وزارت امور خارجه در مجموعه نهادهای دیوانی ایران معاصر، پس از وزارت امور اقتصاد و دارایی فعلی یا همان دیوان استیفای عهد گذشته دومین سازمان متمرکز اداری به شمار می رود که قُدمت ساختار اداری نوین آن بیش از یکصد و هفتاد سال است. این سخن صحیح است که روابط خارجی ایران با دنیای پیرامونی خود و در قالب نظامات جدید از عهد دولت صفوی سامانی نوین یافت و فرستادگان و سفرای چندی میان دربارهای آن روزگار با تختگاه دولتمردان صفوی؛ نخست قزوین و سپس اصفهان مبادله شدند. اما با این همه سقوط اصفهان و ورود ایران به فرآیند تثبیت قلمروی یکپارچه عهد صفوی که با نبردهای نادرشاه دنبال شد، امکان آن را میسر ننمود سازمانی که با شکل گیری منصب « مهماندارباشی » در عهد سلاطین صوفی صفوی بنا نهاده شده بود، قوام یابد.
اگرچه ایران آن روزگار در مسیر همسان سازی خود با قواعد نظام بین الملل و انتظام بخشیدن به سازوکاری مدوّن برای تعامل با دنیای پیرامونی، حرکت در مسیر پیش روی خود را ناپیموده نهاد، اما همسایگان ما به دلیل پیوستگی تاریخ خود توانستند پیش و بیش از ما در این مسیر گام بردارند. به عنوان مثال « خارجیه نظارتی » دولت عثمانی با پیشینه ای افزون بر سیصد سال نه تنها توانست به دلیل ایفای نقش موثر در بازی با قدرتهای بزرگ دامنه تهدیدات خود را کاهش دهد، بلکه فرصتهای بیشماری را نیز خلق کرد، که امروز پس از چند سده دولتمردان ترک با اتکا به همین سوابق و خاستگاهها است که توانسته اند دینامیسم سیاست خارجی خود را تضمین نمایند.
از سقوط اصفهان تا پایان دوره افشار و زند، که نادرشاه مسیر توسعه کشور را در نبرد برای تعیین قلمرو حاکمیتی و کریمخان زند در اتکا به همراهی امرای محلی برای مشارکت سیاسی باز می جستند، اهتمام و توجه به ضرورت حفظ تناسب قوا در محیط منطقه ای و نظام بین الملل از دید دولتمردان ایرانی مغفول ماند. پیآمد این نقیصه موجب آن گشت ارکان سیاسی قاجاران؛ یا همان حاکمان جدید، در فرآیندی بر ساختار قدرت جلوس کند که نظام مرزی ما در پی دوره مستمر جدال با همسایگان دستخوش تلاطم بود. علاوه بر این کاستی شاید عامل مهم دیگری که شرایط نوینی را برای ایران آن دوران رقم زد، همان نبود پیوستگی تاریخ و بی توجهی به ضرورت بهره گیری از حافظه تاریخی در مسیر تعاملات با دنیای جدید بود. برای قضاوت عینی در این زمینه باید به اولین تجربه عملی آن سالها در ارتباط با نظام بین الملل یعنی ماموریتهای «ایلچی کبیر» یا همان میرزا ابوالحسن خان شیرازی مباشر امور دول خارجه در دستگاه صدارت عهد نخست قاجار پرداخت. وی در سالهای نخست حاکمیت قاجاران در راس هیئتی به دو ماموریت روسیه و سپس بریتانیا مامور گشت. حاصل این دو هیئت دیپلماتیک گزارش « دلیل السفراء» برای سفر به سنت پترزبورگ و «حیرت نامه» در نتیجه سفر به دربار سلطنتی بریتانیا بود. در یک نگاه مفهومی به این دو عنوان شاید بتوان چنین تحلیل نمود نظام سیاسی ایران در بدو بازگشت خود به مناسبات جهانی علاوه بر اذعان به فقدان مسیریابی برای حرکت خود که در دلیل السفراء مورد اشاره قرار می گیرد با عبور از مرزهای سنتی شناخت پیشین، خود را در محیط بین الملل متحیرانه بازمی جوید.
در تاریخ معاصر ایران، برخی میرزا ابوالحسن خان شیرازی را پیش از رضا قلی خان قدیمی نوایی منشی الممالک که وظیفه پاسخگویی به مکاتبات خارجی در دربار آغا محمد خان را داشت؛ و پس از میرزا عبدالوهاب خان معتمد الدوله نشاط که او هم منصب «انتظام مهمات وزارت خارجه» را عهده دار بود، به دلیل همین ایفای وظیفه در خارج از قلمرو سیاسی کشور نخستین وزیر خارجه برشمرده اند. البته میرزا ابوالحسن خان نخستین ماموریت سیاسی در برون از مرزهای کشور را عهده دار نشده بود. چراکه پیش از وی به ترتیب شیخ الاسلام خویی به استانبول، حاج خلیل خان قزوینی به بمبئی و رضا خان قزوینی و عسگر خان افشار ارومی به دربار ناپلئون اعزام شده بودند، اما این سفرا در ماموریتهای خود نتیجه ملموسی را نگرفته بودند . یکی در دربار عثمانی به دلیل جنگ ترکها در بالکان مخاطبی جدی نیافت، دیگری در بمبئی به ضرب گلوله به قتل رسید و متعاهدین توافق با ناپلئون هم، به دلیل روش کاسبکارانه امپراطور فرانسویان در معامله امور ایران با نیکلای روس به سرعت سرشکسته شدند. اما ظاهرا نتایج سفر ایلچی کبیر موجب گردید دفتری در نظام دیوانسالاری عهد قاجار شکل گیرد. دفتری که اگرچه اطلاع امروزی ما از موظفین و مباشرین آن در هاله ابهام باقی مانده است، اما نقش آنها در تنظیم و تنسیق اسناد سیاسی مهمی چون ضمائم معاهده ترکمنچای - و نه اصل آن که طبیعتا از سر استیصال حکومت شکست خورده قاجار تنظیم شده بود - به ما می نمایاند این افراد که شاید بازماندگان نظام تربیت دیوانی عهد گذشته بوده و تنها از پس شکست در نبردهای ایران و روس به خدمت فراخوانده شده بودند، دست پروردگان کارگزاران لایق « نظام میرزایی» دولتهای قبل به شمار می آمدند. ظاهرا این بَرکشیدگان دستگاه فتحعلیشاهی که بعدها میرزا تقی خان امیر نظام یا همان امیرکبیر بعدی هم با واسطه میرزا ابوالقاسم خان قائم مقام به آن طبقه تعلق داشتند، اساس و بنیان سازمان وزارت خارجه کنونی ما را بنا نهادند.
اگرچه دولت نوخاسته قاجار تنها پس از شکست در جنگهای ایران و روس یا هرات و بی فرجامی نبرد مریوان در فتح بغداد بود که دریافت سرمایهِ کارگزاران نظام قبل در عرصه سیاست و روابط خارجی، قابل اعتنا و ثمین بوده و می تواند مانع از «حیرت» زدگی منصوبان دستگاه جدید باشد.
در میان حوادث آن سالها، عاملی که بیش از همه موجب شد تا سازمان نهاد وزارت امور خارجه شکل گیرد، مجموعه 14 جلسه مذاکرات چهارجانبه ایران، عثمانی، روس و انگلیس در ارزروم برای تدوین چارچوبی بمنظور تعیین حدود مرزی دو کشور و بلافاصله آغاز اقدامات اجرایی دو برای تحدید حدود مرزی تعیین شده با نشانه گذاری در مرزهای دو کشور از منطقه قطور تا شبه جزیره فاو بود. این دوره فشرده که چهارماه مذاکرات پیوسته با سرپرستی میرزا تقی خان امیرنظام وقت و امیرکبیر بعدی و قریب به یکسال اقدامات اجرایی در قالب کمیسیون مشیرالدوله - خورشید پاشا را شامل شد، بقدری مسئله و سند تولید نمود که مقامات وقت را بر آن داشت تا با مکان یابی عمارتی، «دفتر دول خارجه» را در عمارت قهرمان میرزا - ظاهرا ضلع شمالی عمارت کنونی وزارت اقتصاد و دارایی - تاسیس نمایند. این اقدام به همت سرپرست پیشین مذاکرات ارزروم و صدراعظم وقت میرزا تقی خان امیرکبیر با صدور فرامینی برای سواد برداری از یادداشتهای رسمی و معاهدات و رسایل سفرای پیشین و در قالب دفتری با دو اداره «دول همجوار» و «دول غیر همجوار» در سال 1265 هجری قمری آغاز شد. میرزا محمد علی خان شیرازی با عنوان نیابت این دفتر که تحت مسئولیت و کفالت صدراعظم وقت امیرکبیر قرار داشت، عهده دار پیگیری مناسبات ایران در صحنه بین الملل شد.
در باور نگارنده که چندی مسئولیت انتظام اوراق و اسناد وزارتی این دستگاه را عهده دار بوده ام؛ بنیادی ترین پرسش از این مقطع تا کنون برای سازمان وزارت امور خارجه این بوده که آیا الزامات بیرونی و نظام بین الملل بود که سبب گردید ساختار وزارت دیرپای امورخارجه شکل گرفته و بسته به شرایط تغییر و تحول پیدا کند؟ و یا اینکه این هوشمندی و خلاقیت مدیران کشور در مقاطع مختلف بود که ساختار اداری این دستگاه را به نوعی سازمان داد که در نظام سیال جهان معاصر خود قابلیت انعطاف و شکل گیری را در حالی حفظ کند که پیوستگی تاریخی و حافظه ملی آن دچار صدماتی نگردد؟
اینجا مراد از این پرسش این است که در نگاهی کنکاشانه به منطق تغییر عناوین و ماموریتهای بخشهای تابعه سازمان وزارت امور خارجه توجه شود. چه عاملی سبب می گشت تا در دوران جنگ دو اداره دول همجوار و غیر همجوار دفتر مورد اشاره، با تغییر ماهوی در حوزه مسئولیتها و ماموریتهای خود در قالب دو اداره «دول متحابه» و «دول غیر متحابه» به ایفای وظیفه بپردازند.
در نگاه به ساختار ادوار مختلف این سازمان، مشهود می شود بیش از آنکه اهداف ایران در پیکربندی ساختار وزارت امور خارجه موثر بوده باشد، این مقتضیات دنیای پیرامونی ما است که اصولی را در شکل دهی ساختارها به ما تکلیف می کند. البته منصفانه باید گفت که در مقاطعی چند چون دوران وزارت میرزا تقی خان امیرکبیر، میرزا حسین خان سپهسالار، میرزا محسن خان مشیرالدوله، میرزا نصرالله خان مشیر الدوله نائینی، میرزا حسن خان وثوق، میرزا محمد علیخان فروغی، میرزا محمد خان مصدق السلطنه، میرزا احمد خان قوام، باقر کاظمی، حسین علاء، انوشیروان سپهبدی، عبدالله انتظام، دکتر حسین فاطمی و اردشیر زاهدی در سالهای قبل از پیروزی انقلاب اسلامی جلوه هایی از جهت گیری حرفه مندانه از سوی نیروهای خلاق و کارشناس آن ادوار برای تعیین اهداف قابل احصاء است، که طبیعتا پرداختن به آنها خود به مجالی دیگر نیاز دارد.
آزمون هایی چون تعیین حدود مرزی، دفاع از حاکمیت ملی و استقلال کشور در دوران اشغال جنگهای اول و دوم جهانی و نیز مواجه با سیاستهای دو قطب سیاسی جهان در عهد جنگ سرد به همراه رویه های قضایی - حقوقی برای استفای حقوق ملی و شهروندی مجموعه عواملی بودند که مبانی نخستین تنظیم ماموریتها و وظایف دستگاه سیاست خارجی را پایه نهادند. همین عوامل سبب گردید که ایران طی یکصد و اندی سال نخست پس از تشکیل سازمان وزارت خارجه در عهد امیرکبیر واجد رویه هایی در تنظیم مناسبات بین المللی خود گردد. به طوریکه در مقایسه با چهار نظام هدفمند دیپلماسی جهانی، ایران نشان داد که می تواند در طبقه آن دسته از کشورهایی باشد که برای خود نقش جهانی قائلند.
«خاورمیانه عاری از تسلیحات هسته ای» که به عنوان یک هدف روشن در سیاست خارجی ایران از دهه پنجاه شمسی / هفتاد میلادی طرح گردید، و علیرغم گذشت نزدیک به نیم قرن هنوز موضوع مباحث مهم خلع سلاح در دنیای درگیر با پدیده توسعه برنامه های هسته ای کشورهای در حال رشد است، موید چنین نظریه ای هست. با این همه به دلایل متعددی دولتهای ایران از دیرباز تا کنون در ماموریتهای دیپلماتیک خود چندان کارآمد نبوده اند. ریشه این ناکارآمدی و عدم موفقیت را در چه باید دانست؟
برای پاسخ به این پرسش به این نکته باید توجه نمود که سازمان وزارت امور خارجه ایران چه قبل و چه بعد از انقلاب سال 1357 با اهداف خود تباینی نداشته است. برای درک این اشاره باید توجه داشت که در دنیای معاصر ما؛ کشورها عموما چهار گرایش را برای رویکرد دیپلماتیک خود در نظر می گیرند. برخی برای خود ماموریت جهانی قائل هستند. ژاپن با سیاست سنتی حفظ صلح و یا امریکا با سیاست دمکراسی سازی در این گروه قرار دارند. این گروه از کشورها تقسیمات ساختاری دستگاه دیپلماسی خود را برپایه ادارات موضوعی سازمان داده اند. به عنوان مثال در ایالات متحده که موضوع فروش محصولات کشاورزی یک اولویت به شمار می آید، مدیریتی خاص در سطح معاونت وزیر در این موضوع وجود دارد. همچنین برزیل که از جمله این کشورها است که براساس اولویت تعیین شده خود معاونتی برای جذب فن آوری را در دستگاه دیپلماسی خود بنا نهاده است. کشورهای دیگری نیز هستند که برای خویش نقش و ماموریت منطقه ای قائل هستند. ترکیه در مجموعه این گروه از کشورها واقع شده که می کوشد در حوزه فرهنگی - تاریخی امپراطوری عثمانی نقش آفرینی نماید، فلذا به ایجاد ساختاری منطبق با منطق جغرافیایی و نه موضوعی پرداخته است. دسته دیگری از کشورها چون سوئد یا فنلاند نیز وجود دارند که برای ماموریت تسهیل در روند مذاکرات بین المللی اعم از دو جانبه یا چند جانبه برنامه ریزی نموده و ساختار خود را براساس آن شکل داده اند. در نمودار دیپلماسی این گروه از کشورها ادارات تخصصی مشهود است که با هدف کارکرد سیستم دیپلماسی آنها شکل یافته است. چهارمین گروه از کشورها هم چون سیاست بیطرفی یا انزوای جهانی را مناسب تشخیص می دهند چارچوب سازمان خود بر این اساس ترسیم نموده اند. ترکمنستان و سوئیس از نمونه کشورها هستند.
در رابطه با ایران فارغ از نوع حاکمیت سیاسی که به نظر می رسد تاثیری عینی بر منافع ملی و تمامیت ارضی کشور ندارد، تاریخ دویست ساله ما نشان داده است که سازمان وزارت خارجه ما با ماموریتی که در نظر داشته و دارد انطباقی ندارد. ایران پس از انقلاب با تعریف ماموریتی جهانی برای خود در عدالت محوری، با ساختاری باقیمانده از نظام گذشته متولد شد، نیروهای انقلابی براساس شرایط حاصل از انقلاب کم اعتنا به تجارب گذشته و حافظه تاریخی منطبق بر منافع ملی، با رویکرد و هدفی نوین برای نظام بین الملل اما با ابزار گذشته یا همان ساختار اداری قبل سیاست ورزی خود در ابعاد خارجی را آغاز نمودند. عدم آشنایی با اصول کهن دیپلماسی و کارکردهای ساختاری دستگاه، آغازی شد بر تغییرات و تحولات ساختاری و ایجاد اداراتی که دیگر نه رویکرد مطلق جغرافیایی را داشت و نه مصداق مشخص موضوعی.
«ستاد» ها و «دفتر» ها برای سامان امور مورد نظر نظام انقلابی ایران بنا نهاده شد و با توجه به ضرورت عدم تداخل و موازی کاری اندک اندک زمینه تشکیلاتی شدن این سازه های جدید در ساختار قبلی فراهم شد. در این میان سلایق و تصورات متفاوت ناشی از نظام بین الملل به همراه ضرورتهای خاص چون شرایط جنگ تحمیلی و ... نیز دامن این تغییرات ساختاری را گرفت. با این وضعیت اگر قرار باشد اینک که سی سال از تکرار تجربیات متعدد در حوزه سلایق مدیران ارشد دستگاه دیپلماسی گذشته است کارشناسانه به اندازه گیری آنچه روی داده بپردازیم شاهد اعوجاجات متعدد و کاستیهای فراوانی در ساختار کنونی دستگاه دیپلماسی خود در شرایطی هستیم که ایران به دلیل ماموریت ترویج بیداری اسلامی و عدالت طلبی خود را در آن دسته از نظامات سیاسی قرار داده که برای دیپلماسی خود ماموریت جهانی قائل هستند.
اگر منطق آن گروه کشورها در ساختارمندی موضوعی نظام دیپلماسی خود را در نظر بگیریم، و به مقایسه آن با نمودارهای تشکیلاتی خود بپردازیم، در خواهیم یافت که آنچه وجود دارد حتی با برخی اصول بدیهی نیز تباینی ندارد. به عنوان نمونه در حالیکه سالهاست اتحادیه اروپا بر بقایای اروپای دو قطبی جنگ سرد خانه نموده است، ما با پیگیری امور اروپایی در ادارات جغرافیایی چون «اداره کل اروپای غربی» هنوز خود را در پنجه تفکر جنگ سرد محصور دانسته ایم. در نمونه دیگر از این کاستیها اکنون که سالهاست حوزه دنیای اسلام را به عنوان اولویتی مهم برای سیاست خارجی خود تعریف کرده ایم به این نیاز توجه نداشته ایم که سازه ای برای «همکاریهای فرهنگی با کشورهای اسلامی» را لااقل در بطن نظام اجرایی خود سازمان دهیم. از زوایه دیگر با اینکه سالهاست دامنه تحریم های مالی - اقتصادی دامنگیر نظام ما شده است، بر آن نبودیم با ایجاد سازه ای موضوعی، ترصید ابعاد حقوقی و اقتصادی این تحریم ها و یافتن راهکارها و رویه های بین المللی گذر از آنها را دنبال نمائیم.
وزارت امور خارجه، در مدیریت جدید که آشکارا خواهان تغییر ساختار اجرایی و تطبیق آن با ماموریتهای محول می باشد، آزمونی دیگر را پیش روی دارد. آزمونی که اگر به دور از نگاهی عمیق به گذشته و الزامات محیط بین الملل صورت پذیرد، تبعات آن بر معضلات خواهد افزود و اگر با تحلیلی عمیق از واقعیات و تکیه به تجربیات تاریخی حاصل شود، گام میمونی است بر مسیر پر مسئولیت حفظ حاکمیت ملی، تمامیت ارضی و منافع ملی.
* مدیرکل پیشین اسناد و تاریخ دیپلماسی وزارت امور خارجه
نظر شما