سیاست های کلی برنامه پنجم توسعه در خصوص امور اقتصادی بر دو محور متمرکز است. محور اول تأکید بر رشد مناسب اقتصادى با تأکید بر راهکارهایی که منجر به افزایش تولید، اشتغال و درآمد می گردد و محور دوم که تأکید بر گسترش عدالت اجتماعی و تنظیم همه فعالیت های مربوط به رشد و توسعه بر پایه عدالت اجتماعی و کاهش نابرابریهای درآمدی دارد.
گرچه تحقق عدالت اجتماعی پایدار جز طریق افزایش تولید، اشتغال و درآمد میسر نیست ولی گزارش حاضر در خصوص محور دوم تنظیم شده و هدف آنست که به بینیم تا چه اندازه لایحه بودجه سال 1391 با سیاست های کلی برنامه پنحم در مقوله عدالت اجتماعی سازگار و در راستای سیاست های مذکور است. با توجه به اینکه در سیاست های کلی برنامه پنجم ضمن تأکید بر موارد خاص به صراحت اعلام شده که همه فعالیت هاى مربوط به رشد و توسعه اقتصادى باید بر پایه عدالت اجتماعى و کاهش فاصله میان درآمدهاى طبقات و رفع محرومیت از قشرهاى کم درآمد تنظیم گردد (بند 34 از سیاست های کلی برنامه پنجم)
سیاستهای اصلی مؤثر بر عدالت اجتماعی و کاهش نابرابری
در بین سیاست های باز توزیع درآمد که در حوزه دخالت دولت در ادبیات اقتصادی برای تحقق عدالت اجتماعی مورد تأکید قرار گرفته دو سیاست اعطای یارانه و اخذ مالیات از اهمیت بیشتری بر خوردارند و این دو ابزار در سیاست های کلی برنامه پنجم نیز مورد تأکید قرار گرفته اند.
الف - عدالت اجتماعی و یارانه ها
از جمله مواردی که در سیاست های کلی برنامه پنجم به عنوان عامل عمده در جهت گسترش عدالت اجتماعی تلقی شده در بندهای 1-34 و 2-34 با عبارت اعطای یارانه های هدفمند، مورد تأکید قرار گرفته است.
براساس مفاد ماده 12 قانون هدفمند کردن یارانه ها دولت مکلف شده است تا 10 درصد وجوه واریزی مرتبط با این قانون را در قالب بودجه سنواتی برای موارد پیش بینی شده در مواد 7 و 8 و 11 قانون مذکور اختصاص دهد ولی در بخش اعتبارات یارانه ای لایحه بودجه سال 1391 اعتباری برای اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها در نظر گرفته نشده است. تنها حکم مرتبط با قانون هدفمندکردن یارانه ها در بند 10 ماده واحده بودجه 1391 به صورت زیر آمده است که:
در اجرای ماده 12 قانون هدفمند کردن یارانه ها به دولت اجازه می شود سهم ماده 11 قانون مزبور را به ماده 7 آن اضافه کند . دولت می تواند علاوه بر منابع موضوع قانون یادشده ردیف های یارانه ای پیش بینی شده در قانون بودجه سال 1391 کل کشور را نیز اختصاص دهد. قسمت اخیر بند فوق الذکر نشان دهنده رویکرد کلی دولت در پرداخت های گسترده یارانه نقدی به مردم است و به این ترتیب دولت مجوزی دریافت می دارد که با اجرایی شدن آن می تواند تمام اعتبارات یارانه ای را در راستای اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها صرف کند در حالی که بسیاری از ردیف های یارانه ای ذکر شده در اعتبارات یارانه ای اساسا ارتباطی باقانون هدفمند کردن یارانه ها نداشته و هریک در راستای اجرای بخش های خاصی از سایر قوانین کشوور می باشد و چنین رویکردی قطعا با عدالت اجتماعی سازگار نیست. بدیهی است چنین مجوزی علاوه بر ناعادلانه بودن ، می تواند شفافیت عملکرد دولت در اعتبارات یارانه ای و هم چنین قانون هدفمندکردن یارانه ها را به کل مخدوش سازد.
عدم تعیین منابع و مصارف قانون هدفمند کردن یارانه ها موجب می شود تا میزان کل منابع درآمدی و سیاست های مرتبط با اصلاح قیمت حامل های انرژی و محل مصرف منابع حاصله از اجرای این قانون و سهم خانوار ها و بنگاههای اقتصادی و دولت که موضوع مواد 7 و 8 و 11 قانون است به صورت مبهم و غیر شفاف باقی بماند.
ب - عدالت اجتماعی و مالیات ها
درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه 1391 تقریبا 458 هزار میلیارد ریال (یا دقیقا457728888 ریال) و از دو بخش کلی مالیات های مستقیم و غیر مستقیم تشکیل یافته است. درآمدهای مستقیم از سه زیر بخش کلی مالیات اشخاص حقوقی، مالیات بر درآمد و مالیات بر ثروت تشکیل یافته و درآمدهای مالیاتی غیر مستقیم نیز مرکب از دو بخش کلی مالیات بر واردات و مالیات بر کالاها و خدمات است. درآمدهای مالیاتی پیشنهاد شده در لایحه بودجه سال 91 نسبت به ارقام مصوب 1390 رشدی 13.2درصد دارد که در صورت تحقق بودجه مصوب تا پایان سال و در نظر گرفتن تورم مورد انتظار، رقم مالیات پیش بینی شده چندان غیر واقعی و یا با تسامح غیر عادلانه بنظر نمی رسد. البته با توجه به شرایط خاص اقتصادی کشور در سال 91 به عنوان سال اجرای فاز دوم قانون هدفمند کردن یارانه ها و هم چنین تحریم های اقتصادی و تبعات آن برای کشور و وجود نا اطمینانی های فراوان نم ی توان د ر خصوص وضعیت سال 1391 اظهار نظر قطعی ابراز نمود.
مر کز پژوهشهای مجلس در گزارشی تحت عنوان "بررسی لایحه بودجه کل کشور در سال 1391: مالیاتها" با توجه به آمار وصولی مالیات ها در 9 ماهه اول سال که آمار آن اعلام شده و با فرض تحقق همین نسبت تا پایان سال، نسبت در آمدهای مالیاتی پیشنهاد شده درلایحه بودجه سال 1391 را به درآمدهای تحقق یافته بودجه 1390 محاسبه نموده و رشدی معادل 50 درصد را بدست آورده و با این مفروضات نتیجه گرفته است که کل درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه سال 1391 به طور معناداری دچار بیش برآوردی است. این بیش برآوردی حد اقل دو اثر مهم دارد .
اول اینکه سازمان امور مالیاتی برای تحقق درآمدهای مالیاتی فشار خود را بر مؤدیان مالیاتی افزایش می دهد که این هم اداره امور سازمان را دچار مشکل می کند و هم کسب و کار مؤدیان شناسایی شده را مختل و پر هزینه می کند. دوم اینکه متناسب با این اقلام درآمدی، دولت برای خود تعهدات مالی ایجاد می کند که در پی عدم تحقق درآمدهای مالیاتی، دولت نیز از عهده تعهدات مالی خود بر نمی آید و در مقابل فعالان مختلف اقتصادی و سازمانهای دولتی و خصوصی بدهکار می شود. این بی انضباطی مالی نه تنها محیط کسب و کار را پر هزینه می کند بلکه دولت را وادار می کند که در سالهای بعد از محل درآمدهای حاصل از واگذاری یا از سایر روش های مشابه بدهی های خود را بپردازد که این کار در یک افق بلند مدت به معنای نهادینه کردن بی انضباطی مالی و بی ثباتی محیط کسب و کار است.
البته بنظر می رسد که فروض ومبانی استدلال گزارش در خصوص 50 % رشد درآمدهای پیش بینی شده 1391 به درآمد های مالیاتی تحقق یافته 1390 و به ترتیب مورد نظر گزارش، نادرست باشد زیرا با توجه به طبیعت مؤدیان مالیاتی در کشور ما هر چه به پایان سال نزدیک می شویم میزان وصولی بیشتر و در روزهای آخر مهلت تعیین شده به حداکثر خود می رسد. و یا به عبارت دیگر نسبت وصولی در آمد های مالیاتی در سه ماهه آخر سال به مراتب بیشتر از وصولی در سه ماهه اول خواهد بود . از طرفی، با توجه به اینکه نرخ تورم همه درآمد ها را به صورت اسمی افزایش می دهدو قطعا نرخ تورم بیش از 13 درصدی است که از نسبت درآمدهای مالیاتی پیشنهاد شده برای سال1391 به ارقام مصوب 1390 بدست آمده احتمالا نسبت افزایش رقمی در حد 10 درصد خواهد بود که افزایش زیادی نخواهد بود.
عدالت اجتماعی و اعتبارات حوزه رفاه و تأمین اجتماعی
در لایحه بودجه سال 1391 کل اعتبارات فصل رفاه و تأمین اجتماعی حدود 305 هزارمیلیارد ریال است که از این مبلغ 303 هزار میلیارد ریال مربوط به اعتبارات هزینه ای و حدود 3 هزار میلیارد ریال مربوط به تملک دارایی های سرمایه ای است . مجموع اعتبارات لایحه برای بیمه های اجتماعی حدود 188 هزار میلیارد ریال که بیش از 62 در صد کل اعتبارات رفاه و تأمین اجتماعی است . اعتبارات در نظر گرفته شده برای بیمه های درمانی حدود 29 هزار میلیارد ریال یا ویا نزدیک به 10 درصد کل اعتبارات بخش و هم چنین برای امور حمایتی و توانمند سازی حدود 40 هزا ر میلیارد ریال یا کمی بیش از 13 درصد کل اعتبارات پیش بینی شده است.
در مجموع بنظر می رسد که در این حوزه با توجه به محدودیت منابع توجه نسبتا خوبی مبذول شده و تقریبا 31 % کل اعتبارات هزینه ای بودجه به این بخش اختصاص یافته و نسبت به بودجه سال 1390 حدود 24 درصد رشد ملاحظه می شود که در مجموع با موازین عدالت اجتماعی سازگار بنظر می رسد.
عدالت اجتماعی و برنامه های توسعه روستایی
سهم مجموع اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای عمران و توسعه روستایی از کل اعتبارات لایحه بودجه 1391 بر اساس آمار و ارقام جداول لایحه کمی بیش از 2 درصد است. در حالیکه سهم روستانشینان از جمعیت کل کشور حدود30 درصد است به عبارت دیگر از این منظر به توسعه بخش روستایی توجه لازم مبذول نشده است.
بررسی برنامه ها و طرح های فصل مسکن و عمران شهری روستایی و عشایری نیزنشان می دهد که این برنامه ها تنها عنوان روستایی را یدک می کشند و در واقع صرف امور شهری می شوند. مثلا طرح برنامه حمل و نقل شهری و روستایی تماما در جهت تقویت قطار شهری کلان شهر ها اختصاص یافته است.
در برنامه های تحت عناوین آب شهری و روستایی، حمل و نقل شهری و روستایی ،خدمات شهری و روستایی و یا مقاوم سازی ساختمان های فصل مسکن هیچگونه طرح ملی و استانی در رابطه با نواحی روستایی ملاحظه نمی شود. بررسی لایحه بودجه 1391 نشان می دهد که از منظر برنامه های توسعه روستایی این بخش با بی مهری کامل مواجه است و باید حتما در این خصوص تجدید نظر بعمل آید.
عدالت اجتماعی و انتشار اوراق مشارکت
بر اساس لایحه بودجه سال 1391 میزان 126 هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت در نظر گرفته شده و با توجه به اینکه وجوه حاصل از این اوراق عموما صرف سرمایه گذاری نمی شود و اصولا انتفاعی بودن طرح های مربوطه به شدت زیر سؤال است انتشار این اوراق از این نظر با عدالت اجتماعی سازگار نیست.
در خصوص سود اوراق مشارکت نیز یک ناسازگاری با اصول و مبانی عدالت اجتماعی مورد نظر اسلام ملاحظه می شود زیرا مدیران شرکت های دولتی نمی توانند تخمین درستی از بازدهی خود ارائه دهند تا بر مبنای آن نرخ سود اوراق مشارکت خود را تعیین کنند و این نرخ سود غیر واقعی موجب افزایش بار مالی دولت در زمان سررسید اوراق و از طرفی یک رقیب ناعادلانه برای بخش خصوصی و سایر بخ ش های بازار سرمایه مثل بورس است.
هم چنین طبق قانون مشارکت علی القاعده دارندگان اوراق مشارکت در سود حاصل از اجرای طرح شریکند و این امر نیز در صورتی قابل تحقق است که طرح مربوطه تا سرسید اوراق مشارکت خاتمه یابد و در آن زمان بتوان سود واقعی طرح را تعیین نمود در حالیکه طرح های مختلف کشور نشان می دهد که بندرت طرحی در سررسید تعیین شده خاتمه می یابد بنا براین در عادلانه بودن پرداخت سود علی الحساب و قطعی این اوراق نیز جای سؤال جدی وجود دارد.
به هرحال پیش بینی انتشار 126 هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت در سال 1391 اولا در صورت تشدید تورم فروش این میزان اوراق مورد تردید است ثانیا و در صورت فروش، بدلایل فوق الذکر پرداخت سود سالیانه و باز پرداخت آن با موازین عدالت اجتماعی سازگار بنظر نمی رسد.
جمعبندی و نتیجه گیری
گرچه مقوله عدالت اجتماعی و سیاست های کلی که می تواند در تحقق آن و کاهش نابرابری های درآمدی نقش داشته باشد بسیار گسترده است ودر حقیقت هر یک از سیاست های مذکور می تواند مبنای یک گزارش تحقیقی و علمی و مفصل قرار گیرد ولی با توجه به محدودیت های مو جود ، بنظر می رسد که اصولا در کشور ما ارتباط منسجمی بین برنامه های پنجساله و بودجه های یکساله وجود ندارد. و بودجه حاضر نیز بودجه ای است تورمی که در صورت ادامه تحریم فروش نفت و تحریم بانک مرکزی، موجبات تشدید تورم را نیز فراهم خواهد ساخت.
ارتباط ضعیف برنامه و بودجه و سیاستهای کلی
در رویه کنونی برنامه ریزی کشور ارتباط چندانی بین برنامه های پنج ساله و بودجه های یک ساله نمی توان بر قرار کرد این عدم ارتباط در خصوص برنامه پنجم توسعه و بودجه 1391 به حداکثر خود می رسد زیرا از یکطرف برنامه پنجم توسعه حاوی حجم وسیعی از احکام و وظایف عموما جدید برای بسیاری از دستگاه های اجرایی است و در موارد متعدد، قوانین عام و خاصی را که دستگاههای اجرایی باید از آنها تبعیت کنند، تغییر داده و ضوابط جدیدی را وضع کرده است. از طرف دیگر هیچگونه جدول کمی که در آن اهداف برنامه در سطح ملی و بخشی تعیین شده باشد در این برنامه وجود ندارد تا تصویری از روند متغیر های مذکور در طول سالهای اجرای برنامه پنجم را نشان دهد و به این ترتیب بررسی سازگاری بودجه سالیانه و برنامه پنج ساله بسیار مشکل خواهد بود.
علیرغم مشکل مذکور در فوق، از نظر کلی می توان بین احکام برنامه و بودجه به نحوی ارتباط برقرار نمود مثلا در خصوص لایحه بودجه 1390 و بر اساس بررسی های بعمل آمده بیش از 140 حکم از قانون برنامه پنجم توسعه شامل یک سری وظایف و تکالیف برای دولت و دستگاه های اجرایی است که قابلیت اجرا ی آن وابسته به تأمین اعتبار در بودجه هایی سنواتی است. بررسی لایحه بودجه سال 1391 نشان می دهد که تنها 18 حکم از 142 حکم موجود در سال مالی 1391 پیش بینی تأمین اعتبار شده است. در برنامه پنجم توسعه 52 هدف کمی بخشی با دوره زمانی مشخص مربوط به حوزه های مختلف وظایف دولت وجود دارد که مستقیم یا غیر مستقیم به گسترش عدالت اجتماعی و بهبود رفاه جامعه مرتبط است و تحقق این اهداف نیازمند تأمین اعتبار در بودجه های سالیانه دارد و وجود شرط زمانی تحقق این اهداف مستلزم آنست که در سال مالی 1391 تمهیدات مناسب در جهت تحقق این اهداف بعمل آمده باشد در حالی که تنها دو هدف از اهداف فوق در لایحه بودجه 1391 پیش بینی تأمین اعتبار شده است.
یکی دیگر از مواری که در لایحه بودجه سال 1391 اصولا مورد توجه قرار نگرفته موضوع اثرات تحریم فروش نفت و تحریم بانک مرکزی است.
از نظر مالیات و یارانه بعنوان دو متغیر کلیدی تأثیر گذار بر عدالت اجتماعی و نابرابری های درآمدی نتیجه گیری گزارش حاضر در مورد لایحه پیشنهادی آنست که، در رابطه با مالیات ها، با توجه نا اطمینانی های زیاد حاصل از تحریم و در شرایط موجود نمی توان پیش بینی درستی از وضعیت وصولی انواع مالیات ها بعمل آورد . در خصوص یارانه ها نیز با توجه به عدم رعایت موازین مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه ها و به تر تیبی که فعلا در حال اجراست اولا آنچه مسلم است در شرایطی که یارانه به میزان مساوی و به همه افراد جامعه پرداخت می شود قطعا موجب کاهش ضریب جینی و احتمالا تحقق هدف ضریب جینی 35 % خواهد شد ولی این امر بمنزله تحقق عدالت اجتماعی نباید در نظر گرفته شود ضمنا با توجه به اثراتی که این نوع احرا بر دو متغیر کلیدی بیکاری و تورم می گذارد قطعا به نفع اقشار ضعیف و آسیب پذیر نخواهد بود. آنچه بنظر می رسد آنست لایحه بودجه سال 1391 در شرایط فعلی یک بودجه تورم زاست و نمایندگان محترم مجلس به هنگام تصویب این لایحه باید موارد مذکور در ذیل را مورد توجه قرار دهند:
1. شرایط تحریم اقتصادی کشور بویژه تحریم بانک مرکزی وتأثیر آن بر فضای کسب و کار
2. عدم شفافیت در برنامه های دولت بالاخص در خصوص هدفمندی یارانه ها
3. ایجاد فضای عدم اطمینان و تشدید فشارهای تورمی
4. توزیع گسترده پول و قدرت خرید در نتیجه اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها و ایجاد فشار تقاضا
5- عدم حمایت جدی از تولید کنندگان و بالا رفتن هزینه های تولید
*دانشیار اقتصاد دانشگاه تربیت مدرس
/3131
نظر شما