گفت​وگو با سیدمحمد هاشمی در باره نظام ریاستی و پارلمانی/مطرح شدن نظام پارلمانی،ریشه در رفتار رئیس دولت دهم دارد

 

نسرین وزیری: 33 سال از پیروزی انقلاب​اسلامی ایران گذشت. دکترسیدمحمد هاشمی استاد حقوق اساسی از جمله چهره هایی است که فارغ از نگرش​های سیاسی روز به بررسی تغییر قالب نظام سیاسی ایران از منظری حقوقی می​پردازد.

حاصل دو ساعت گفت​وگو با او که با تبیین «ویژگی‌های نظام دموکراتیک و اصول تضمین‌کننده آن» آغاز می​شود آن است که با توجه به اصل مترقی «ولایت فقیه» در قانون اساسی ما و اختیارات اجرایی که برای رهبری نظام در نظر گرفته شده است، نظام کنونی ما یک نظام «ریاستی – پارلمانی» با دو رئیس است و امکان تبدیل آن به نظام «پارلمانی» وجود ندارد.

با او که فارغ التحصیل دانشگاه سوربن فرانسه با درجه دکتری حقوق ،دارای کرسی بین​المللی حقوق نیز هست؛ به بررسی نظام​های سیاسی سراسر جهان پرداخته و بعد از شرح ویژگی‌های نظام دموکراتیک و اصول تضمین‌کننده آن به سؤال و جواب پرداختیم.

نظام‌های حکومتی، هر شکلی که باشند، زیربنای آن باید دموکراتیک باشد که برای این منظور 6 اصل بنیادین و 4 اصل تضمینی مورد توجه است.

اگرچه از مفهوم مشارکت همگانی می‌توان به دموکراسی دست‌ یافت اما چنین مشارکتی مستلزم فهم، شعور و درک سیاسی است و زمانی پدید می‌آید که مردم سالیان دراز آن را تجربه کرده باشند. دکتر شریعتی، دموکراسی را به دو دسته «رأی‌ها» که برگرفته از خردمندی و خردگرایی است و «رأس‌ها» که برآمده از صفوف مردم برای اخذ رأی است، تقسیم می‌کرد.

اصل سوم: برابری.  
به گونه‌ای که همه مردم مثل هم باشند و به طبقات و تبارهای مختلف تقسیم نشوند و به قول امروزی‌ها شهروند درجه اول و دوم نداشته باشیم.

مقدمه کثرت‌گرایی فکر کردن است که لازمه رشد و پیشرفت انسان و جوامع بشری نیز است.  دکارت می‌گوید: «من فکر می‌کنم پس هستم». انسان‌ها تفکرات مختلفی دارند، پس تنوع افکار در جامعه امری اجتناب‌ناپذیر است. همچنین از آنجا که ایدئولوژی‌ها و گرایش‌های سیاسی،‌ برآمده از فکرها و اندیشه‌ها هستند، بنابراین دارای جهت‌گیری‌های مختلف ایدئولوژیک، دینی، لیبرال، سوسیال و... خواهند بود. با نهادینه شدن کثرت‌گرایی در جوامع است که احزاب و نهادهای مختلف به‌وجود می‌آیند. در چنین جوامعی گفت‌وگوی عاقلانه، تحمل و مدارای متقابل شکل گرفته  و افکار در معرض عموم قرار می‌گیرد تا مردم با مشارکت متفکرانه‌شان، بهترین فکرها را انتخاب کنند. ازاین‌رو جوامع تک‌حزبی همچون شوروی سابق، فاقد کثرت‌گرایی و در نتیجه زوال دموکراسی هستند ولو اینکه در نامشان عنوان «دموکراتیک» را گنجانده باشند.

اگرچه در یک جامعه واحد، نمی‌توان کثرت اندیشه را نادیده گرفت؛ اما برای اداره امور،‌ نیازمند انسجام و نظم فکری هستیم. بنابراین اندیشه‌ها در معرض افکار عمومی قرار می‌گیرند تا مردم با آرای اکثریت خود، روال و شیوه حاکمیت و گرایش حاکمان را انتخاب کنند. در چنین انتخاباتی، احزاب پیروز به اداره امور می‌پردازند، مثل احزاب کارگر و محافظه‌کار در انگلیس یا سوسیال‌لیبرال و سوسیال دموکرات در فرانسه و یا جمهوریخواه و دموکرات در آمریکا.

پیروزی اکثریت به معنی مرگ اقلیت نیست. ازاین‌رو اقلیت‌های حزبی و گروهی هم باید اولاً هویت رسمی داشته باشند و دولت آنها را نادیده نگیرد؛ ثانیاً آزاد باشند و احزاب آنها به ادامه فعالیت بپردازند؛ ثالثاً مشارکت فعال داشته باشند؛ مثلاً از طریق مطبوعات و فعالیت‌های سیاسی آزادانه،  امکان اعلام مواضع سیاسی، انتقاد یا حتی همکاری با دیگر گروه‌ها را داشته باشند؛ همچنان که نمایندگان اقلیت در مجالس مختلف حق رأی دارند و می‌توانند طرح ارائه داده و به انتقاد از طرح‌های دیگران بپردازند یا در طرح‌های آنان همکاری کنند.

***

کسانی که به نمایندگی از مردم انتخاب می‌شوند، دارای قدرت‌اند و این قدرت هم تالی فاسد دارد. به این ترتیب کسانی که در رأس قدرت هستند، مستولی می‌شوند و دموکراسی آسیب می‌پذیرد. ازاین‌رو چهار اصل برای تضمین دموکراسی تعریف شده است:

اول: اصل تناوب قدرت. لازمه این امر محدودیت دوره حکومتی انتخاب‌شوندگان است، مثل محدودیت چهارساله دوره ریاست‌جمهوری یا پارلمان. اگر در جامعه‌ای قدرت حاکم یا دوره حکومتش طولانی بود، به‌طور قطع و یقین دموکراسی از بین می‌رود. اینکه مردم با ارزیابی دولت‌ها و احزاب گذشته به انتخاب بهتر می‌پردازند، نوعی جابه‌جایی قدرت ایجاد کرده و از استیلای قدرت جلوگیری می‌کند.

دوم: توازن. لازمه این امر نیز تفکیک قواست. از آنجا که قدرت مستولی است، باید تدبیری برای مهار و کنترل آن سنجید. مونتسکیو از جمله پیشتازان توازن قوا،  معتقد بود با تفکیک قوا، زمینه نظارت بر آنها فراهم می‌شود تا از استیلای قدرت جلوگیری کند.

سوم: حاکمیت قانون. اگر افرادی که در رأس قدرت قرار می‌گیرند، سلایق‌شان را به کار گیرند، منجر به استیلای قدرت و استبداد خواهد شد، ازاین‌رو لازم است حکام بر اساس قانون عمل کنند. اگر حاکم از قانون فراتر رود، متجاوز است و اگر از قانون نافرمانی کند، متخلف است. پس حاکمیت قانون، مهارکننده قدرت حکومت‌هاست.

چهارم: اصل مسئولیت. حکام در قبال اعمالشان باید پاسخگو باشند و مورد موأخذه و محاکمه قرار بگیرند. مسئولیت در حکومت‌های دموکراتیک در دو حوزه حقوقی - با دو جنبه کیفری و مدنی که قابلیت محاکمه در دادگاه را دارد - و سیاسی - پاسخگویی حکام در قبال نهادهای مدنی، نظیر پاسخگویی قوه مجریه در مقابل پارلمان - مورد موأخذه قرار می‌گیرد.

***

نظام‌های دموکراتیک برآمده از تجارب تاریخی در کشورهای مختلف در چهار دسته قابل‌تقسیم است.

اول: نظام پارلمانی این نظام نشأت گرفته از تجربه 8قرنی انگلیس است. بعد از فرمان کبیر در سال 1215 که قدرت پادشاه، میان اطرافیان وی خرد شد و بعدها به تشکیل پارلمانی متشکل از اشراف برای ارائه مشورت به پادشاه انجامید و به‌تدریج مجلس «عوام» برای حضور نمایندگان از طبقه عوام جامعه تشکیل شد؛ در حال حاضر در انگلیس پارلمان براساس ریشه فکری مونتسکیو در تفکیک قوا، نظارت بر قوه مجریه را برعهده دارد.

در نظام‌های پارلمانی، پارلمان منتخب مردم، ابتکار عمل در قانونگذاری، تشکیل و تکوین قوه مجریه و نظارت مؤثر بر آن را برعهده دارد. به این ترتیب مشروعیت نظام در دست پارلمان است. پارلمان در رأس امور است و هیچ مقامی بالاتر از آن نیست. اگرچه به‌ظاهر پادشاه جایگاهی بالاتر دارد اما صرفاً از یک قدرت تشریفاتی و نه اجرایی برخوردار است. در نظام پارلمانی، تفکیک قوا نسبی است.

لازمه تضمین دموکراسی در نظام پارلمانی، مشارکت فعال همه‌ احزاب و گروه‌های موجود در جوامع است، به‌گونه‌ای که احزاب با ارائه برنامه‌ها و سیاست‌هایشان به رقابت پرداخته و در پارلمان حضور می‌یابند. حزبی که اکثریت آرا را کسب کرده در درون پارلمان حاکم بر مقررات است و لیدر این حزب نیز نخست‌وزیر می‌شود. وزرا نیز از همین حزب انتخاب می‌شوند.

از آنجا که در نظام‌های پارلمانی احزاب به رقابت می‌پردازند، چنانچه تعدد احزاب زیاد باشد، پارلمان و دولت آسیب‌پذیر خواهند شد چراکه همچون ایتالیا 15 تا 20 درصد آرا اکثریت تلقی می‌شود. ازاین‌رو احزاب ناگزیر از ائتلاف می‌شوند و این ائتلاف‌ها شکننده هستند. از این رو می توان نتیجه گرفت که مقتضای نظام پارلمانی وجود دو حزب است و  نمونه بارز آن را در انگلیس با فعالیت دو حزب کارگر و محافظه‌کار شاهدیم. البته احزاب اقلیت دیگری همچون لیبرال هم حضور دارند و فعالیت می‌کنند کمااینکه در حال حاضر نیز دولت جدید انگلیس ناگزیر از ائتلاف با آنها شده است.

دوم: نظام ریاستی. این نظام نشأت گرفته از جامعه مهاجر‌پذیر و پدرسالارانه آمریکا است. با قبول دموکراسی در این کشور از میان پدرهای قبایل، رؤسای کلونی‌ها انتخاب می‌شدند که نهایتاً به تشکیل نظام ریاستی منجر شد.

در نظام ریاستی رئیس‌جمهور همانند پارلمان ریشه مردمی دارد و منتخب مردم است. به این ترتیب رئیس جمهور به اعتبار انتخاب مردمی‌اش دارای قدرت سیاسی و ابتکار عمل در تشکیل دولت بدون دخالت پارلمان است. در نظام ریاستی، تفکیک قوا متمایل به مطلق است و رئیس‌جمهور و پارلمان هرکدام کار خودشان را می‌کنند و نظارتشان بر یکدیگر کم است.

چون در نظام ریاستی، رئیس‌جمهور قدرت زیادی دارد، شاهد ترکیبی از «دموکراسی» و «قدرت» می باشیم. قدرت فردی زیاد رئیس‌جمهور سبب شده که برخی کشور‌های آمریکای لاتین به یک نظام «ریاست گرای مستبد»  تبدیل شوند، همچون پینوشه در شیلی.

سوم: نظام هیأت‌مدیره. در این نوع نظام، پارلمان پس از تشکیل، مبادرت به انتخاب تعدادی از افراد به‌عنوان هیأت‌مدیره می‌کند و مدیریت را به‌جای یک نفر به یک هیأت می‌دهد. این مدل کمی شبیه نظام پارلمانی است که پس از تعیین دولت از سوی هیأت‌مدیره اعضای هیأت، حاکم اجرایی را تعیین می‌کند تا با حفظ استقلال در مقابل پارلمان، به اداره امور بپردازد.

از نظر قدمت تاریخی در سال 1793 شاهد چنین حکومتی در فرانسه بودیم که ناپلئون یکی از اعضای هیأت‌مدیره بود و با استفاده از قدرت نظامی خود، پارلمان را منحل کرده، هیأت‌مدیره را تحت‌تأثیر خود قرار داده و امپراتوری تشکیل داد. چنین نظامی در همان تاریخ با شکست روبه‌رو شد اما امروزه سوئیس به این روش اداره می‌شود. در پارلمان، کانتون‌های متعدد ایجاد شده و نمایندگان آن از سوی مردم انتخاب می‌شوند. رئیس هیأت‌مدیره در سوئیس همچون رئیس‌جمهور برای مدت یک سال انتخاب می‌شود. البته اعضای هیأت‌مدیره برای چهار سال از سوی پارلمان انتخاب می‌شوند.

چهارم: نظام ترکیبی یا نیمه‌ریاستی نیمه‌پارلمانی. در این نظام‌ها ابتکار عمل رئیس‌جمهور و پارلمان جلب توجه می‌کند. در این نظام، رئیس‌جمهور منتخب مردم و مستقل از پارلمان است و پس از انتخاب، مبادرت به تشکیل دولت می‌کند که باید به تأیید پارلمان برسد. نخست‌وزیر، وزرا را انتخاب می‌کند و پس از تأیید از سوی رئیس‌جمهور باید از پارلمان رأی اعتماد بگیرد. از نظر قدمت تاریخی، ریشه چنین نظامی را باید در فرانسه جست‌وجو کنیم. جمهوری سوم فرانسه تا سال 1939 دارای نظام پارلمانی با دو حزب لیبرال و سنتی مسیحی بود. اما در طول جنگ جهانی دوم که اتحاد جماهیر شوروی و کشور‌های غربی مورد حمله هیتلر نازی بودند و با یکدیگر متحد شدند، شاهد همین اتحاد در درون افکار و اندیشه‌ها در درون فرانسه نیز هستیم. البته در سال‌های 1958 - 1946 احزابی با ریشه‌های کمونیست هم تشکیل شدند و فرانسه هم دچار تکثر احزاب شد که در نظام پارلمانی، دولت را دچار نوعی آسیب‌پذیری کرد، به همین دلیل در فرانسه در طول 12 سال، 22 دولت عوض شد چراکه اکثریت احزاب، آرایی کمتر از 50 درصد کسب می‌کردند و ناگزیر از ائتلاف بودند که منجر به شکست و استعفای دولت‌ها می‌شد. به این ترتیب فرانسه تجربه کرد که نظام چند حزبی با پارلمان سازگاری ندارد و با ابتکار ژنرال دوگل، یک نظام ترکیبی در این کشور تشکیل شد.

پس از این مقدمه طولانی بالاخره مصاحبه وارد فاز اصلی شد.

پیش‌نویس قانون اساسی ما اقتباسی از قانون اساسی فرانسه بود که یک نظام ترکیبی را تشکیل می‌داد. در ایران ما نظام ریاستی- پارلمانی داریم چون با دو رئیس رو به رو هستیم. هم رهبری (منصوب مجلس خبرگان منتخب مردم) و هم رئیس جمهور منتخب مستقیم از سوی مردم. پارلمان هم منتخب مردم است. از آنجا که رئیس جمهور ریاست هیأت وزیران را دارد و برای تشکیل دولت از مجلس رأی اعتماد می‌گیرد پس نظام ما ریاستی- پارلمانی با دو رئیس است. همچنان که در اصل 113 قانون اساسی نیز بر این نکته تأکید شده است که پس از «رهبری» عالی‌ترین مقام رسمی کشور رئیس جمهور است و مسئولیت قوه مجریه را جز در امور مربوط به رهبری بر عهده دارد. به این ترتیب بسته به اختیاراتی که برای رئیس جمهور و رهبری تعیین شده است، ما دو رئیس در قوه مجریه داریم چرا که بخشی از امور اجرایی در اختیار رئیس جمهور است و بخشی در اختیار رهبری.

 

در تمامی نظام‌های دنیا، به ندرت پیش می‌آید که نخست‌وزیری بتواند پارلمان را منحل کند. پارلمان‌ها در حکومت‌های سلطنت‌ مشروطه که پادشاه توان انحلال مجالس را دارد، سابقه انحلال دارند. براساس قانون اساسی ما، پارلمان غیرقابل انحلال است اما رئیس جمهور و رهبر مسئولند و براساس قانون اساسی هر دوی آنها قابل عزل هستند. کما اینکه ذیل اصل 111 قانون اساسی آمده است: هر گاه رهبر از انجام وظایف قانونی خود ناتوان شود ، یا فاقد یکی از شرایط مذکور در اصول پنجم و یکصد و نهم گردد ، یا معلوم شود از آغاز فاقد بعضی از شرایط بوده است، از مقام خود برکنار خواهد شد. از سوی دیگر رئیس جمهور هم قابل عزل است. البته هم انتخاب رئیس جمهور و هم عزل او باید به امضای رهبر برسد. من برخلاف بسیاری معتقدم که امضای حکم ریاست جمهوری توسّط مقام رهبری تنفیذی نیست و جزو صلاحیت‌های تکلیفی این مقام می باشد. چون رئیس جمهور منتخب مردم است و انتظار نمی‌رود که رهبری، حکم نصب رئیس جمهور را امضا نکند چون رهبری خودش منتخب مردم است.

از این‌رو می توان گفت که امضای حکم مذکور یک امر  تشریفاتی است. اما موافقت با عزل وی دیگر تشریفاتی نیست و جنبه مصلحتی دارد. ممکن است رئیس جمهور از نظر قضایی یا حقوقی در معرض عزل قرار بگیرد. یعنی مثلاً از نظر قضایی، دیوان عالی کشور رئیس جمهور را محکوم و مجازات کند یا اینکه از نظر حقوقی مجلس، رئیس جمهور را استیضاح کرده و دو سوم نمایندگان رأی به عدم کفایت سیاسی او بدهند. نهایتاً رئیس جمهور محکوم یا بی‌کفایت به رهبری سپرده می‌‌شود. رهبر می‌تواند او را عزل کند یا نکند. این صلاحیت از اختیارات رهبری است که جنبه مصلحتی دارد. در اصل 110 قانون اساسی آمده است: عزل رییس جمهور با در نظر گرفتن مصالح کشور پس از حکم دیوان عالی کشور به تخلف وی از وظایف قانونی ، یا رای مجلس شورای اسلامی به عدم کفایت وی بر اساس اصل هشتاد و نهم . این اختیار به رهبری سپرده شده است چرا که عزل رئیس جمهور هزینه سیاسی دارد.

 

در اصل پیش‌نویس قانون اساسی، جایگاه رهبری پیش‌بینی نشده بود اما در مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی که با موافقت امام‌(ره) در اصل پنجم یعنی «ولایت فقیه» مواجه شد، فصل هشتم این قانون که شامل وظایف و اختیارات رهبری است، به متن پیش‌نویس اضافه شد. اصول 107 و 108 مربوط به نحوه انتخاب، 109 درباره شرایط رهبری، 110 وظایف و 111 مربوط به نحوه عزل رهبری است.

به این ترتیب رئیس جمهور به عنوان مقام دوم کشور اختیاراتش کم و ریاستش ضعیف شد. تجربه‌ای که در سال‌های 58 تا 68 داشتیم حاکی از نوعی تنازع بین نخست‌وزیر و رئیس جمهور بود؛ چرا که رئیس جمهور منتخب مردم بود ولی اختیارات اجرایی نداشت و در عوض نخست‌وزیر صاحب اختیار بود. در آن دوره اختیارات رئیس جمهور به مبادله سفیر، امضای قوانین و اعتبارنامه سفرا و ... محدود می‌شد که صلاحیت اجرایی زیادی به شمار نمی‌رفت.

در این دوران نادیده گرفتن رأی مستقیم مردم جلب توجه می‌کرد و نهایتاً امام خمینی(ره) صلاح دیدند که پست نخست‌وزیر حذف شود و رئیس جمهور، رئیس دولت باشد.

 

توازن قوا و نظارت مجلس بر قوه مجریه از برکات نظام دموکراتیک است که طی آن رئیس جمهور می‌تواند با اختیاراتش، اقتدار پارلمان را کنترل کند. مشکلی که میان دولت و مجلس وجود دارد، مربوط به نظام حکومتی ریاستی- پارلمانی ما نیست.

برای این منظور باید نظام جمهوری اسلامی ایران را از نظر هنجاری،  ساختاری و رفتاری مورد بررسی قرار دهیم. از نظر هنجاری، نظام ما قانونی، مردمی و کاملاً دموکراتیک به نظر می‌رسد و  شاهد آن اصل 56 است که می‌گوید: «حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خدا است و هم او، انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است، هیچکس نمی​تواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد و ملت این حق خداداد را از طرقی که در اصول بعد می آید اعمال می کند.» در اصل 6 نیز تأکید شده که «در جمهوری اسلامی ایران امور کشور باید به اتکا آرا عمومی اداره شود».

از نظر ساختاری نیز به دلیل تعیین محدودیت در دوره ریاست‌جمهوری و مجلس و... ما دارای ساختار دموکراتیکی هستیم.از نظر رفتاری نیز مقامات باید براساس قانون عمل کنند اما مقامات بیش از آن‌که بر منوال قانون عمل کنند، بعضاً  براساس گرایش​ها  و سلایق خود عمل می‌کنند. همچنان که دولت برخی مصوبات مجلس از جمله ابلاغ بودجه مترو را اجرا نمی‌کند و این مسئله دردسرساز می‌شود. پس تنازع موجود میان دولت و مجلس ربطی به شکل نظام ندارد، مربوط به مشکل رفتاری مسئولان است.

 

*گفته می شود وجود احزاب قوی، مستلزم تشکیل حکومت‌های پارلمانی است. در حالی که ما در حال حاضر فاقد چنین احزابی شبیه موارد مشابه در کشورهایی با نظام پارلمانی همچون انگلیس هستیم. با این وجود تشکیل نظام پارلمانی در ایران ممکن است؟
در کشور ما علی‌رغم به رسمیت شناختن آزادی احزاب در قانون اساسی، چنین عملکرد آزادانه‌ای وجود ندارد؛ چراکه دولت از تشکیل احزاب جلوگیری می‌کند؛ همچنان‌که آزادی برگزاری تجمعات نیز با محدودیت‌هایی روبه‌رو است. صدور اجازه تشکیل راهپیمایی برعهده وزارت کشور است که در فضای بسته معمولاً چنین اجازه‌ای داده نمی‌شود. در حالی که ذیل اصل 9 قانون اساسی آمده است «... هیچ مقامی حق ندارد آزادی​های مشروع مردم را حتّی با وضع قانون سلب کند». اما سپردن اجازه تجمعات به موجب قانون عادی به دولت خلاف آزادی مشروع مردم است. این انتقاد نیز متوجه رویکرد ساختاری و رفتاری نظام ریاستی- پارلمانی ماست.

 

*برخی معتقدند طرح موضوع تشکیل نظام پارلمانی در ارتباط با نوع عملکرد آقای احمدی‌نژاد است. نظرشما چیست؟
رئیس‌جمهور کنونی در موضع‌گیری‌های سیاسی و انجام اعمالش به گونه‌ای رفتار کرده است که بزرگان نظام از آن ناخشنودند. از سوی دیگر همان‌طور که گفتم عزل رئیس‌جمهورهزینه سیاسی بالایی دارد. از آنجا که رئیس‌جمهور به اعتبار اینکه در یک انتخابات سالم، منتخب مردم است، نوعی اعتماد به‌نفس دارد که منجر به استقلال در تصمیم‌گیری‌های او می‌شود. این استقلال‌طلبی در این دوره ریاست‌جمهوری در مواردی همچون انتصاب آقای مشایی به عنوان معاون اول یا عزل آقای مصلحی از وزارت اطلاعات در مقابل رهبری قرار گرفته است. از این‌رو می​توان گفت که پاره‌ای رفتارهای رئیس‌جمهور منجر به ایجاد جرقه‌ای در تغییر شکل نظام شده است.

 به شرط رعایت اصول قانون اساسی و درک مراتب دموکراسی،رعایت اصل حاکمیت قانون و احترام به آن توسّط همه مقامات و نهادها، نظام موجود می تواند مورد تأیید باشد و تغییر وضعیت کنونی ضرورتی ندارد.
 

هر دو نظام به شرط رعایت اصول دموکراسی، با توجّه به تجربیّاتی که در انگلستان و فرانسه صورت گرفته است، مطلوب به نظر می​رسد. البتّه در کشور ما با وجود اصل «ولایت فقیه» استقرار نظام پارلمانی (برتری مطلق پارلمان) امکان پذیر نیست.

/172929