علی پاکزاد:اختیارات مجلس در رسیدگی به بودجه و تغییراتی که در بودجه های سنواتی دولت ایجاد می کند به نظر بسیار وسیع است ولی آیا این می توان گفت این اختیارات خارج از چارچوبهای معمول نظامهای شناخته شده دولتهای مدرن در جهان است و یا تقابل روز افزون دولت و مجلس در فصل بودجه را باید در جایی دیگر ریشه یابی کرد.
تعریف بودجه در ایران
بودجه های سنواتی در ایران به عنوان یکی از قوانین پایه محسوب می شود و درعمل بنیان اصلی فعالیتهای مالی دولت را به صورت سالانه شفاف سازی کرده است و یکی از اصلی ترین ابزارهای تعامل بین دو قوه مقننه و مجریه تلقی می شود و در قانون اساسی بر آن تاکید شده است. این قانون از نظر ساختاری در قانون محاسبات عمومی کشورمصوب ۱/۶/۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی در ماده یک این قانون، بودجه‌ی کل کشور چنین تعریف شده است:
بودجه کل کشور برنامه مالی است که برای یک سال مالی تهیه می‌گردد و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیات است که منجر به نیل به سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود و از سه قسمت به شرح ذیل تشکیل شده است:
۱) بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:
الف- پیش بینی دریافت‌ها و منابع تامین اعتبار که به طور مستقیم یا غیر مستقیم در سال مالی قانون بودجه از طریق حسابهای خزانه‌داری کل اخذ می شود.
ب- پیش بینی پرداخت‌هایی که از محل درآمدهای عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی می‌تواند در سال مالی مربوط انجام گیرد.
۲) بودجه‌ی شرکت‌های دولتی و بانک‌ها ؛ شامل پیش بینی درآمدها و سایر منابع اعتبار.
۳) بودجه‌ی موسساتی که تحت عناوینی غیر از عناوین مذکور در بودجه‌ی کل کشور منظور می‌شود.
نظام بودجه ریزی در ایران
تا سال 1380 نظام بودجه ریزی در کشور براساس نظام بودجه ریزی برنامه ای استوار بود که همه ساله با در نظر گرفتن رشد درآمدها و تورم، به هر یک از برنامه رشد مشخص داده و بودجه ریزی بر مبنای بودجه برنامه ای تنظیم و اجرا می شد. از سال 1381 به منظور حرکت به سمت بودجه اقتصادی و استفاده از ویژگی های بودجه اقتصادی و با حفظ اصول بـودجه ریزی، بودجه عملیاتی براساس طبقه بندی نوین هزینه ها مطرح شده و به اجرا گذاشته شد در این طبقه بندی، هزینه های مربوط به کالاها و خدمات، پرداخت های انتقالی و یارانه ها به طور جداگانه ای منظور می شوند.
بودجه ریزی در جهان مدرن
فارغ از ساختارهای فنی تنظیم بودجه روند تصویب بودجه تقریبا در کشورهایی که از ساختار حکومتی پارلمانی و دموکراتیک بر خوردار هستند شکلی مشابه دارد و در عمل بودجه با پیشنهاد دولت به مجلس ارایه و در نهایت با تغییراتی که در قوه مقننه در آن داده می شود جهت اجرا به دولت عودت داده می شود و در مرحله بعد پارلمان بر مراحل اجرای بودجه نظارت کرده و در نهایت یک نهاد ممیزی مستقل حسابهای مالی را بررسی می کند البته این فرانید به صورت کلی به عنوان فرایند رسمی بودجه ریزی به نوعی استاندار است.
استانداری که در نظام های مختلف حکومتی در جهان به اشکال مختلف به اجرا در آمده است و بر اساس همین تفاوت ها شاهد تفاوت در سطح فراگیری بودجه های سالانه و میزان تاثیر گذاری قوه مقننه در آن هستیم اما در میان ساختارهای مختلف دموکراتیک معمولا بیشترین اختیارات برای قوه مقننه در نظامهایی دیده می شود که در آنها تفکیک کاملی بین قوه مجریه و قوه مقننه در قانون دیده شده است. در کتاب چارچوب حقوقی نظام های بودجه ای که توسط مرکز پژوهشهای مجلس به چاپ رسیده است در مورد اختیارات قوه مقننه موارد ذیل را به عنوان حدود اختیار قانون گذاران در قبال بودجه پیشنهادی دولت می آورد:
- تعیین زمانبندی تقدیم پیش نویس بودجه به قوه مقننه
- تصمیم گیری درباره چارچوب بودجه سالیانه و بودجه میان مدت، سطوح مبالغ کل درآمدها،هزینه ها و دیون جدید
- اطمینان نسبت به برخورداری از فرصت کافی برای بحث های بودجه ای در قوه مقننه
- تعیین ماهیت ، شکل و مدت تخصیص بودجه های سالیانه، به همراه اطلاعات تکمیلی مورد نیاز که باید با پیش نویس قانون بودجه سالیانه ارائه شوند
- اصلاح بودجه پیشنهادی قوه مجریه، احتمالا بدون هیچ گونه محدودیت قانونی، در بخش هزینه ها و ترکیب برنامه هایی که بودجه ای را به خود اختصاص می دهند
- جلوگیری از عدم انجام هزین هاهای مصوب به وسیله قوه مجریه پس از تصویب بودجه (یعنی سلب یا تضعیف اختیارات قوه مجریه در لغو یا تغییر هزینه های مصوب مجلس)
- تصمیم گیری درباره تعداد میزان و کاربردهای صندوق های فرابودجه ای با تصویب قوانین خاص
- محدود ساختن توانایی قوه مجریه درباره اعمال نفوذ در صندوق های دولتی بدون نظارت قوه مقننه
- مطالبه اطلاعات مهم درباره اجرای بودجه، از جمله حسابرسی حسابهای مالی و بررسی عملکرد سالایانه بودجه در مقایسه با بودجه مصوب
- تعریف نقش های اصلی نهاد حسابرسی عالی و مکلف ساختن ان به برآورد کردن نیازهای قوه مقننه
- ملزم ساختن مقامات قوه مجریه به دفاع از نتایج بودجه در برابر کمیسیون های قوه مقننه و گزارش موارد سوء مدیریت مالی به پارلمان
فصل بودجه یا فصل تقابل
با توجه به موارد اختیاری فوق می توان گفت آنچه در قالب قانون اساسی به قوه مقننه ایرانی سپرده شده است در چارچوبهای شناخته شده حقوقی در جهان قابل تعریف است ولی سئوال اینجاست چرا فرایند بودجه در ایران با چالش سالانه همراه شده است؟
فارغ از برخی مسائلی که در حیطه های سیاسی مطرح می شود واقعیت آن است که دولت چند اقدام همزمان را در نظام بودجه ریزی کشور را به اجرا درآورد. اول اجرای ساختار بودجه ریزی عملیاتی بود که فارغ از آنکه با اجرای این ساختار باید اسناد سنتی بودجه در کشور به شکل دیگری تنظیم شود یکی از اصلی ترین فضاهایی که بودجه ریزی عملیاتی بر آن تکیه دارد ظرورت تقویت ساختار نظارتی بر بودجه است.
دومین کاری که دولت تقریبا بلافاصله بعد از تغییر سیستم بودجه ریزی به اجرا گذاشت انحلال ساختار سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور بود و در فرایند انحلال این سازمان که به گفته فرهاد رهبر (پیشنهاد دهنده طرح تغییر ساختار سازمان مدیریت و یکی از اخرین روسای این سازمان) به دلیل فساد ساختاری این سازمان و ناکارایی آن صورت گرفت، هیچ نهاد جایگزین مناسبی را برای این سازمان ارایه نشد.
همانطور که اشاره شد نظام بودجه ریزی عملیاتی نیاز به ساختار قوی در بحث نظارت دارد و اینجاست که نبود جایگزین مناسب برای سازمان مدیریت به خوبی خود را نشان می دهد و شاهد فضایی هستیم که در آن دیوان محاسبات هر ساله در مورد عملکرد مالی دولت ایراداتی را وارد می کند که تا پیش از دولت نهم سابقه نداشته است.
نظر شما