عدم تعادل مزمن در بودجه را میتوان یکی از مهمترین معضلات اقتصاد ایران دانست که ناشی از کاستیهای مدیریت بخش عمومی است. این عدم تعادل بودجه، به نوبه خود ناپایداری در بازار پول و ارز را به دنبال داشته است. همچنین افزایش بیرویه مخارج دولت و وابستگی منابع بودجه به نفت از دیگر نتایج ضعف مدیریت بخش عمومی است و بنابراین بهبود وضعیت اقتصاد کلان، تجدید نظر در شیوههای مدیریت را طلب میکند.
ضعف مدیریت بخش عمومی را میتوان با چند شاخص اندازهگیری کرد؛ اثربخشی دولت، کیفیت مقررات، حاکمیت قانون و مهار فساد از جمله این شاخصها هستند. براساس دادههای بینالمللی میزان اثربخشی دولت ایران از 8/37 درصد کشورهای جهان بهتر و از 2/62 درصد کشورهای جهان بدتر است. این شاخص بدین معناست که دولت نمیتواند اهداف و سیاستهای خود را محقق سازد. از نظر کیفیت مقررات هم 8/91 درصد از کشورهای جهان وضعیتی بهتر از ما دارند. اگر این شاخص صحیح اندازهگیری شده باشد به این معناست که مقررات دست و پاگیر مانع جدی اقتصاد ایران است. در شاخص حاکمیت قانون نیز متاسفانه 1/80 درصد کشورها وضعیتی بهتر از ما دارند. این شاخص بیانگر ضعف دولت در اعمال مهمترین وظیفه خود یعنی حاکمیت قانون است. شاخص مهار فساد، قدرت دولت را در مبارزه با فساد نشان میدهد. ضعف در حاکمیت قانون و وجود مقررات زاید بدون تردید به گسترش فساد منجر میشود و از همین رو 3/81 درصد از کشورهای جهان وضعیتی بهتر از ایران دارند.
دادههای سنجش محیط کسب و کار نیز نشان میدهد کارایی بسیاری از دستگاههای اجرایی مانند شهرداریها، بانکها، بازار اوراق بهادار، دادگاهها و... در ردیف 20 درصدِ بدترین کشورها قرار دارد. این مطالعات نشان میدهد که فرآیندهای انجام امور اداری در ایران بسیار کند و پرهزینه است. ضعف مدیریت بخش عمومی و ناکارآمدی دستگاههای اجرایی از یک سو موجب مختل شدن محیط کسب و کار برای بخش خصوصی شده است و از سوی دیگر دستگاههای دولتی را تبدیل به مجمعالجزایری پراکنده ساخته است به این معنی که هریک از دستگاههای اجرایی برای فرار از مقررات دست و پاگیر به نوعی در مدیریت بودجه و مقررات (حقوق و دستمزد، معاملات دولتی، بیمه و...) مستقل شدهاند. این استقلال هرچند در برخی از دستگاهها، سرعت اجرای پروژههای اقتصادی را افزایش داده اما یکپارچگی دولت و اثربخشی آن را تضعیف کرده است.
با توجه به آنچه آمد افزایش اثربخشی دولت و ارتقای رتبه محیط کسب و کار ایران برای اعمال سیاستهای پولی و مالی و همچنین آزادسازی تدریجی بازارهای کلان و بخشهای اقتصادی ضروری است. به عبارت دیگر موفقیت در سیاستهای کلان، نیازمند افزایش بهبود کیفیت بخش عمومی است.
مدیریت شایسته بخش عمومی شرط اعمال هر سیاست اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است. به طور مثال اگر بانک مرکزی نتواند وظایف حاکمیتی را در بخش بانکی اعمال کند، انضباط پولی در بخش بانکی ناممکن میشود. مهمترین وظایف حاکمیتی که در حال حاضر بانک مرکزی ایران در اعمال آن ناتوان است عبارتست از:
- کنترل فعالیت موسسات بانکی فاقد مجوز
- اجرای استانداردهای حسابداری
- اقتدار در برخورد با متخلفین
- نظام اطلاعات یکپارچه رایانهای و شفافسازی بانکها
ادامه وضعیت موجود بدین معنا خواهد بود که موسسات فاقد مجوز یا موسسات دارای مجوز که میتوانند از نظارت و مجازات بانک مرکزی بگریزند، سیاستهای پولی و بانکی را مختل خواهند ساخت. منابع بخش بانکی- مغایر با قوانین و مقررات بانک مرکزی- به بازار ارز، مستغلات و کالاهای اساسی سرریز می‌شوند و بر تورم و بیکاری در کشور دامن می‌زنند. در این صورت رقابت بیشتر در بخش بانکی و آزادسازی نرخ بهره نتایج مثبتِ مورد انتظار را بجای نخواهد گذاشت.
نظام بودجهریزی نیز نمونه روشن دیگری از مدیریت جزیرهای بخش عمومی در ایران است. همانطور که انضباط پولی نیازمند تغییر در شیوه مدیریتی آن بخش است انضباط بودجهای نیز مستلزم تحول اساسی در مدیریت بخش عمومی است. مشکلات بخش عمومی، که بخوبی خود را در سند بودجه کشور نشان میدهد، اعمال انضباط بودجهای را بسیار مشکل یا حتی ناممکن کرده است. کنترل کسری بودجه نیازمند اطلاع دقیق از منابع و مخارج بخش عمومی است و دولت ایران به دلایلی که برشمرده خواهد شد در شناسایی دقیق مخارج عمومی و کنترل آنها با مشکل روبرو است. تقویت سازوکارهای کنترل هزینه در بخش عمومی ابزار لازم برای کنترل تورم است. در فقدان سازوکارهای لازم برای کنترل هزینه در بخش عمومی، تخصیص بودجه امری شخصی و مبتنی بر چانهزنیهای سیاسی و اداری خواهد بود و احتمال دارد وظایف حاکمیتی دولت تحت شعاع منافعِ یک منطقه خاص یا منافع گروههای ویژه قرار گیرد.
علاوه بر اصلاح مدیریت بخش بانکی و بودجه کشور، اصلاح مدیریت هریک از دستگاهها و بخشهای اقتصاد ایران زمینه رشد بخش خصوصی و عملکرد بهتر آن بخش را فراهم خواهد ساخت. به طور مثال کارایی بیشتر دادگاهها (سرعت بیشتر و هزینه کمتر با حفظ کیفیت قضایی) میتواند تاثیر مهمی بر عملکرد اقتصاد بجای گذارد. اگر دادگاهها کارامدتر باشند مبادلات غیرنقد میتواند جایگزین بخشی از مبادلات نقد شود، مشارکتهای اقتصادی افزایش مییابد، فساد در مجموعه نظام اقتصادی کنترل میشود و به طور خلاصه ارتباط میان فعالین اقتصادی در بخش خصوصی و ارتباط مردم با حکومت روانتر میشود.
اقتصاد سیاسی اصلاحات
اصلاحات بخش عمومی و اصلاح بازارهای کلان، تامین کننده منافع عموم مردم است اما منافع گروههایی را به خطر میاندازد. شفافسازی (اجرای استانداردهای حسابداری و انتشار آن) از اقدامات اساسی برای مدیریت صحیح بخش عمومی است که هر یک از سطوح مدیریت با آن مخالفت میکنند. در سلسله مراتب اداری هر سطح از مدیریت خواهان اقتدار و گریز از نظارت سطوح فوقانی است و از همین رو همه سطوح مدیریتی با شفافسازی و حسابدهی مخالفت میکنند. نه تنها شفافسازی و به عبارت دیگر حاکمیت قانون در بخش عمومی با مقاومت شدید روبرو است بلکه بخش خصوصی نیز با شفافیت موافقت چندانی ندارد. شفافسازی احتمال رانتخواری، مانند فرار از مالیات و عدم پرداخت وام را کاهش میدهد.
گروهی که از انجام اصلاحات زیان میبینند به طرق گوناگون از پیشبرد آن جلوگیری خواهند کرد. مشکل اصلاحات اقتصادی غلبه بر مقاومت گروههایی است که احساس میکنند با انجام اصلاحات زیان خواهند دید.
برای غلبه بر مقاومتِ مخالفان اصلاحات اقتصادی راهبردهای زیر را باید دنبال کرد:
- هماهنگی درون حکومت: موفقیت اصلاحات اقتصادی نیازمند توافق و همگرایی سه قوه است. وضع قوانین نامناسب در مجلس و عدم برخورد با متخلفین در قوه قضاییه میتواند هر اصلاح اقتصادی را به شکست بیانجامد. بخش مهمی از عدمشفافیت در اقتصاد ایران نتیجه مداخلات نادرست سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات در اداره امور اجرایی است و تازمانی که قوه قضاییه و مجلس تغییر رویه ندهند، شفافسازی و اصلاح مدیریت بخش عمومی مشکلآفرین خواهد شد. حکومت باید ضرورت اصلاحات اقتصادی از جمله اصلاح مدیریت بخش عمومی را پذیرفته و در اجرای آن با قوه مجریه همراهی کند. غلبه بر مقاومتِ گروههای ذینفوذ تنها در صورتی ممکن است که مجموعه حکومت بر ضرورت اصلاح مدیریت بخش عمومی توافق داشته باشند.
- بهرهگیری از سرمایه اجتماعی: شرایط کنونی را میتوان ماه عسل اصلاحات برای دولت یازدهم دانست. فشارهای بینالمللی، حضور چشمگیر مردم در انتخابات و توافق گروههای مختلف بر رییسجمهور منتخب فرصت مساعدی برای اصلاحات به وجود آورده است. به نظر میرسد مردم و جناحهای مختلف سیاسی حاضر به همکاری برای بهبود وضعیت اقتصادی هستند. اصلاح بخش عمومی بودجه چندانی نمیخواهد بلکه بیش از هرچیز به اراده سیاسی نیاز دارد. مردم را میتوان برای اصلاح بخش عمومی بسیج کرد. اگر مردم از فساد و مشکلاتی که مدیریت جزیرهای برای اقتصاد ایران به وجود آورده، آگاه شوند حاضرند برای اصلاح آن بکوشند. بهرهبرداری از این نیرو و جلوگیری از انحراف یا سرخوردگی آن باید در برنامههای این دولت قرار گیرد.
- یادگیری اجتماعی: مدیریت کنونی بخش عمومی محصول عملکرد یکایک مدیران و کارکنان بخش عمومی و مردم است. همه در پیدایش این وضعیت به نوعی سهیم بودهاند. نقد وضعیت موجود و نشان دادن نقش گروههای مختلف در تداوم آن میتواند خودآگاهی اجتماعی را تقویت کرده و احتمال تغییر رفتار را افزایش دهد.
*مدرس رشته اقتصاد و نماینده مجلس ششم
/31222
نظر شما