ذکر این نکته اساسی می‌نماید که قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران مشتمل بر ۷۶ ماده و ۱۵ تبصره در اردیبهشت‌ماه سال ۱۳۵۴ به تصویب مجلس شورای وقت رسیده است و آیین‌نامه‌ی آن نیز بنا بر تکلیف مقرر در ماده ۷۵ همان قانون توسط وزارت دادگستری تهیه و تصویب گردیده است، لذا فرآیند قانون‌گذاری در این حوزه خاتمه یافته است.
توجه به این دو گزارة حقیقی و شاید تکراری که «حقوق، آیینة تمام‌نمای نیازهای جامعه می‌باشد» و «حقوق با زندگی تحوّل می‌یابد و تغییر شرایط اجتماعی، اقتصادی و سیاسی در ارزش و اعتبار کلی‌ترین اصول نیز ایجاد تردید می‌نماید»، موجب طرح این پرسش اساسی می‌گردد که آیا اصول، قواعد و مطلق شیوه‌های موجود در قانون دفاتر اسناد رسمی می‌تواند پاسخگوی ضرورت‌ها و نیازهای حقوقی جامعه فعلی ما باشد؟
پاسخ به این پرسش، اساسی است. بر کسی پوشیده نیست که حقوق و قواعد حاکم بر آن عمدتاً تحت تأثیر دو عامل مهم ایجاد می‌شوند، رشد می‌کنند و به تکامل می‌رسند و زمانی‌که جامعه به آن‌ها نیاز نداشته باشد، به کناری می‌روند و جای را برای بیان و ایجاد قواعدی جدید باز می‌نمایند. این دو عامل، یکی «مقتضیات زمان» و دیگری، «پیشرفت فکر و اندیشة بشری» است.
توسعه و گسترش ثبت الکترونیکی اسناد و تغییر ساختار ثبت اسناد، رونق تجارت الکترونیکی و ضرورت وجود و صدور سند رسمی الکترونیکی به‌جهت ظهور فعالیت‌های تجاری در اشکال جدید، نیازمند طرح و ارائه نظریه‌های نوین در حوزة حقوق ثبت، ثبت اسناد و دفاتر اسناد رسمی می‌باشد تا پاسخگوی نیازهای امروزینِ جامعه باشد به‌گونه‌ای که غبار کهنگی را از قواعد و مقررات بزداید و آیینه‌ی ثبت اسناد و دفاتر اسناد رسمی را جلای دوباره بزند.
شاید درک همین ضرورت‌ها است که موجب گردیده قانون‌گذار در فکر اصلاح قانون دفاتر اسناد رسمی باشد، به همین جهت پیش‌نویس اصلاحِ قانون (جدید) دفاتر اسناد رسمی مدت‌ها است که تقدیم مجلس شورای اسلامی گردیده و در کمیسیون حقوق و قضایی مجلس، اعلام وصول گردیده است.
صرف‌نظر از آن‌که آیا اقدام سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مبنی بر تهیه آیین‌نامه قانون دفاتر اسناد رسمی، اقدامی قانونی و منطبق بر موازین حقوقی است یا خیر که در جای خود به آن پاسخ خواهیم گفت؛ اعتقاد بر آن است که قانون و قواعد حقوقی، یک بنیاد اجتماعی طراحی‌شده برای حصول اهداف اجتماعی معین است و اصولاً اعتقاد به یک باور و نیاز جدید در نظام حقوقی، می‌تواند نتیجه نهایی‌اش وضع قانون و قواعد جدید باشد.
سؤال اساسی که مطرح می‌شود آن‌است‌که آیا اقدام سازمان ثبت مبنی بر وضع آیین‌نامه بر قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب ۱۳۵۴ مبتنی بر درک نیازهای جدید جامعه امروزین است؟ اگر پاسخ این سؤال، مثبت است؛ پس چرا بر قانونی که حدود نیم‌قرن از تصویب آن گذشته و گرد پیری بر پیشانی‌اش نشسته است، مبادرت به تدوین آیین‌نامه می‌نمایند؟! مگر نه آن‌است که قانون جدید دفاتر اسناد رسمی در مجلس شورای اسلامی مطرح است و ممکن است هر آن، با اصلاحاتی مورد تصویب قرار گیرد. نظر به این‌که آن قانون نیز قطعاً و یقیناً نیاز به وضع آیین‌نامه دارد، شاید بهتر آن باشد که سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، ضرورت‌ها و نیازهایی را که موجب دغدغه‌مندی آن سازمان شده است، در اصلاح قانون دفاتر ملحوظ نظر قرار دهد تا این‌که بر یک ساختار قدیمی مجدداً مبادرت به وضع آیین‌نامه نماید؛ آن‌هم آیین‌نامه‌ای که علاوه بر مغایرت با قانون اساسی و قوانین عادی با الگوی تبیین‌شده‌ی ریاست محترم قوه‌قضائیه مبنی بر حاکمیت قانون و مبارزه با فساد نیز مغایرت اساسی دارد.
آقای رییسی ریاست محترم قوه‌قضائیه در تاریخ نهم مردادماه ۱۳۹۹ با حضور در جلسه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اشاره نمودند که شاخص عدالت، عمل به قانون و اجرای عدالت و جلوگیری از فساد است. ایشان شاخص موفقیت یک مدیررا عمل دقیق به قوانین و مقررات و برنتابیدن کوچک‌ترین تخلف و تخطی از قانون می‌دانند و مدیر موفق را کسی می‌دانند که فساد و تخلف را ضد ارزش می‌داند. ایشان در بخشی دیگر از سخنان خویش با تأکید بر لزوم تعامل دیوان عدالت با مدیران اجرایی تأکیدنمودند: اگر تصمیمی یا آیین‌نامه‌ای برخلاف قانون و تضییع‌کننده حقوق عامه بود، باید از سوی دیوان نقض شود.
حال با وجود حضور شخصیت فاضل و دانشمند و حقوق‌دان بر رأس قوه‌قضائیه که تأکید و اصرار بر حاکمیت قانون و مبارزه با فساد دارند، می‌توان گفت اصولاً تهیه و تصویب آیین‌نامه‌ای برخلاف مقررات و قوانین و اصول حاکم بر حقوق، بعید و بلکه غیرممکن به نظر می‌رسد.
در صورت عدم حاکمیت قانون، مبارزه با فساد اصولاً امکان‌پذیرنمی‌باشد؛ به‌عبارت دیگر در هر کجا که حکومت قانون دچار تزلزل گردد، بحث اعمال سلیقه، عدم شفافیت، پنهان‌کاری، غلبة اندیشه‌های مصلحت‌گرایانه، تعرض به حقوق اشخاص و حقوق عامه و در نهایت فساد، چهره‌گشایی خواهد نمود؛ بنابراین در میان راه‌های مقابله با فساد شاید بتوان اصل حاکمیت قانون و نظارت بر حسن اجرای قانون را عامل مؤثری در جلوگیری از فساد دانست. حاکمیت قانون موجب شفافیت در حوزة حکومت آن قانون می‌گردد و همگان می‌دانند که شفافیت در تعارض جدی با هرگونه فساد می‌باشد.
با این مقدمه، هرچند که تهیه آیین‌نامه بر ساختار قانون دفاتر اسناد رسمی -که حدود نیم‌قرن از عمر آن گذشته است- برخلاف سیرة عقلاء و سنت جاریه‌ی تهیه و وضع آیین‌نامه است و با وجود مطرح بودن طرحِ اصلاح قانون دفاتر استاد رسمی، عملی لغو می‌نماید، به‌جهت تبیین هرچه بیشتر موضوع و مغایرت این عمل با قوانین، مطالب ذیل جهت مزید استحضار بیان می‌گردد.
۱. اصل یک‌صدوپنجاه‌وششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پس‌از آن‌که قوه‌قضائیه را قوه‌ای مستقل که پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسؤول تحقق بخشیدن به عدالت دانسته است، در بند سه، یکی‌از وظایف قوه‌قضائیه را «نظارت بر حسن اجرای قوانین» بیان نموده است.
وظایف مصرح در اصل ۱۵۶ قانون اساسی، وظایفی عام و فراگیری است که بایستی توسط تمامی سازمان‌ها، نهادها و دوایر تابعة قوه‌قضائیه انجام و تحقق آن میسر گردد.
نظارت بر حسن اجرای قوانین، مجموع اقدامات و عملیاتی است که موجب محقق گردیدن هرچه بیشتر حاکمیتِ قاطعِ قانون گردد تا از اعمال سلیقه و غلبة اندیشه‌های منفعت‌طلبانه جلوگیری نماید تا بدین وسیله به‌جهت سوءبرداشت از قوانین یا خلط اغراض شخصی و یا برداشت قشری از قوانین و مصوبات، راه برای تفاسیر دلبخواهانه از قوانین و مقررات کاهش یابد و جامعه بیشتر در مسیر عدالت قرار گیرد.
وظیفة مصرح در بند ۳ اصل ۱۵۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از آن‌چنان اهمیتی برخوردار است که قانون‌گذار در اصل ۱۷۰ قانون اساسی مقرر نموده است: «قضات دادگاه‌هامکلفند از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالفبا قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه‌مجریهاست خودداری‌کنند و هرکس می‌تواند ابطال این‌گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.»
از منطوق و مفهوم کلام قانون‌گذار در اصل ۱۷۰ قانون اساسی دو نکته اساسی قابل استنباط است. اول آن‌که؛ نظارت بر حسن اجرای قوانین از چنان اهمیتی برخوردار است که به قضات تکلیف گردیده است از اجرای مصوبات و آیین‌نامه‌های اجرایی مخالف قوانین و خارج از صلاحیت قوة‌مجریه جلوگیری نماید و در ثانی؛ عبارت «آیین‌نامه خارج از حدود اختیارات قوة‌مجریه» در قسمت اخیر اصل مذکور دلالت بر این امر دارد که اصولاً تهیه آیین‌نامه اجرایی در صلاحیت قوة مجریه می‌باشد.
۲. به‌موجب اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوینآیین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌شود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیمسازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوباتهیأت وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالفباشد. دولت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایفخود را به کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر واگذارنماید...»
مطابق این اصل، وضع آیین‌نامه از وظایف ذاتی هیأت وزیران یا یکی از وزراء و یا کمیسیونی متشکل از چند وزیر می‌باشد، آن‌هم به شرط آن‌که آن مقرره با متن و روح قوانین مخالف نباشد. حال سؤال اساسی آن‌است که آیا قوه‌قضائیه که بر اساس اصل تفکیک قوا، اصولاً فاقد چنین صلاحیتی است، اختیار وضع آیین‌نامه را دارد؟
۳. شاید اظهار گردد که قانون‌گذار در بند دوم اصل ۱۵۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران یکی از وظایف رییس قوه‌قضائیه را «تهیه لوایح قضایی متناسب با جمهوریاسلامی» بیان داشته است. صرف‌نظر از تفاوت مبنایی فی‌مابین لوایح قضایی و آیین‌نامه اجرایی، ذکر این نکته ضروری می‌نماید که مطابق ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات رییس قوه‌قضائیه مصوب ۱۳۷۸، «دولت موظف است لوایح قضایی را که توسط رییس قوه‌قضائیه تهیه و تحویل دولت می‌شود، حداکثر ظرف مدت سه‌ماه تقدیم مجلسشورای اسلامی نماید.» یعنی در خصوص لوایح قضایی نیز اصل تفکیک قوا رعایت گردیده و این دسته از لوایح نیز از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌گردد.
فرض کنیم هر یک از نهادهای زیرمجموعه قوه‌قضائیه که یکی دیگر از وظایف آن‌ها بر طبق اصل ۱۵۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی، «احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی‌های مشروع» می‌باشد، بدون عنایت به وظایف ذاتی و البته متعالی خویش و برخلاف اصول حاکم بر قانون اساسی، با اقداماتی از این دست، با تصویب دستورالعمل و بخشنامه و آیین‌نامه‌هایی مانند موضوع مورد بحث، اقدام به محدودسازی بخشی از حقوق یا ضربه به حقوق اشخاص را فراهم آورد، در چنین جامعه‌ای اصولاً امنیت اقتصادی، شغلی، حرفه‌ای و اجتماعی اشخاص دچار مخاطره می‌شود.
در خاتمه خاطر نشان می‌نماید پیشنهاد اصلاح آیین‌نامه قانون دفاتر اسناد رسمی توسط سازمان ثبت اسناد و املاک کشور،علاوه بر اشکالات برشمرده‌شده با غالب خودِ مواد قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب ۱۳۵۴ و سایر قوانین عادی از جمله قانون مدنی، قانون امور حسبی و قانون روابط موجر و مستأجر نیز مغایرت دارد. همچنین در آیین‌نامه پیشنهادی، موادی وجود دارد که اصولاً شأن آیین‌نامه‌ای ندارند که به‌منظور جلوگیری از اطاله و اطناب کلام، بررسی آن‌ها را به مجال دیگر واگذار می‌نماییم.
*سردفتر دفتر اسناد رسمی
۲۳۵۲۳۱
نظر شما