستعد چنین چالش هایی است و بهتر است دیر یا زود دلسوزان کشور راه چاره ای در این زمینه بیندیشند. به هرروی، در وضعیت کنونی نظام حقوقی ایران، مطابق نظریه تفسیری شماره 1065\21\79 مورخ 30\7\1379 شورای نگهبان، صلاحیت هیات دولت در تنظیم و تقدیم لوایح قضایی با محدودیت هایی روبرو است. نخست اینکه "هیأت دولت نمی تواند مستقلاً لایحه قضایی تنظیم نموده و آن را به مجلس شورای اسلامی جهت تصویب نهایی ارسال نماید".

پس، تدوین هرگونه لایحه قضایی باید الزاما از مجرای قوه قضائیه و در یک فرایند تعاملی صورت گیرد. محدودیت دوم این است که "لوایح قضایی که توسط رییس قوه قضاییه تهیه و به دولت ارسال می شود، به مجلس شورای اسلامی تقدیم می گردد. هرگونه تغییر مربوط به امور قضایی در این گونه لوایح فقط با جلب موافقت رییس قوه قضاییه مجاز می باشد». پس دخالت دولت در آن قسمت از لوایح قضایی که به "امور قضایی" مربوط می شود، ممنوع است. اما، دولت منطقا می تواند در امور غیرقضاییِ (مانند موارد مربوط به بودجه) مندرج در لوایح قضایی دخل و تصرف داشته باشد.

حال پرسش این است که امر قضایی را چگونه می توان تعریف کرد. از منظر علمی می توان بحث مبسوطی را در این زمینه ارائه نمود (در کتاب دادرسی اساسی که هنوز به فارسی ترجمه نشده است به تفصیل پیرامون این موضوع سخن گفته ایم) ؛ اما معیار عمل در این زمینه تعریف شورای نگهبان است. این شورا در نظریه تفسیری یاد شده و در پاسخ به استفسار آیت الله سیدمحمود شاهرودی رییس وقت قوه قضائیه چنین اظهار نظر کرده است: « فرق لوایح قضایی و غیر قضایی مربوط به محتوای آن است و محتوای لوایح قضایی را فصل یازدهم قانون اساسی بویژه اصول 156 و 157 و 158 و موضوعات مربوط به آنها در اصول دیگر فصل یازدهم و سایر اصول مربوط به امور قضایی معیّن می کند".

به تعبیر صریح¬تر، لایحه قضایی لایحه ای است که به یکی از موارد زیر مربوط باشد. البته، این موارد حصری نیست:

1ـ رسیدگی و صدور حکم در مورد تظلمات، تعدیات، شکایات، حل و فصل دعاوی و رفع خصومات و اخذ تصمیم و اقدام لازم در آن قسمت از امور حسبیه، که قانون معیّن می کند.

2ـ احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی های مشروع.

3ـ نظارت بر حسن اجرای قوانین.

4ـ کشف جرم و تعقیب مجازات و تعزیر مجرمین و اجرای حدود و مقررات مدوّن جزایی اسلام.

5ـ اقدام مناسب برای پیشگیری از وقوع جرم و اصلاح مجرمین.

6- ایجاد تشکیلات لازم در دادگستری به تناسب مسئولیت های اصل یکصد و پنجاه و ششم.

7- استخدام قضات عادل و شایسته و عزل و نصب آنها و تغییر محل مأموریت و تعیین مشاغل و ترفیع آنان و مانند اینها از امور اداری.

به رغم اینکه نظریه تفسیری شورای نگهبان، پاره ای از ابهام ها را برطرف کرده است، اما هنوز هم پرسش ها و ابهام های متعددی وجود دارد که برخی از آنها را در نامه استفساریه مورخ 17 مهرماه 1379 آیت الله شاهرودی مشاهده می کنیم:

_ آیا قوه قضاییه پس از تهیه کردن لایحه قضایی توسط ریاست قوه لازم است آن را ابتدا به هیأت دولت جهت تصویب ارسال داشته و سپس از طریق دولت به مجلس شورا ارسال شود و یا خود قوه قضاییه می تواند رأساً آن را به مجلس شورا ارسال نماید؟

_ آیا مقصود از لایحه قضایی تنها لوایحی است که جداگانه و مستقل به مجلس می رود و یا شامل مواد قضایی که ممکن است در لوایح قانونی گنجانیده شود نیز می گردد؟

_ بنابراین که قوه قضاییه بتواند لایحة قضایی را ابتدا به مجلس شورا ارسال نماید در صورتی که آن لایحه دارای بار مالی و مستلزم بودجه اضافی باشد آیا مخالف اصل 75 خواهد بود و یا خیر؟

_ آیا مجلس شورا می تواند قوانین قضایی را از طریق طرح و پیشنهاد نمایندگان به تصویب برساند یا لازم است از طریق قوه قضاییه و به نحو لایحه قضایی تقدیم شده باشد؟

اگر لایحه فوق را یک لایحه کاملا قضایی بدانیم، به نظر می رسد، با توجه به توضیحات فوق، صدور این دستور، خارج از حدود صلاحیت رییس جمهور بوده است. البته به گمان بنده، استدلال رییس جمهور در زمینه استقلال نهادهای قضاوتی، دادستانی و وکالتی کاملا قابل قبول است و باید حداکثر تلاش را برای تحقق آن به عمل آورد. اما، رییس جمهور محترم، صلاحیت خود را در صدور این دستور چنین توجیه می کند: "ما سوگند خورده‌ایم که مدافع حقوق مردم و حافظ قانون اساسی باشیم و این پیشنهاد با هر دو مغایرت اساسی دارد".

پرسش این است که آیا رییس جمهور مجاز است با استناد به مسوولیت خود برای اجرای قانون اساسی (اصل 113) و سوگندی که یاد کرده است(اصل121 قانون اساسی)، از اجرای دیگر اصول این قانون و تفاسیر شورای نگهبان سرباز زند؟ بی شک، پاسخ منفی است. وفاداری رییس جمهور به سوگند خویش و تقید او به پاسداری از قانون اساسی نباید در راستای نقض اصول شکلی حاکمیت قانون باشد.

افزون بر این، جدیدترین تفسیر شورای نگهبان از اصل 113 نیز به شدت اختیارات رییس جمهور در زمینه اجرای قانون اساسی را محدود کرده است . پرسش دیگر این است که آیا اقدام اخیر رییس جمهور ناقص اصل تفکیک قواست؟ تفکیک قوا چهره ها و جلوه های گوناگون و گاه پیچیده ای دارد. این پیچیدگی در نظام سیاسی-حقوقی ما، باتوجه به ویژگی های خاص و منحصر به فرد آن، به مراتب بیشتر است. در حقوق اساسی تطبیقی می آموزیم که در برخی از کشورها، مانند فرانسه، اصولا تفکیک قوای ساختاری بین مجریه و قضائیه وجود ندارد و تنظیم و تقدیم لوایح قضایی در صلاحیت قوه مجریه است.

بنابراین، در این دسته از نظام ها این امر را ناقض تفکیک قوا تلقی نمی کنند. اما به هرحال، با توجه به ساختار نهادهای قضایی و اجرایی در کشور ما می توان اقدام رییس جمهور را مغایر با تفسیر شورای نگهبان دانست، چون همان¬طور که گفته شد، دولت موظف است بدون ایجاد تغییرات بنیادین، لوایح قضایی را به مجلس تقدیم کند مگر آنکه تغییرات ایجاد شده با کسب نظر موافق رییس قوه قضائیه باشد.