فروزان آصف نخعی: کتاب «سلطانیزم علیه بروکراسی؛ به روایت علینقی عالیخانی» مجموعه ای مدون شده از گفتوگوی تاریخی و تحلیلی دکتر علینقی عالیخانی، وزیر اقتصاد تأثیرگذار دوران پهلوی، با حبیب لاجوردی در پروژه تاریخ شفاهی دانشگاه هاروارد است. این کتاب توسط برزین جعفرتاش گردآوری و ویرایش شده است.عالیخانی در این گفتوگوی روشنگر، از درون حوزه سیاست و اقتصاد، به ریشهیابی ناکامیها در توسعه ساختاری میپردازد. او با نگاهی انتقادی و دستاول، موانع نهادی را تحلیل میکند که تمرکز قدرت در رأس نظام سیاسی در برابر اصلاحات ساختاری و بوروکراسی کارآمد ایجاد میکرد. شاید بتوان گفت بر اساس کتاب سلطانیزم علیه بروکراسی، بعداز کودتای آمریکایی 28 مرداد محمدرضا پهلوی، شیوه رفتار شاه، خالص سازی و کودتای سفید درون سازمانی است که در دستگاه پهلوی، علیه دلسوزان رشد و توسعه ایران انجام می شود.
از مهمترین آثار در حوزه تاریخ شفاهی اقتصاد و سیاست و به طور کلی توسعه ایران است. این کتاب از این جهت قابل اهمیت است، شیوه های مطرح در آن در حال حاضر حوزه سیاستگذای و بوروکراسی ایران حاکم شده است. این کتاب به کوشش دکتر برزین جعفرتاش به قلمی شیوا تدوین شده است. این کتاب بر پایه گفت وگوها و خاطرات دکتر علینقی عالیخانی، وزیر اقتصاد دوران دهه ۴۰ ایران، شکل گرفته است. برزین جعفرتاش در تدوین این اثر سعی کرده است با رویکردی علمی و جامعهشناختی، خاطرات را دستهبندی کند تا خواننده صرفاً با یک روایت خطی مواجه نباشد. یکی از اهداف تدوین کتاب از سوی جعفرتاش آن است که مخاطبان درک روشنی از این که چرا و چگونه ساختار قدرت در ایران مانع از استقرار یک نظام اداری پایدار شد، به دست بیاورند . این کتاب از زوایای گوناگون قابل تحلیل است. ولی شاید مهمترین بخش های کتاب به شرح زیر باشد:
۱- موضوع محوری
تضاد میان «تکنوکراسی» و «اراده فردی» تیتری است که کتاب را نمایندگی می کند. همچنین نام کتاب «سلطانیزم علیه بروکراسی» بهخوبی گویای محتوای آن است. سلطانیزم به قدرت مطلقه و ارادهگرایی محمدرضا شاه پهلوی اشاره دارد و بروکراسی (یا دقیقتر، تکنوکراسی) به بدنه کارشناسی و نظام اداری هوشمندی اشاره میکند که عالیخانی و تیمش در وزارت اقتصاد نمایندگی میکردند. کتاب روایتگر این است که چگونه در ابتدا، شاه با میدان دادن به متخصصان باعث شکوفایی اقتصادی شد، اما به تدریج با غلبه روحیه سلطانیزم، نهادهای برنامهریز را تحت انقیاد نهادهای امنیتی، دربار، و حلقه های نخست محمدرضا شاه پهلوی درآورد، و توسعه و تخصص را به حاشیه راند.
از منظر متخصصان بررسی جنبش ها و انقلاب باید گفت، غلبه سلطانیزم از طریق دستگاه ساواک، بر نظریه کارشناسی بوروکراسی و کارشناسان آن، ضربه بزرگ بر پیکر تامین حقوق اجتماعی بود. از نظر همین کارشناسان اگر چنین سلطه ای در ایران تحقق نمی یافت و به عبارتی حوزه امنیتی بر حوزه کارشناسی حاکمیت نمی یافت، ایران وارد مرحله رشد نهضت فیصله بخش در سال ۵۷ نمی شد.
۲- شخصیت محوری: علینقی عالیخانی
بر اساس یافته های کتاب، عالیخانی (۱۳۰۷–۱۳۹۸) تحصیلکرده فرانسه و یکی از نخبگان اقتصادی ایران بود که در عنفوان جوانی یعنی ۳۴ سالگی به وزارت رسید. او در سن ۳۴ سالگی، معمار اصلی رشد و شکوفایی توسعه اقتصادی ایران شد. ایران در این دوره شاهد ثبات قیمتها و رشد صنعتی دورقمی بود. او در این کتاب از چگونگی ادغام وزارتخانههای صنایع و بازرگانی و تشکیل وزارت اقتصاد میگوید که کلید موفقیت آن دوره بود.
استمرار الگوی عالیخانی چه پیامدی برای ایران می توانست داشته باشد؟
اما بر اساس این یافته کتاب می توان این سوال را مطرح کرد که اگر الگوی حرکت عالیخانی تبدیل به الگوی غالب توسعه در ایران شده بود، آینده ایران با چه وضعیت مواجه می شد؟ کارشناسان جنبش های اجتماعی معتقدند در وهله نخست اگر رویکرد مدیریتی و ساختار اقتصادی دوره عالیخانی (دهه ۴۰) بهجای فروپاشی در اثر تزریق ناگهانی پول نفت، و تحقق بیماری هلندی در دهه بعد، در دهه ۵۰ نیز تداوم مییافت، ایران با سناریوی «توسعه نهادینهشده و صنعتیشدن پایدار» مواجه میشد. بر اساس تحلیلهای موجود در کتاب و دیدگاههای تکنوکراتهای آن دوره، میتوان این وضعیت محتمل را در چهار محور اصلی بازسازی کرد:
۱- عالیخانی الگوی حرکت عالیخانی قادر بود ایران را به «کره جنوبیِ» منطقه (صنعتیشدن صادراتمحور) تبدیل سازد. عالیخانی بر توسعه صنایع سنگین و تولیدات صادراتمحور تاکید داشت. در دوره او یعنی دهه ۴۰ است که پایه صنایعی چون خودروسازی، ذوبآهن و پلیمری ریخته شد. به عبارت دیگر اگر این روند ادامه مییافت، ایران می توانست به الگوی توسعه صادرات در خاورمیانه بیندیشد و ایران در دهه ۵۰ بهجای آنکه صرفاً مصرفکننده کالاهای خارجی شود، به صادرکننده عمده کالاهای صنعتی در منطقه تبدیل میشد. در این سناریو، اقتصاد ایران از «وابستگی به خامفروشی نفت» به سمت «ارزشافزوده صنعتی» حرکت میکرد و زنجیره تأمین در داخل کشور تکمیل میشد.
۲- تورم مهار می شود و به شهروندان شهر و روستا پایداری قدرت خرید می بخشید. کارشناسان از شگفتی های دوره عالیخانی را دستیابی ایران به رشد اقتصادی دورقمی (حدود ۱۲ درصد) همراه با تورم بسیار پایین (زیر ۵ درصد) می دانند.
مقابله شاه با موفقیت های عالیخانی
بر اساس خاطرات نقل شده از عالیخانی در کتاب، در دهه ۵۰، شاه با افزایش درآمد نفت، هزینههای دولت را بهشدت افزایش داد که منجر به تورم لجامگسیخته شد. تداوم نگاه عالیخانی به معنای انضباط مالی شدید و کنترل نقدینگی بود. ایران میتوانست دههای را تجربه کند که در آن طبقه متوسط بهجای دستوپنجه نرم کردن با گرانی مسکن و کالا، شاهد افزایش واقعی ثروت و قدرت خرید خود باشد. اما همایش اقتصادی رامسر (۱۰ تا ۱۲ مردادماه ۱۳۵۳) با شرکت محمد رضاشاه، نخست وزیر امیرعباس هویدا، عبدالمجید مجیدی ریاست سازمان برنامه، دکتر منوچهر اقبال، اسدالله علم و تعداد دیگری از مسئولان اقتصادی در هتل رامسر، در اصل تیر خلاصی بود به برنامه های توسعه محور عالیخانی در دهه ۴۰. ۳- برنامه عالیخانی حاکی از آن است که در دوره او تکنوکراسی یعنی تثبیت حاکمیت قانون در برابر سلطانیزم به شدت تقویت شد. کتاب عالیخانی نشان میدهد که او به «استقلال نهادهای برنامهریز» معتقد بود. او وزارت اقتصاد را به دژی در برابر مداخلات شخصی و سیاسی تبدیل کرده بود. اگر بروکراسیِ مقتدر عالیخانی ادامه مییافت، قدرت شخصی شاه تعدیل میشد. بهجای آنکه شاه در سال ۱۳۵۲ شخصاً برنامه پنجم توسعه را دو برابر کند (که منجر به فروپاشی زیرساختها و ساختارها شد)، تصمیمات در شورای اقتصاد و توسط متخصصان اتخاذ میشد. این امر میتوانست مانع از «جنون ثروت» و متعاقباً نارضایتیهای اجتماعی گسترده شود که ریشه در توزیع ناعادلانه و بیبرنامه ثروت نفت داشت.
۴. علاوه بر موارد بالا، تداوم رویکرد عالیخانی به معنای تمرکز بر آمایش سرزمین و توسعه هماهنگ بود. بر این اساس گذار از رشد به توسعه (تعادل اجتماعی و شهری) فراهم می شد. در این مفهوم رویکرد به توسعه انسانی در مرکز توجه برنامه ریزان توسعه قرار می گرفت. جالب آن است که عالیخانی بدون طرح چنین آموزه ای، با موفقیت، رویکرد خود را در دهه ۴۰ خورشیدی (۶۰ میلادی) به ثمر رساند. اما جهان در چارچوب سازمان ملل متحد، از سال ۱۹۹۰ میلادی است که شیوه جدیدی برای اندازه گیری توسعه ارائه کرد که به آن شاخص توسعه انسانی نام دادند. از این رو تداوم رویکرد عالیخانی به معنای تمرکز بر آمایش سرزمین و توسعه هماهنگ بود. اما در دهه ۵۰، رشد نامتوازن باعث مهاجرت انبوه از روستا به شهر و ایجاد حلبیآبادها شد. رویکرد عالیخانی (ادغام بازرگانی و صنایع) بر اساس نیازهای واقعی بازار و توان تولید داخلی بود. تداوم آن میتوانست منجر به شک شکلگیری یک نظام سرمایهداری ملی و ریشهدار شود که در آن بخش خصوصیِ واقعی (نه رانتی) موتور محرک اقتصاد باشد.
۳-استعفای معمار اقتصادی ایران
اما بزرگترین مانع تداوم راه عالیخانی، «پول نفت» بود. در زمان پهلوی دوم، سه وزارتخانه مستقیما زیر نظر شاه فعالیت می کردند: وزارت دفاع، ارتش و ساواک، وزارت خارجه، و وزارت نفت. در دهه پنجاه نظام برنامه ریزی هم به زیر نظر شاه رفت و بر اساس روایت کتاب، درآمد سرشار نفت باعث شد شاه احساس کند دیگر نیازی به تکنوکراتهای «نه بگو» و دقیق مثل عالیخانی ندارد. اگر آن ویژگیها ادامه مییافت، ایران احتمالاً بحران سال ۵۶ (رکود تورمی) را تجربه نمیکرد و انتقال قدرت یا تغییرات سیاسی احتمالی، در بستری از ثبات اقتصادی و ساختار اداریِ مستحکم رخ میداد.
۴- نقد ساختاری قدرت
کتاب فراتر از امر خاطره نگاری رفته در جای جای کتاب به امر نقد ساختاری قدرت می پردازد. کتاب به خوبی از عهده بحث تشکیل وزارت اقتصاد کارآمد و شاه مشورت پذیر، و تبدیل او به حاکم مطلق العنان که تصور می کرد بیشتر از کارشناسان می فهمد، بر می آید. او در نقد ساختاری خود روایت جالبی از توسعه صنعتی شامل چگونگی جذب سرمایه های داخلی و خارجی و راه اندازی صنایع بزرگی مثل خودروسازی و پتروشیمی دارد. سرمایه داری ملی عالیخانی در دهه ۵۰ از سوی شاه ملغی و تبدیل به سرمایه داری وابسته شد.
این وضعیتی بود که آینده آن را عالیخانی پیش بینی کرده بود. استعفای علینقی عالیخانی از وزارت اقتصاد، یکی از نقاط تاریک تاریخ اداری ایران است که بهخوبی تضاد میان تکنوکراسی (فنسالاری) و سلطانیزم (فردسالاری) را نشان میدهد. عالیخانی در خاطراتش میگوید که اولین نشانههای تغییر رفتار شاه زمانی آشکار شد که او شروع کرد به تخصیص بودجههای کلان برای خریدهای نظامی، بدون اینکه این مخارج در شورای اقتصاد یا بودجهبندی کلان کشور هماهنگ شده باشد. وقتی عالیخانی و برخی دیگر از تکنوکراتها هشدار دادند که این هزینهها تعادل پولی کشور را به هم میزند، با بیاعتنایی شاه مواجه شدند. عالیخانی متوجه شد که «منطق اقتصادی» دیگر برای شاه اولویت اول نیست. درعین حال درگیری و مقاومت عالیخانی با دربار و توصیه های شاه برای اعطای امتیاز خاص به افراد نزدیکش مزید برعلت شد. در این دوره بر اساس آن چه در کتاب آمده است، عالیخانی نقل می کند که شاه «قانون و بوروکراسی» را مانعی در مقابل اراده خود می بیند.
نقطه اوج زندگی وطن دوستانه عالیخانی زمانی است که احساس کرد نقش او از یک «سیاستگذار اقتصادی» به یک «مجری صرف» تنزل یافته است. او در کتاب توضیح میدهد که وقتی متوجه شد شاه دیگر تمایلی به شنیدن گزارشهای کارشناسیِ صادقانه ندارد و ترجیح میدهد وزرا فقط تاییدکننده نظرات او باشند، تصمیم به جدایی گرفت. او در سال ۱۳۴۸، در حالی که در اوج موفقیت بود و ایران بالاترین نرخ رشد را داشت، از وزارت کنار رفت. او نمیخواست شاهد تخریب ساختاری باشد که خودش برای بنا کردنش تلاش کرده بود.
پس از وزارت، عالیخانی به ریاست دانشگاه تهران منصوب شد، اما در آنجا نیز با همان مشکل مواجه شد: دخالت نهادهای امنیتی (ساواک) و ارادههای فردی در امور دانشگاه. او در کتاب توصیف میکند که چگونه شاه حتی در جزئیترین امور دانشگاهی هم میخواست نظر نهایی را بدهد. عالیخانی در نهایت با درک این مطلب که «سیستم به سمت انسداد کامل میرود»، بهتدریج از بدنه اجرایی فاصله گرفت.
گزارش تحلیل نهایی عالیخانی در کتاب
عالیخانی با تلخی روایت میکند که شاه با کنار گذاشتن تکنوکراتهای مستقل و جایگزینی آنها با افراد «بلهقربانگو»، عملاً پیوند خود را با واقعیت قطع کرد. او میگوید: «شاه فکر میکرد با پول نفت میتواند زمان را بخرد و بر قوانین اقتصاد غلبه کند، اما در نهایت همان پول نفت و همان خودرایی، سیستم را از درون متلاشی کرد.»
این بخش از کتاب عالیخانی، درسی بزرگ برای مدیریت چهار ساله اخیر ایران است: زمانی که یک سازمان یا کشور صدای کارشناسان مستقل خود را به نفع ارادهگرایی وفاداران خاص و خالص سازان رقم می زند، در واقع در حال امضای حکم افول و اضمحلال خویش است.
بیشتر بخوانید:
رهایی از چرخه معیوب رانت و گذار به دانشگاه توسعه محور / نظام علمی در باتلاق پارادایم کمیت /سلطه ایدئولوژیک برعلم سکوی پرتاب نخبگان به خارج
چرا ایرانیان عدد ۳ را نمی شناسند؟ / شناخت سندرم های سازمانی برای پایداری حرکت های جمعی
روایت معیدفر از حذف حساب شده علوم اجتماعی توسط شهرداری و صدا وسیما / حذف علوم اجتماعی برای پنهان سازی ناکارآمدی مدیریت شهری و متهم سازی شهروندان
۲۱۶۲۱۶
نظر شما