معماری سیاست‌گذاری برای توسعه در قرن جدید/ سیاست های شتابزده صنعتی به جای شکوفایی، رکود می آورند / چارچوب امکان‌سنجی راهی برای فرار از حمایت‌گری کور

گروه اندیشه: مطلب حاضر با عنوان «سیاست صنعتی برای توسعه: رویکردها در قرن بیست و یکم» از سوی بانک جهانی و به قلم آنا مارگاریدا فرناندز و تریستان رید تهیه و تدوین شده، و به بازتعریف و به‌روزرسانی یکی از کهنه‌ترین چالش‌های حکمرانی یعنی مداخله دولت در اقتصاد و حمایت از صنایع خاص می‌پردازد. این گزارش توسط آقای وحید اسلام‌زاده ترجمه و برای انتشار در اختیار خبرگزاری خبرآنلاین قرار گرفته است. گزارش نشان می‌دهد که در جهان متلاطم و پیچیده‌ی امروز با کند شدن رشد جهانی، اتوماسیون و گسترش حمایت‌گرایی، سیاست صنعتی با قدرتی بی‌سابقه بازگشته است.

برخلاف تصور رایج، اقتصادهای در حال توسعه و با درآمد متوسط بسیار بیشتر از کشورهای پیشرفته به ابزارهای مداخله‌گرایانه‌ نظیر تعرفه‌های سنگین وارداتی و یارانه‌های کلان تجاری روی آورده‌اند، به‌طوری‌که این یارانه‌ها به بالاترین رقم تاریخی خود رسیده‌اند. با این حال، نویسندگان هشدار می‌دهند که بسیاری از دولت‌ها با استفاده از ابزارهای زمخت و نگاهی معجزه‌آسا و جادویی به سیاست صنعتی، در حال تخریب و انحراف مسیر توسعه هستند.

هسته‌ی مرکزی این گزارش، ارائه نخستین چارچوب جامع قرن بیست‌ و یکمی تحت عنوان «چارچوب امکان‌سنجی» است. این چارچوب استدلال می‌کند که سیاست صنعتی تحت شرایط نوین جهانی بسیار تکرارپذیر و کارآمد است، اما به هیچ وجه نباید به عنوان جایگزینی دائمی برای ترتیبات نهادی، ثبات اقتصاد کلان و زیرساخت‌های بنیادین تلقی شود. موفقیت بلندمدت هر استراتژی صنعتی به سه ویژگی ملی حیاتی شامل: اندازه بازار داخلی، ظرفیت و پهنای باند بوروکراسی دولتی، و فضای بودجه‌ای برای خطا بستگی دارد.

اقتصادهای نوپا و کم‌درآمد با ظرفیت اجرایی محدود نباید به گُرز تعرفه و یارانه‌های کور متوسل شوند، بلکه باید با مداخلات ملایم و ارائه‌ی ورودی‌های عمومی نظیر ایجاد پارک‌های صنعتی و برنامه‌های ارتقای مهارت شروع کنند و متناسب با رشد ظرفیت خود، شدت آن را افزایش دهند.

  این سند راهبردی تأکید می‌کند که سیاست صنعتیِ هدفمند و کارآمد مستلزم به‌کارگیری هوشمندانه‌ی ۱۵ ابزار متنوع در سه دسته‌ی ورودی‌های عمومی، مشوق‌های بازاری و مداخلات اقتصاد کلان است. دولت‌های موفق آن‌هایی هستند که ارتباط مستمر و شفاف با بنگاه‌های خصوصی دارند، حمایت‌های خود را به صورت «تشویق و تنبیه» اعمال کرده و شروطی مانند انتقال فناوری را لحاظ می‌کنند. در واقع، سیاست صنعتی یک جراحی دقیق است که اگرچه جایگزین اصول پایه‌ای کشورها مانند نیروی کار سالم و اقتصاد باثبات نیست، اما در دوران رکود می‌تواند به عنوان مکملی قدرتمند برای شتاب‌دهی به اشتغال، نوآوری و تاب‌آوری اقتصادی عمل کند.

تقریباً از بدو شکل‌گیری نهادِ دولت، رؤیایِ «هدایتِ دستِ نامرئی بازار» به سمتِ صنایع منتخب، همواره حاکمان را مسحور کرده است. اما گزارش جامع «سیاست صنعتی برای توسعه»، با صراحت اعلام می‌کند که توصیه‌های پیشین (از جمله گزارش سال ۱۹۹۳ بانک جهانی) دیگر کارآمد نیستند و همچون یک «فلاپی‌دیسک» در دنیای دیجیتال امروز، ارزش کاربردی خود را از دست داده‌اند. در قرن بیست و یکم، نه تنها سیاست صنعتی از یک تابوی اقتصادی به ابزاری جهانی تبدیل شده، بلکه به سطوح بی‌سابقه‌ای از اجرا در سراسر جهان رسیده است. با این حال، مسئله‌ی اصلی این نیست که آیا باید «شست را روی کفه ترازو گذاشت» یا نه، بلکه بحث بر سر «چگونه» گذاشتن آن است.

شواهد نشان می‌دهد که کشورهای در حال توسعه، علی‌رغم اشتیاقِ وافر، در بسیاری از مواقع فرآیند سیاست‌گذاری صنعتی را «خراب می‌کنند». آن‌ها به جای استفاده از «تیغِ جراحی» (برنامه‌های مهارت‌محور و پارک‌های صنعتی)، به «گُرز» تعرفه‌های سنگین و یارانه‌های بی‌محابا متوسل می‌شوند؛ ابزارهایی که با هزینه‌های کمرشکن برای عموم شهروندان، نه تنها باعث اشتغال‌زایی نمی‌شوند، بلکه به «شعاعِ تخریبِ» کل اقتصاد بدل می‌شوند. این گزارش برای گذار از این وضعیت، یک «چارچوب امکان‌سنجی» (Feasibility Framework) ارائه می‌دهد. این مدل بر پایه سه متغیر کلیدی — یعنی اندازه بازار داخلی، ظرفیتِ اجرایی دولت و فضای مالی — تعیین می‌کند که کدام‌یک از ۱۵ ابزار موجود، از تعرفه گرفته تا معافیت‌های مالیاتی و اعتباراتِ تحقیق و توسعه، برای هر کشور «مقدور» است.

نکته‌ی کلیدیِ این گزارش، هشدارِ اکید به دولت‌هاست: سیاست صنعتی، «گلوله جادویی» نیست. هیچ سیاستِ حمایتی نمی‌تواند جایگزینِ «خانه‌داریِ خوب» یا همان اصول بنیادین اقتصاد (نیروی کار تحصیل‌کرده، زیرساخت‌های قوی و ثبات اقتصاد کلان) شود. موفقیت در این مسیر، نیازمندِ گذار از «کنترل‌های مکانیکی» به «رهبری سیستمی» است؛ رویکردی که در آن مشوق‌ها نه ابدی، بلکه «مشروط» به عملکردند، سیاست‌ها با «شفافیت» تدوین می‌شوند و دولت همواره کانال‌های ارتباطی خود را با بخش خصوصی زنده نگه می‌دارد. در نهایت، این گزارش به سیاست‌گذاران می‌آموزد که در رقابت برای توسعه، «آرزوهای بزرگ» بدون داشتن «توان اجرایی واقعی»، نه‌تنها راهگشا نیست، بلکه می‌تواند مسیر رسیدن به شکوفایی را برای سال‌ها مسدود کند.

****

پیش‌گفتار

این پرسشی است که تقریباً به اندازه خودِ نهادِ «حکومت» قدمت دارد: چه زمانی، اگر اصلاً زمانی باشد، دولت باید «شست خود را روی کفه ترازو بگذارد» (دخالت کند) تا به نفع یک صنعت خاص تبعیض قائل شود؟

حکومت‌ها تقریباً همیشه شیفته‌ی این ایده بوده‌اند. حاکمان سلسله‌ی «هان» در چین، برای افزایش درآمدهای امپراتوری، انحصارات نمک و آهن را به راه انداختند. دولت انگلستان در قرون وسطی، برای ساختن «ثروت، امنیت و قدرت»، «قوانین دریانوردی» را وضع کرد که مقرر می‌داشت تمام واردات و صادرات از و به مستعمرات باید توسط کشتی‌های ساخت انگلستان حمل شوند. الکساندر همیلتون نیز برای محافظت از «استقلال ملی» ایالات متحده‌ی تازه تأسیس، «ورق را به نفعِ» تولیدات کارخانه‌ای آمریکا برگرداند (شرایط را به نفع آن‌ها چید).

آن توصیه‌ها [توصیه‌های سال ۱۹۹۳] دیگر به کار نمی‌آیند (خوب پیر نشده‌اند)؛ آن‌ها امروز به اندازه یک «فلاپی دیسک» ارزش کاربردی دارند. این گزارش، توصیه‌ها را برای چشم‌انداز اقتصادیِ جهانی به‌روزرسانی می‌کند که برای سیاست‌گذاران دهه ۱۹۹۰ غیرقابل‌شناسایی است. میانگین درآمد سرانه جهان امروز تقریباً دو برابر سال ۱۹۹۳ است؛ این یعنی «آسان‌ترین مسیرها» برای رسیدن به شکوفایی قبلاً مورد بهره‌برداری قرار گرفته‌اند (راه‌های ساده طی شده‌اند). سطوح تحصیلات به‌طور قابل‌توجهی بالاتر رفته، میانگین تورم پایین‌تر آمده و — به جز چند استثنا — کیفیتِ مدیریت اقتصاد کلانِ ملی بهبود یافته است.

تحلیل ما نشان می‌دهد که تحت این شرایط [جدید]، سیاست صنعتی بسیار بیش از آنچه پیش‌تر تصور می‌شد، «تکرارپذیر» است — و باید در «جعبه‌ابزار سیاست‌گذاری ملیِ» تمام کشورها مورد توجه قرار گیرد. در ظاهر، ممکن است این توصیه بی‌فایده (یا بدیهی) به نظر برسد: [چرا که] استفاده از سیاست صنعتی در سراسر جهان به سطوح بی‌سابقه‌ای رسیده است. بررسی استراتژی‌های رشد اقتصادیِ ۱۸۳ اقتصاد که برای این گزارش انجام شده، نشان داد که همه‌ی آن‌ها حداقل یک صنعت [خاص] را هدف‌گذاری کرده‌اند؛ هرچند اقتصادهای در حال توسعه، بی‌محاباتر (بی‌رویه‌تر) از اقتصادهای پیشرفته به این عمل دست می‌زنند.

با این حال، دولت‌ها در اقتصادهای در حال توسعه مرتباً از ما می‌پرسند: آیا داریم مسیر را درست می‌رویم؟ سال گذشته، ۸۰ درصد از اقتصاددانانِ کشوریِ بانک جهانی گزارش دادند که دولت‌های طرفِ قرارداد، از آن‌ها درباره چگونگیِ استفاده‌ی موثرتر از سیاست صنعتی مشاوره خواسته‌اند. بر اساس شواهدی که در این گزارش جمع‌آوری شده، دیدگاه ما این است که دولت‌ها در اقتصادهای در حال توسعه، در بسیاری از مواقع دارند کار را «خراب می‌کنند» (به‌شدت ناشیانه انجام می‌دهند) — اما نه به این دلیل که سیاست صنعتی به‌خودی‌خود انتخاب اشتباهی است؛ بلکه به این دلیل است که دولت‌ها معمولاً به ابزارهای «کُند و زمخت» متوسل می‌شوند و «گُرزِ» تعرفه‌های سنگین و یارانه‌های گسترده را به «تیغِ جراحیِ» پارک‌های صنعتی و برنامه‌های توسعه مهارت‌ها ترجیح می‌دهند. دلیل دیگر این است که آن‌ها به سیاست صنعتی به چشم یک «گلوله جادویی» (راهکار معجزه‌آسا) نگاه می‌کنند: [گویی با داشتن آن] به هیچ چیز دیگری نیاز نیست.

شواهد را در نظر بگیرید. ۲۵ اقتصاد فقیر جهان — با درآمد سرانه کمتر از ۱۲۰۰ دلار در سال — سنگین‌ترین استفاده‌کنندگان از تعرفه‌ها هستند؛ با میانگین نرخ تعرفه ۱۲ درصد، که بیش از سایر اقتصادهای در حال توسعه و دو برابر نرخِ اقتصادهای با درآمد بالا است. ۵۴ اقتصاد با درآمد متوسطِ رو به بالا — با درآمدهایی از حدود ۵۰۰۰ تا ۱۴۰۰۰ دلار در سال — بزرگ‌ترین استفاده‌کنندگان از یارانه‌های تجاری هستند که اکنون به رکورد ۴.۲ درصد از تولید ناخالص داخلی (GDP) آن‌ها رسیده است. «شعاعِ تخریبِ» (Blast Radius) این ابزارها ناگزیر تمام اقتصاد را در بر می‌گیرد و بسیار فراتر از صنعتِ هدف‌گذاری‌شده می‌رود. آن‌ها هزینه‌ها را برای تقریباً تمام شهروندان و کسب‌وکارها افزایش می‌دهند، روند اشتغال‌زایی را کُند می‌کنند، باعث اقدامات تلافی‌جویانه از سوی کشورهای خارجی می‌شوند — و پایان دادن به آن‌ها (برچیدنشان) به‌طور بدنامی دشوار است. کشورهای بزرگ‌تر و ثروتمندتر می‌توانند پیامدهای این سیاست‌ها را تاب بیاورند؛ اما کشورهای کوچک‌تر و فقیرتر نمی‌توانند.

همه کشورها با اتخاذ رویکردی «عمل‌گرایانه و دقیق‌تر»، وضعیت بهتری خواهند داشت. سیاست صنعتی به‌تنهایی به‌ندرت توانسته است «بازی را عوض کند» (تحول بنیادین ایجاد کند)؛ سوابق نشان می‌دهد که این سیاست حتی تحت شرایط ایده‌آل، منجر به میانگین سودی در حدود تنها ۱ درصد از تولید ناخالص داخلی (GDP) می‌شود. با این حال، در دورانی که رشد اقتصادی به‌طور مداوم «کُند و راکد» (Sluggish) است، هر گزینه‌ای برای تقویت رشد باید مورد توجه قرار گیرد. این گزارش، اولین چارچوب جامع قرن بیست‌ و یکمی را برای سیاست صنعتی ارائه می‌دهد. آن را «چارچوب امکان‌سنجی» (Feasibility Framework) بنامید: این چارچوب استدلال می‌کند که باید با «مداخله‌ای ملایم» (Light Touch) شروع کرد و هم‌زمان با رشدِ «ظرفیتِ دولت» و منابع، شدتِ آن را افزایش داد.

سه ویژگیِ ملی تعیین می‌کنند که یک دولت قادر به اجرای چه نوع سیاست صنعتی خواهد بود: اول، اندازه بازار داخلی؛ دوم، ظرفیت دولت برای استفاده از ابزارِ انتخاب‌شده‌ی سیاست صنعتی؛ و سوم، فضای بودجه‌ای برای [تحمل] خطا. این ویژگی‌ها تعیین می‌کنند که کدام‌یک از ۱۵ ابزارِ ممکنِ سیاست صنعتی — که طیف وسیعی از پارک‌های صنعتی و آموزش مهارت‌های شغلی تا تعرفه‌های وارداتی، یارانه‌های تولید و کاهش ارزش رقابتیِ نرخ ارز را شامل می‌شوند — بهترین عملکرد را خواهند داشت. این ابزارها ترکیبی از «آلاتِ تیز» (دقیق) و «آلاتِ کُند» (زمخت) هستند و اثربخشی آن‌ها به سطوحِ به‌مرور بالاتری از اندازه بازار، ظرفیت دولت و فضای مالی بستگی دارد.

با این حال، متوسل شدن به سیاست صنعتی، دولت‌ها را از وظایفِ پایه‌ایِ «خانه‌داری» (مدیریت امور اساسی) معاف نمی‌کند — همان‌طور که گزارش سال ۱۹۹۳ ما بیان کرد، وظیفه دولت این است که «اصول بنیادین سیاست‌گذاری را درست انجام دهد». این اصول شامل نیروی کار سالم و تحصیل‌کرده، زیرساخت‌های قوی برای حمل‌ونقل و انرژی، و یک چارچوب اقتصاد کلانِ سالم (ثبات اقتصادی) است. همیشه لازم نیست که کشورها پیش از شروع سیاست صنعتی، تمام این محاسن را دارا باشند؛ اما موفقیت بلندمدت به آن‌ها بستگی خواهد داشت، زیرا سیاست صنعتی نمی‌تواند یک راهکار دائمی باشد. تا جایی که دولت‌ها از آن برای «خریدنِ زمان» استفاده می‌کنند، باید متعهد شوند که هم‌زمان با اجرای سیاست صنعتی — و در حالت ایده‌آل ظرف ۱۰ سال — اصول بنیادین را اصلاح کنند.

احمقانه است اگر فکر کنیم سوالی درباره‌ی «جهان‌داری و تدبیرِ مُدن» (Statecraft) که قدمتی به اندازه‌ی خودِ دولت‌ها دارد، پاسخی داشته باشد که در عینِ درست بودن، مختصر و مفید هم باشد. اما بگذارید من بختِ خود را [برای ارائه چنین پاسخی] بیازمایم.

اول: دولتی که در صددِ اقدام برای تأثیرگذاری بر یک فعالیتِ تجاری است (فعالیتی که آن را برای توسعه اقتصادی حیاتی می‌داند)، هرگز نباید خودش را متقاعد کند که سیاست صنعتی می‌تواند جایگزینی دائمی برای «ترتیباتِ نهادیِ» مورد نیاز جهت تضمینِ ثباتِ اقتصاد کلان و فضایِ متوازنِ کسب‌وکار باشد.

دوم: دولت باید به‌طور «خودانتقادانه» ارزیابی کند که آیا خدماتِ عمومی که ورودی‌هایِ ضروری برای آن فعالیت‌های تجاریِ مطلوب هستند، به اندازه کافی ارائه شده‌اند یا خیر.

سوم: دولت ممکن است استفاده از اموالِ مالیات‌دهندگان را برای ارائه مشوق به کسب‌وکارها (جهت تقویت تولید یا شتاب‌دهی به نوآوری) مد نظر قرار دهد — مشروط بر اینکه «توانِ مالی و اداریِ» لازم را داشته باشد تا تضمین کند این پول‌ها مورد سوءاستفاده (اختلاس یا تخصیصِ غلط) قرار نمی‌گیرند.

سرانجام: دولت‌ها در اقتصادهای کوچک با تخصصِ اداری و فضای مالیِ محدود، باید در برابر وسوسه‌ی «دخالت در بازار ارز» یا «ارائه معافیت‌های مالیاتی عمومی» برای کمک به رقابتِ کسب‌وکارها در بازارهای جهانی مقاومت کنند — چرا که چنین مداخلاتِ اقتصاد کلانی، همواره به شکستِ خود می‌انجامند (نقضِ غرض هستند).

به طور خلاصه، سیاست صنعتی مستلزمِ ترکیبی هوشمندانه (سنجیده) از نهادهای عمومی، ورودی‌ها (زیرساخت‌ها)، مشوق‌ها و مداخلات است. این گزارش توضیح می‌دهد که چرا این ترکیب، اکنون برای تعدادی فراتر از تنها چند بازیگرِ برترِ شرقِ آسیا، در دسترس است. اما در عین حال، به هر دولتی — چه فقیر، چه با درآمد متوسط و چه ثروتمند — هشدار می‌دهد که در موضوعِ سیاست صنعتی، «آرزوها و بلندپروازی‌های دولت» (Reach) می‌تواند به‌سادگی از «توانِ اجرایی و چنگ‌اندازی‌اش» (Grasp) فراتر رود.

نمای کلی

برای دهه‌ها، رشد اقتصادی بر پایه یک فرمول ساده بنا شده بود: دولت‌ها به مدیریت صحیح اقتصاد کلان پایبند می‌ماندند، در آموزش، بهداشت و زیرساخت‌ها سرمایه‌گذاری می‌کردند و بازارها را می‌گشودند؛ [سپس] شرکت‌های خصوصی بقیه کارها را انجام می‌دادند. این رویکرد زمانی شکوفا شد که تجارت جهانی در حال رونق بود و قوانین بازی ثبات داشتند. اما امروز دیگر چنین نیست: رشد جهانی کُند شده، اتوماسیون (خودکارسازی) در حال تُنُک کردنِ (کاهشِ) بازار کار است و حمایت‌گرایی و یارانه‌ها در اقتصادهای پیشرفته و با درآمد متوسط به‌شدت افزایش یافته است. این شرایط جدید می‌تواند مسیرهای هموار و آسان برای رشد سریع اقتصادی را مسدود کند.

جای تعجب نیست که دولت‌ها در سراسر جهان به سیاستی روی آورده‌اند که زمانی بحث‌برانگیز بود. سیاست صنعتی — یعنی مجموعه‌ای از ابزارهای سیاستی که دولت‌ها برای شکل دادن به آنچه که یک اقتصاد تولید می‌کند (به جای اینکه آن را صرفاً به صلاحدید بازارها واگذار کنند) به کار می‌گیرند — با قدرتی تمام‌عیار بازگشته است. برخلاف تیترهای خبریِ اخیر، اقتصادهای پیشرفته سنگین‌ترین استفاده‌کنندگان از سیاست صنعتی نیستند. همان‌طور که این گزارش مستند می‌کند، اقتصادهای در حال توسعه به‌طور متمرکزتری از آن استفاده می‌کنند. داده‌های جدید نشان می‌دهد که در میان اقتصادهای با درآمد متوسطِ رو به بالا — کشورهایی با درآمد سرانه بین ۵۰۰۰ تا ۱۴۰۰۰ دلار — مجموع یارانه‌های تجاری اکنون به طور میانگین ۴.۲ درصد از تولید ناخالص داخلی (GDP) است که بالاترین رقمِ ثبت‌شده در تاریخ است. بررسی جدیدترین برنامه‌های توسعه ملی در ۱۸۳ کشور نشان می‌دهد که همه‌ی کشورها رشدِ حداقل یک صنعت را هدف‌گذاری کرده‌اند؛ و به‌طور میانگین، کشورهای کم‌درآمد ۱۳ صنعت را هدف گرفته‌اند — که بیش از دو برابرِ تعدادِ صنایع هدف‌گذاری‌شده در کشورهای پردرآمد است. علاقه به سیاست صنعتی به‌ندرت تا این حد بالا بوده است. در نظرسنجی اخیر از اقتصاددانانِ کشوریِ بانک جهانی، ۸۰ درصد گزارش داده‌اند که دولت‌های طرفِ قرارداد آن‌ها به دنبال مشاوره در مورد سیاست صنعتی هستند — که هدفِ اکثریتِ قاطعِ آن‌ها، ایجاد شتاب در رشد اقتصادی و اشتغال‌زایی است.

این گزارش با هدف ارائه یک پاسخ «عمل‌گرایانه» (Pragmatic) تهیه شده است. این سند، اولین راهنمای جامع برای سیاست‌های صنعتیِ معطوف به توسعه در قرن بیست و یکم را ارائه می‌دهد. این گزارش از چهار جنبه متمایز است:

اول: مجموعه‌ی گسترده‌ای از ابزارهای سیاست صنعتی — در مجموع ۱۵ ابزار — را پوشش می‌دهد که بسیار فراتر از محدوده ادبیات موجود است (ادبیاتی که عمدتاً بر تعرفه‌ها و یارانه‌ها تمرکز دارد).

دوم: راهنمایی‌های کاربردی در مورد «طراحی و اجرای سیاست» ارائه می‌دهد؛ از جمله اینکه چگونه صنایع را هدف‌گذاری کرده و نهادهای اثربخش طراحی کنیم.

سوم: شواهد جدیدی از بیش از ۶۰ کشور را در خود جای داده است.

سرانجام: رویکردهای هدفمندی را شناسایی می‌کند که دولت‌ها می‌توانند هنگام استفاده از سیاست صنعتی برای دستیابی به اهداف خاص به کار گیرند: کسب ارز خارجی، اشتغال‌زایی، کاهش آلودگی و تقویت تاب‌آوری اقتصادی.

شواهد اخیر نشان می‌دهد که سیاست صنعتی، بسته به ابزارهای دقیقِ به‌کار گرفته شده، بیش از آنچه پیش‌تر تصور می‌شد «تکرارپذیر» (Replicable) است. سه تحولِ کلیدی، بازنگری در تردیدهای اولیه [نسبت به این سیاست‌ها] را توجیه می‌کند:

اول: با ارتقای سطوح تحصیلی در سراسر جهان، «استعدادهای» در دسترسِ دولت‌ها به‌طور قابل‌توجهی گسترش یافته است.

دوم: فضای سیاسی در بسیاری از کشورها نسبت به اهداف توسعه‌ای حمایت‌گراتر شده است؛ که برای نمونه، منجر به بهبود سلامت مادر و کودک و کاهش تورم شده است. در نتیجه، امروزه بسیاری از سیستم‌های سیاسی برای اجرای سیاست‌های صنعتیِ «اثربخش و کارآمد»، توانمندتر به نظر می‌رسند.

سوم: اکثر اقتصادها امروزه بسیار بیشتر از اوایل دهه ۱۹۹۰ با بقیه جهان تجارت می‌کنند. این امر اگرچه فضای کمتری به دولت‌ها برای «محافظتِ شدید» یا «مدیریتِ جزئیِ» (Micromanage) صنایع می‌دهد، اما در عین حال به این معناست که تشخیصِ اینکه چه چیزی جواب می‌دهد و چه چیزی نه، آسان‌تر شده است: اگر شرکت‌های محلی بتوانند با موفقیت در بازارهای جهانی رقابت کنند، معمولاً به این معنی است که سیاست صنعتی در حال جواب دادن است.

داستان‌های موفقیت دیگر نادر نیستند. در رومانی، دولت معافیت‌های مالیاتیِ حقوق و دستمزد را برای مهندسان کامپیوترِ واجد شرایط ارائه کرد و با این کار، کارگران را برای دریافت مدرک تحصیلی در این رشته تشویق نمود. این برنامه کمک کرد تا رومانی به یک قطب پیشرو در سطح جهانی برای توسعه نرم‌افزار تبدیل شود. در برزیل، یک برنامه [تحقیقاتی]، پژوهش‌ها را به سمت محصولاتِ اساسیِ مهمِ محلی و شرایط بوم‌شناختی [خاص برزیل] هدایت کرد و بدین ترتیب، زیربنای حضور جهانی برزیل در بخش کشاورزی را بنا نهاد. در شرق آسیا نیز، پژوهشگران تجربه جمهوری کره را ۳۳ سال بعد دوباره مورد بازبینی قرار دادند.

آن‌ها [پژوهشگران] دریافتند که تأثیر «فشار بزرگِ» (Big Push) دولت برای صنایع سنگین و شیمیایی (در دهه ۱۹۷۰)، باعث شد که تولید ناخالص داخلی (GDP) این اقتصاد در بلندمدت، سالانه ۳ درصد بزرگ‌تر شود. این سود، به‌مراتب فراتر از هزینه‌های اقتصادی «یارانه‌های کلانِ» دولت است که در گزارش سال ۱۹۹۳ بانک جهانی، تنها ۲.۴ درصد از GDP در یک سال واحد برآورد شده بود.

دو هشدار مهم ضروری است:

اول: علیرغم این نمونه‌ها، اکثر تحقیقات درباره سیاست صنعتی بر بخش «تولید کارخانه‌ای» (Manufacturing) تمرکز دارند. با این حال، در جهانی که در حال تغییر است، دولت‌ها به‌طور فزاینده‌ای در حال کاوش در سیاست صنعتی در بخش‌های دیگر هستند؛ از جمله کشاورزی، معدن، خدمات حرفه‌ای تخصصی و گردشگری.

دوم: اکثر شواهد موجود درباره سیاست صنعتی، «اثربخشی» (Effectiveness) را بر اساس باز کردن بازارهای جدید یا رشد درآمد می‌سنجند، نه بر اساس «کارایی» (Efficiency) — یعنی اینکه آیا واقعاً سود حاصله بیشتر از هزینه‌ها بوده است یا خیر. در مورد «کارایی»، شواهد همچنان برای سرمایه‌گذاری در مجموعه‌ای از «مبانیِ بنیادین» (مانند سرمایه انسانی و یک چارچوب اقتصاد کلانِ سالم) بسیار قوی است. با این وجود، دورانِ فعلیِ نااطمینانی، «تجربه‌گری» (Experimentation) با سیاست صنعتی را توجیه می‌کند تا ببینیم چه چیزی هم اثربخش و هم کارآمد است.

شواهد گردآوری‌شده در این گزارش، اهمیت «پیش‌شرط‌های موفقیت» را که اولین بار در گزارش سال ۱۹۹۳ شناسایی شدند، تقویت می‌کند. اما سیاست صنعتیِ مؤثر به ویژگی‌های دیگری نیز بستگی دارد؛ به‌ویژه سه مورد:

(۱) اندازه بازار داخلی کشور؛

(۲) ظرفیت دولت (که در اینجا به عنوان «پهنای باند» یا Bandwidth از آن یاد می‌شود) برای تعامل هم‌زمان با بسیاری از کسب‌وکارها و صنایع؛

و (۳) فضای بودجه‌ای برای خطا، یا «فضای مالی» (Fiscal Space).

۱۵ ابزارِ موجود برای سیاست صنعتی — که از پارک‌های صنعتی و توسعه مهارت‌های کارگران تا تعرفه‌های وارداتی، یارانه‌های تولید و کاهش ارزش پول ملی را شامل می‌شود — ترکیبی از ابزارهای «تیز» (دقیق) و «کُند» (زمخت) هستند و اجرای آن‌ها به درجات متفاوتی از اندازه بازار، ظرفیت دولت و فضای مالی نیاز دارد. برای بسیاری از اقتصادهای در حال توسعه، این ویژگی‌ها نسبت به دهه‌های گذشته بهبود یافته است: طبقات متوسط بزرگ‌تر و توافق‌نامه‌های تجاری منطقه‌ای، بازارهای داخلی بزرگ‌تری را فراهم کرده‌اند؛ آژانس‌های دولتیِ تخصصی مانند بانک‌های توسعه ملی و آژانس‌های ارتقای سرمایه‌گذاری، ظرفیت‌های اضافی ایجاد کرده‌اند که مکمل وزارتخانه‌های اجرایی است؛ و بهبود جمع‌آوری مالیات و دسترسی به بازارهای سرمایه، فضای مالی را ارتقا داده است.

به‌طور کلی، زمانی که ظرفیت دولت اندک، اندازه بازار داخلی کوچک و فضای مالی (بودجه) نیز محدود باشد (وضعیتی که هنوز در اکثر اقتصادهای کم‌درآمد دیده می‌شود)، «پارک‌های صنعتی» بهترین ابزار سیاست صنعتی محسوب می‌شوند. در مقابل، وقتی هر سه مزیت بزرگ باشند (مانند بزرگ‌ترین اقتصادهای جهان)، آن‌گاه تعرفه‌های وارداتی، یارانه‌های نوآوری، الزاماتِ توان داخلی و بسیاری ابزارهای دیگر می‌توانند مؤثر باشند؛ چرا که کسب‌وکارهای ذینفع می‌توانند در سطح محلی به «صرفه‌های مقیاس» دست یابند و دولت نیز ظرفیتِ لازم برای «انضباط‌بخشی به عملکردِ آن‌ها» را دارد، بدون اینکه هزینه‌های خدمات اجتماعی را فدا کند. این کشورها از وسیع‌ترین دامنه فرصت‌ها برای تجربه‌گری در سیاست صنعتی برخوردارند. در این میان، کشورها [که در وضعیت میانه هستند] باید از میان ترکیبی از گزینه‌ها، با دقت انتخاب کنند. با این حال، وضعیتِ امروز نشان‌دهنده نوعی «وارونگی» در این اصول است: این گزارش درمی‌یابد که اقتصادهای کم‌درآمد — که معمولاً با اندازه بازارِ کوچک شناخته می‌شوند — تمایل دارند سنگین‌ترین کاربرانِ «تعرفه‌های وارداتی» باشند؛ ابزاری که برای اثربخش بودن، نیازمند یک بازارِ بزرگ است. از سوی دیگر، کشورهای با درآمد متوسطِ رو به بالا، به‌طور افراطی به سراغ «یارانه‌های تجاری» (Business Subsidies) می‌روند.

سیاست صنعتی برای توسعه

یارانه‌ها برای کسب‌وکارهای خصوصی در کشورهای با درآمد متوسطِ رو به بالا به بالاترین حد خود در تمام دوران رسیده است و تعرفه‌ها اغلب در کشورهای کم‌درآمد در بالاترین سطح قرار دارند. تحقیقات اخیر توجهات را به استفاده رو به رشدِ اقتصادهای پیشرفته از سیاست صنعتی معطوف کرده است که معمولاً از طریق پوشش رسانه‌ایِ اعلامِ سیاست‌های جدید ردیابی می‌شود. اما این گزارش از داده‌های تکمیلی استفاده می‌کند که «ارزش دلاریِ» این سیاست‌ها را به تصویر می‌کشد. یافته‌ها نشان می‌دهد که استفاده از سیاست صنعتی در اقتصادهای در حال توسعه نیز در حال افزایش است و ممکن است در آنجا با شدت بیشتری مورد استفاده قرار گیرد. کل یارانه‌های تجاری، شامل بودجه مستقیمِ کسب‌وکارها و معافیت‌های مالیاتی، در کشورهای با درآمد متوسطِ رو به بالا به‌طور متوسط ۴.۲ درصد از GDP (تولید ناخالص داخلی) است که بالاترین سطحِ ثبت‌شده محسوب می‌شود (به نمودار O.۱، پانل a مراجعه کنید). در مقابل، ارزش یارانه‌ها در کشورهای با درآمد بالا نسبت به اوج خود در سال ۲۰۲۰ (در طول همه‌گیری کووید-۱۹) تا حدودی کاهش یافته و به ۳.۱ درصد رسیده است.

نمودار ۱ ارزش سیاست‌های صنعتی امروز و تفاوت‌ها بین گروه‌های درآمد

 توجه: یارانه‌های تجاری، بودجه مستقیم به علاوه هزینه‌های مالیاتی هستند. اصطلاح «بودجه مستقیم» به انتقال مستقیم به مشاغل، مانند کمک‌های نقدی اشاره دارد، در حالی که «هزینه‌های مالیاتی» به درآمد مالیاتی از دست رفته از مشاغل اشاره دارد. هزینه‌های مالیاتی یک تخمین حد بالا هستند، زیرا فرض می‌کنند فعالیت‌هایی که از معافیت مالیاتی برخوردار می‌شوند، در غیاب معافیت مالیاتی نیز رخ می‌دادند. اگر فعالیتی که از معافیت مالیاتی برخوردار می‌شود، مانند سرمایه‌گذاری خارجی، در غیر این صورت انجام نمی‌شد، درآمد مالیاتی از دست رفته صفر خواهد بود. تعرفه‌های واردات، میانگین‌های وزنی واردات از تعرفه‌های کشور کاملاً مطلوب (MFN) هستند. هنگام استفاده از تعرفه‌های اعمال شده، الگوی مشابهی پدیدار می‌شود. تولید ناخالص داخلی = تولید ناخالص داخلی.

سطح تعرفه‌ها یکی دیگر از شاخص‌های مهم سیاست صنعتی است، زیرا نرخ‌های تعرفه‌ی بالاتر، حمایت بیشتری از تولیدکنندگان داخلی فراهم می‌کند. کشورهای کم‌درآمد، بالاترین میانگین تعرفه‌ها را با ۱۲ درصد بر واردات اعمال می‌کنند، در حالی که کشورهای با درآمد بالا به‌طور متوسط تنها ۵ درصد تعرفه اعمال می‌کنند (به نمودار ۱، پانل ب مراجعه کنید). این رتبه‌بندی در گروه‌های درآمدی، حتی با در نظر گرفتن افزایش تعرفه‌های اعمال شده توسط ایالات متحده در سال ۲۰۲۵ و اقدامات تلافی‌جویانه‌ی چین، بدون تغییر باقی مانده است.

تعرفه‌ها همچنین درآمد دولتی ایجاد می‌کنند. با این حال، پراکندگیِ (Dispersion) نرخ‌های تعرفه در میان محصولات مختلف در اقتصادهای در حال توسعه بسیار بزرگ‌تر از اقتصادهای پیشرفته است؛ که این امر نشان می‌دهد تعرفه‌ها اغلب به‌طور «گزینشی» برای جهت‌دهی به فعالیت‌های اقتصادی و حمایت از صنایع خاص اعمال می‌شوند. اگر تنها هدفِ دولت‌ها کسب درآمد بود، می‌توانستند به جای این کار، یک تعرفه‌ی یکسان (Uniform) بر تمام محصولات اعمال کنند. این الگوها نشان می‌دهند که سیاست صنعتیِ امروز، به هیچ وجه در انحصار اقتصادهای پیشرفته نیست.

چگونه سیاست صنعتی را برای توسعه کارآمد کنیم؟

با توجه به اشتیاقِ جهانیِ فعلی برای سیاست صنعتی، این سیاست چگونه و چه زمانی باید به کار گرفته شود؟ این گزارش به این نتیجه می‌رسد که سیاست صنعتی برای هیچ کشوری یک «گلوله جادویی» (راه حل معجزه‌آسا) نیست، اما می‌تواند برای بسیاری، ابزاری مفید در جهت توسعه باشد. استفاده از این ابزار به‌ندرت آسان است و معمولاً با «مبادلاتی» (Trade-offs) همراه است. به‌عنوان مثال، «فشار برای صادرات» (Export Pushes) می‌تواند منجر به رشد و کسب ارز شود، اما با این ریسک که واکنش‌های حمایت‌گرایانه [از سوی کشورهای دیگر] را برانگیزد. «سیاست صنعتیِ سبز» می‌تواند به کاهش انتشار آلاینده‌ها در داخل کمک کند، اما ممکن است آلودگی را به خارج از مرزها منتقل کند. سیاست‌هایی که با هدفِ «اشتغال‌زایی» تدوین می‌شوند، ممکن است ناچار شوند بین ایجادِ تعداد زیادی شغل با دستمزدِ پایین یا تعدادِ کمتری شغل با دستمزدِ بالا، یکی را انتخاب کنند.

بنابراین، کلیدِ کار در انتخابِ «مقدورترین» (Feasible) ابزارِ سیاست صنعتی است؛ ابزاری که با فرصت‌ها و محدودیت‌هایِ اندازه بازار، ظرفیت دولت و فضای مالی (بودجه) مطابقت داشته باشد. این گزارش، نخستین گزارشی است که به سیاست‌گذاران یک «چارچوبِ درجه‌بندی‌شده» (Graduated Framework) برای انجام این کار ارائه می‌دهد (به جدول ۱ مراجعه کنید). در انتهایِ پایین و نسبتاً «آسانِ» این طیف، ابزارهایی مانند پارک‌های صنعتی، ممنوعیتِ صادرات مواد خام (Commodity Export Bans) و کاهش ارزش پول ملی برای رقابت‌پذیری قرار دارند. در نقطه مقابل و در «دشوارترین» انتهایِ طیف، یارانه‌های نوآوری و قوانین خریدِ دولتی (Public Procurement Rules) جای گرفته‌اند. اقتصادهای در حال توسعه به‌ویژه آماده‌اند تا در مسیر اهداف متعدد پیشرفت کنند؛ مخصوصاً آن‌هایی که شاهد رشد در ظرفیتِ خدمات کشوری (بروکراسی)، اندازه بازار داخلی و فضای مالی خود هستند.

زمانی که دولت‌ها ابزار مناسب را انتخاب کردند، آن‌هایی که در سیاست صنعتی به موفقیت دست می‌یابند، معمولاً سه چیز را به‌درستی رعایت می‌کنند:

اول، آن‌ها تماس نزدیک خود را با کسب‌وکارها حفظ می‌کنند. آن‌ها با شرکت‌ها گفتگو می‌کنند، به آنچه کار می‌کند و آنچه کار نمی‌کند توجه دارند و سیاست‌ها را بر همان اساس تنظیم می‌کنند.

دوم، آن‌ها مشوق‌های هوشمندانه، در قالب «تشویق و تنبیه» (Carrots and Sticks)، وضع می‌کنند. حمایت مالی که آن‌ها به کسب‌وکارها ارائه می‌دهند (از طریق وام، یارانه یا حمایت تعرفه‌ای)، «مشروط» است: اگر کسب‌وکارها عملکرد ضعیفی داشته باشند، این حمایت‌ها قطع می‌شود.

سوم، آن‌ها با شفافیت و پاسخگویی کامل عمل می‌کنند: آژانس‌هایی که بر سیاست‌های صنعتی نظارت می‌کنند، اهداف روشنی دارند و نتایج کار خود را به‌طور علنی گزارش می‌دهند.

اما در مسیر اجرای سیاست صنعتی، دولت‌ها باید متعهد به بهبود «مبانی بنیادینِ کلِ اقتصاد» نیز باشند، حتی اگر مشاهده نتایجِ آن زمانِ بیشتری ببرد (به باکس ۲ مراجعه کنید).

نقشه راه

این گزارش حولِ پنج پرسشِ گسترده سازمان‌دهی شده است که می‌توانند به طراحی و اجرای سیاست‌های صنعتی برای توسعه، شکل دهند. در متن کامل گزارش، هر فصل پاسخی ملموس به یکی از این پرسش‌ها ارائه می‌دهد. این پنج پرسش به شرح زیر است:

سیاست صنعتی چیست؟

فصل ۱ مبانی نظری را پی‌ریزی می‌کند و «سیاست صنعتی برای توسعه» را به عنوان ابزاری برای «رسیدگی به شکست‌های بازار» چارچوب‌بندی می‌کند. این فصل یک «طبقه‌بندی» (Taxonomy) پیشنهاد می‌دهد که ویژگی‌هایِ کشوری را به «انتخابِ ابزارهای سیاست صنعتی» و همچنین «اولویت‌بندیِ آن‌ها» پیوند می‌زند (به باکس ۲ مراجعه کنید)؛ در حالی که هم‌زمان، ریسک‌های مرتبط با آن‌ها را نیز به رسمیت می‌شناسد.

• چگونه نهادها را به‌درستی مستقر کنیم؟

فصل ۵ بر نهادهایی تمرکز دارد که برای سیاست صنعتیِ مؤثر حیاتی هستند و مسلماً در دهه‌های اخیر بهبود یافته‌اند. این فصل، «واحدهای تحویل» (Delivery Units) را بررسی می‌کند که امرِ تشخیص و طراحیِ سیاست را برای رئیس دولت هدایت می‌کنند؛ همچنین هفت «آژانس اجرایی» با پتانسیلِ بالا برای اجرا را مورد مداقه قرار می‌دهد، از جمله بانک‌های توسعه ملی و آژانس‌های توسعه صادرات. سه معیار اصلی برای طراحی و اجرایِ مؤثرِ سیاست صنعتی پیشنهاد شده است: درهم‌تنیدگی (Embeddedness)، استفاده‌ی مناسب از مشوق‌ها و پاسخگویی.

• پس از پرداختن به این پرسش‌های اساسی، گزارش به سراغ کاربردهایی با اهدافِ خاصِ سیاست صنعتی می‌رود (فصل ۶) و ملاحظاتِ اضافی و سبک-سنگین کردن‌هایی (Trade-offs) را بررسی می‌کند که در زمانِ هدف‌گذاریِ سیاست صنعتی برای اهدافِ معین پدید می‌آیند: ارزآوری، اشتغال‌زایی، کاهش آلودگی از طریق سیاست صنعتی سبز و تقویت تاب‌آوری اقتصادی.

• گزارش با یک خلاصه‌ی سیاستی (Policy Brief) در فصل ۷ به پایان می‌رسد که درس‌هایِ سراسرِ گزارش را برای «تلاقیِ سیاست صنعتی و توسعه» ترکیب و تدوین می‌کند.

تصمیم‌گیری برای اجرای سیاست صنعتی

(۱) تأکید بر بهبود «نهادهای توانمندساز» را حفظ کنید.

علیرغم پتانسیلِ سیاست‌های صنعتیِ خوب‌طراحی‌شده برای توسعه، هیچ‌چیز در این گزارش القا نمی‌کند که این سیاست‌ها می‌توانند بدون وجود «نهادهای توانمندساز» (Enabling Institutions) مؤثر یا کارآمد باشند. این نهادها عبارتند از:

- آژانس‌های اجراییِ پاسخگو و توانمند که در برابر فشار گروه‌های ذینفع و سیاست‌زدگی مصون (Insulated) باشند.

- بنیان‌های مستحکم در کل اقتصاد: نیروی کار تحصیل‌کرده و سالم، زیرساخت‌های انرژی و حمل‌ونقل، و یک چارچوب اقتصاد کلانِ سالم. اگر دولت‌ها سیاست صنعتی را به عنوان یک «راهکار موقت» (Temporary Fix) برای جبرانِ ضعف در بنیادهای اقتصادی دنبال می‌کنند، باید نقاط نشانه‌ای (Milestones) را برای بهبود آن بنیادها در طول دوره برنامه‌ریزی‌شده سیاست صنعتی (۳ تا ۱۰ سال) تعیین کنند.

(۲) ورودی‌های عمومیِ کم‌هزینه را که توسط بازار ارائه نمی‌شوند، انتخاب کنید.

حتی با فضای مالیِ محدود و بازارهای داخلیِ کوچک، کشورهایی که دارای «پهنای باندِ دولتی» (Government Bandwidth) کافی هستند، همچنان می‌توانند یک استراتژی صنعتی را دنبال کنند. اولین انتخاب باید «ورودی‌های عمومی» (Public Inputs) باشد که می‌توانند با قیمت تمام‌شده ارائه شوند و به دلیل شکست‌های خاصِ بازار، کمتر از حد نیاز تولید می‌شوند؛ شکست‌هایی نظیر:

- شکست‌های هماهنگی (مانند ایجادِ پارک‌های صنعتی)

- کم‌سرمایه‌گذاری در مهارت‌ها (مانند توسعه مهارت‌ها و آموزش تخصصی)

- نامتقارن بودن اطلاعات (مانند کمک به دسترسی به بازار و زیرساخت‌های کیفیت/استاندارد).

ممکن است نوعی «بومی‌سازی» یا «متناسب‌سازی» برای نیازهایِ صنایع خاص لازم باشد، اما این خدمات نباید منحصر به فرد (انحصاری) باشند.

(۳) اگر بنیادها و ورودی‌های عمومی کافی نبودند، مشوق‌های بازاری ارائه دهید.

کشورها باید تنها به عنوان «آخرین راهکار» (Last Resort) به سراغ مشوق‌های بازاری بروند، زیرا این ابزارها معمولاً پرهزینه‌ترین هستند؛ چه از نظر مالی (یارانه‌های تولید و نوآوری، یارانه‌های تقاضای مصرف‌کننده، و خرید دولتی)، چه برای کل اقتصاد (تعرفه‌های وارداتی، الزاماتِ استفاده از توان داخلی [Local Content]، ممنوعیت صادرات مواد خام، یارانه‌های صادراتی)، و چه به دلیل اقدامات تلافی‌جویانه‌ی شرکای تجاری. علاوه بر این، این ابزارها نیازمند نظارت دقیق هستند. یک استثنای قابل توجه، توافقات «مبادله‌یِ انتقال فناوری» (Quid pro quo) است (در مواردی که فناوری قابل خرید/لیسانس نیست) که هیچ هزینه‌ی مالی‌ای [برای دولت] ندارد.

(۴) نسبت به مداخلاتِ اقتصاد کلان محتاط باشید.

حفظِ «کاهشِ رقابتیِ ارزش پول ملی» (Competitive Exchange Rate Devaluation) برای دوره‌های زمانی طولانی که جهت دستیابی به منافعِ آن لازم است، دشوار است و می‌تواند منجر به اقدامات تلافی‌جویانه‌ی سایر کشورها شود. همچنین، تحقیقات بیشتری لازم است تا درک کنیم آیا و چه زمانی «اعتبارات مالیاتیِ عمومی» (General Tax Credits) برای تحقیق و توسعه در کسب‌وکارهای خصوصی، واقعاً به اختراعاتِ ارزشمند تبدیل می‌شوند یا خیر.

216216