قوه مقننه و حکومت داری خوب

پیش درآمد(1)
قوه مقننه در جوامع مختلف نقش موثر و مهمی در ایجاد دموکراسی پایدار ایفا می‌کند و یکی از ضروری‌ترین پایه‌های دموکراسی بشمار می‌رود. جوامع دمکراتیک نیاز به مکانی دارند تا نمایندگان اجتماعات مختلف با گردهم آمدن در آن ارتباط و پیوندی نزدیک با توده مردم داشته باشند. همچنین این نهادها باید توانایی تصویب قوانین خوب و قابل اجرا را داشته باشند تا مشارکت مردم را در امور سرعت بخشند. کارکردهای قوه مقننه با توجه به ساختار سیستم سیاسی، نظام انتخابات و نظام حزبی در هر کشوری متفاوت می‌باشد. در برخی کشورها ساختار قوه مقننه ماهیتی کارکردی، غیرکارکردی، نظارتی و یا … دارد. بطور عام قوه مقننه بر قوه مجریه نظارت دارد و این نظارت به شیوه‌های مختلف و با کارکردهای متفاوت اعمال می‌گردد. هدف از نوشتار این است که ظرفیت و توانایی قوه مقننه در قانون‌گذاری و نظارت افزایش یابد و لذا به نقش قوه مقننه و سیستم قانون‌گذاری در حکومت‌داری خوب پرداخته می‌شود. مقاله با این فرضیه آغاز می‌گردد که حکومت‌داری خوب برای اجرا نیازمند نهادی زیربنایی و مؤثر بنام قوه مقننه به شکلی کارکرد گرایانه است که بخش مرکزی مجموعه‌ای از نهادهای حکومت‌داری خوب محسوب می‌گردد. فرضیه بعدی آن است که حکومت‌داری خوب و برخی از سطوح دموکراسی کارکردی با قوه مقننه‌ای ارتباط دارد که به ایجاد دموکراسی پایدار کمک کند و یا به کامل کردن حقوق عمومی توسط دموکراتیک کردن فضا کمک نماید. نهادهای نمایندگی مؤثر، موجب ارتباط مردم با حکومتشان هستند که مردم توسط آن نهادها می‌توانند به قانونی که بر آنها جاری می‌شود شکل دهند و با آماده سازی منابع از سوء استفاده حکومت پیشگیری کنند و همزمان فرهنگ دموکراتیک و ارزش‌های پایدار در آن را استمرار بخشند. لذا این مقاله با توصیف رفتار و ساختار قوه مقننه و چگونگی توسعه‌ی آن آغاز می‌گردد و به تدریج در بخش‌های بعدی آن از چگونگی کار، ساختار، سیستم، رفتار، مشکلات عمومی، فعالیت‌ها و برنامه‌های قابل توسعه بحث خواهد شد. (2)

سه کارکرد اصلی قوه مقننه
قانون‌گذاری روندی است که تقریباً در همه جوامع با اشکال مختلف وجود دارد، زیرا همه‌ی نظام‌های سیاسی به طور شکلی نهادی برای بحث و تصویب امور سیاستگذاری عمومی دارند.
علیرغم جدی یا صوری بودن قوه مقننه، برخی ویژگی‌های آن در همه کشورها مشترک است که در تعریف مشخص می‌گردد. از جمله آن ویژگی‌ها می‌توان به ادعای مشروعیت بر پایه نظام نمایندگی عمومی، روند تصمیم‌گیری جمعی و تعادل آن با سایر قوا اشاره کرد.

الف: کارکردهای اساسی قوه مقننه
اگر چه نحوه توسعه و چگونگی کار قوه مقننه در کشورها دارای تنوع است، اما در کشورهای دمکراتیک کارکردهای تقنینی دارای سه ویژگی مهم است که در سایر جوامع کمتر کاربرد دارد:
ـ نقش نمایندگی عمومی
ـ قانون‌گذاری
ـ نظارت
با توجه به اینکه قوه‌ی مقننه در برخی کشورها بیشتر ماهیت صوری و تشریفاتی داشته، لذا به تقویت ظرفیت نقش‌های مذکور کمتر پرداخته شده است. در برخی کشورها نیز فهرست دیگری از حداقل کارکردهای قوه مقننه بر شمرده شده است. به عنوان مثال در انگلستان قوه مقننه به عنوان مجمع انتخاباتی در واگذار کردن قدرت به دولت نقش دارد،(3)یا در ایالات متحده آمریکا قانون‌گذاران زمانی که انتخابات به نتیجة مشخصی منتهی نمی‌شود یا در آن اختلاف نظر صورت می‌گیرد، به تصمیم‌گیری می‌پردازند.
در رژیم‌هایی سیاسی مانند اتیوپی و هند قانون‌گذاران دستورالعمل‌های مشخصی را با تفکیک تفاوت‌ها در مسایل نژادی، مذهبی، زبانی، اقتصادی و جغرافیایی، به عنوان ابزارهای مورد استفاده در ائتلاف ملی برای نظام نمایندگی مقننه تهیه می‌کنند.
از سایر نقش‌ها و کارکردها می‌توان به آموزش انتخاب‌کنندگان با استفاده از مناظرات رقابتی عمومی، عزل قوه مجریه با استفاده از طرح اتهام یا سؤال، رأی عدم اعتماد، انتخاب گروه‌های ائتلافی برای کسب منصب‌های حکومتی(4) و یا مهیا کردن مکانی که در آن ایده‌های سیاستگذاری تکوین یابند، اشاره کرد. (5)

ب: بحث عمومی درباره چگونگی کار قانون‌گذاری
صاحب‌نظران سیاسی اغلب این حکم کلی را می‌دهند که مجالس ناکارآمد نوع مشترک بخش مقننه است، زیرا آنها در بیشتر مواقع به شکل فرمایشی تنها تصمیمات دیگران را تصویب می‌کنند.
با این وجود یک گروه عمده و توسعه یافته از قانون‌گذاران که از لحاظ تجربه و تئوری بر سایرین ارجحیت دارند، می‌توانند نقش مهمی در نمایندگی، شکل‌دهی به قوانین و نظارت و کنترل بر قوه مجریه بر عهده داشته باشند.
اجرای این کارکردها برای آماده کردن حکومت‌داری خوب به وسیله افزایش ظرفیت نظارت و واکنش لازم به تمایلات یا عدم رضایت عمومی ایجاد می‌گردد، زیرا قوه‌ی مقننه به عنوان بخشی عمل می‌کند که تصویب قوانین موشکافانة‌ی انتقادی و قوی از سوی آن صورت می‌گیرد و به عنوان معیاری برای بهبود میزان صداقت، سودمندی و وجود پاسخگویی در قوانین حکومتی محسوب می‌گردد.

نمایندگی:
درباره کارکرد نمایندگی قانون‌گذاران به این عبارت استناد می‌کنند که سیاست هیچ‌گاه به پایان نمی‌رسد، به این تعبیر که بخش مقننه به عنوان شاخه‌ای از حکومت ابتدا از طریق شکایات، نارضایتی‌ها و تقاضاها عمل کرده و اقدام بعدی را به صورت مصوب و تدوین شده تقدیم می‌کند.
به همین دلیل قانون‌گذاران باید ضمن داشتن شفافیت بیشتر از حداقل محرمانه بودن در مقایسه با سایر بخش‌های اجرایی یا قضایی برخوردار باشند. نمایندگان در عرصه‌ی فعالیت خود مورد حمایت یا وابسته به مکان و منافعی هستند که حسب آن انتخاب شده‌اند. هواداران یا موکلان دسترسی بیشتری به نماینده دارند و اکثراً ادعای بیشتری نسبت به نماینده در مقایسه با سایر مقامات حکومتی دارند.
فرایند قانون‌گذاری با توجه به منافع حداکثر عموم مردم، از مباحث خاص و پیشنهاد فرصت‌های مشارکتی تا تماس انفرادی نمایندگان یا سازماندهی جلسات استماع نظرات را شامل می‌گردد. نقش قانون‌گذاری عمومی معمولاً بیان تفاوت‌های اجتماعی و سیاستگذاری درباره آنهاست.
محیطی که قانون‌گذاران را احاطه کرده است شامل جامعه مدنی و ارتباط با موکلان پر انرژی است که احساس آگاهی را فراتر از حکومت به نمایندگان القا می‌کنند.

قانون‌گذاری:
نمایندگی فراتر از وظیفه‌ی بیان اولویت‌های شهروندان، نقش تبدیل اولویت‌ها به سیاست‌گذاری را از طریق تصویب قوانین برعهده دارد. نمایندگی و قانون‌گذاری دو جز اصلی در روابط تفنینی محسوب می‌گردد. روند قانون‌گذاری مانند نقش احزاب مستلزم آشتی منافع متفاوت و متضاد می‌باشد، قوه مقننه باید در فرایند قانون‌گذاری تحمل آشتی بین مناقشات مختلف را دارا باشد و کارشناسی لازم را در قبال وظایف قوه‌ی مجریه و دیگر بازیگران سیستم سیاسی داشته باشد.
در بدنه قوه‌ی مقننه فعال‌ترین بخش‌ها را کمیسیون‌های کاری بر عهده دارند. در سیستم‌های کارآمد، کمیسیون‌ها به صورت خودجوش و فعال برای تصمیم سازی قوه‌ی مقننه به اظهارنظر درباره اختلافات و محیط موضوع می‌پردازند.
مذاکرات و بحث‌های کمیسیون در شکل‌دهی به رفتار قوه‌ی مقننه مهم هستند. اعضای کمیسیون‌ها قدرت تشویق و تحریک برای شکل‌دهی تخصیص منابع، با استفاده از جانبداری در موقعیت‌های عادی و یا با استفاده از مهارت‌های مذاکراتی دارند.
زمانی که کمیسیونها حالت تخصصی به خود می‌گیرند، قوه مقننه را به طور عمده‌ای در موضوعات جدی حاکم در کشور یاری می‌دهند، زیرا ارتباط فعالانه‌ای که کمیسیون با قوه مجریه ایجاد می‌کند، موجب می‌شود به موضوعات از عمق و به صورت جدی نگریسته شود.

نظارت:
نظارت پس از تصویب قوانین صورت می‌گیرد و فعالیت‌های قوه مجریه را از حیث کارآمدی، درستی و دقت کنترل می‌نماید.
گرچه بیشتر قانون‌گذاران قدرت نظارت رسمی در اختیار دارند، اما نظارت مؤثر مشکل خواهد بود زیرا نظارت مؤثر مستلزم داشتن اطلاعات درباره فعالیت‌های بخش‌های مجریه است. قوه مقننه برای اعمال دقیق نظارت و بهبود این بخش نیاز به توانمند‌سازی و حمایت لازم دارد.
البته در برخی مواقع اعمال نظارتی قوه مقننه موجب ایجاد ضدیت و مخالفت با قوه مجریه می‌گردد. لذا در نظام‌های پارلمانی با اکثریت مطلق نظیر بریتانیا و کانادا نظارت نسبت به نظام‌های ریاستی کمتر توسعه یافته است، بویژه زمانی که احزاب رقیب می‌توانند هر یک کنترل بخشی از حکومت را در دست داشته باشند مانند آنچه در سیستم ایالات متحده آمریکا وجود دارد. از مهمترین کارکردهای نظارتی و ظرفیت‌های قوه مقننه می‌توان به مسایل زیر اشاره کرد:
ـ توانایی تغییر قوه مجریه با استفاده از رأی عدم اعتماد، اعتراض و...
ـ قدرت کسب اطلاعات از قوه مجریه (فراهم کردن شهادت، تهیه گزارش و…)
ـ استفاده مؤثر از قدرت بودجه.
ـ استفاده از کارکرد کمیسیون‌ها در نظارت بر رفتار واحدهای تابعه قوه مجریه.
همه این موارد راه‌هایی غیر مستقیم است و برای توجه دادن قوه مجریه به اختیارات قانونی قوه مقننه بکار می‌رود.
بعلاوه نظارت بهتر می‌تواند نتیجة‌ی تصویب قوانین مطلوبتر و کارآمدتری نسبت به گذشته در برداشته باشد و نمایندگان در تصویب قوانین توجه بیشتری را به کار آمد کردن داشته باشند.

عوامل متفاوت در کار قانون‌گذاری
در این بخش به طور خلاصه به شرح برخی عوامل پرداخته می‌شود که سبب تفاوت در مجالس نمایندگی می‌شوند. بیشتر تأکید متن به نقاط اشتراک عمومی و سرفصل‌ها خواهد بود.

مفاهیم نمایندگی
عوامل متعددی در شکل‌دهی به رفتار نمایندگان نقش دارند که شامل انگیزه‌های شخصی، چگونگی نگرش به شغل، نقش تصور نماینده درباره موکلان و راه‌های مختلف تأثیرگذار در واکنش موکلان می‌باشد.
میزان انگیزه‌های شخصی معمولاً شامل مجموعه‌ای متنوع از اهداف مطروحه و ابزاری نظیر پیشرفت سیاسی، تمایل به نفوذ در سیاستگذاری، تمایل به کسب قدرت در بدنه مقننه و سایر دستاوردهای دیگر می‌باشد.
البته نظام‌های مقننه مختلف بسته به نوع خود فرصت‌ها یا مزایایی برای تکمیل این انگیزه‌ها ایجاد می‌نمایند.
تصور نمایندگان از نوع کارشان بر مجلس تأثیر می‌گذارد. تنوع در نقش‌ شامل موارد مختلفی است که برخی از آنها در اینجا ذکر می‌گردد:
ـ نقش نمایندگی مادیسونی (6)که طبق آن نماینده یا قانونگذار آئینه و انتقال دهنده کامل آراء و خواسته‌های موکلان است.
ـ نقش برک(7) یا امانتدار که طبق آن قانونگذار تصمیم می‌گیرد که کدام موضوعات به بهترین شکل منافع موکلان را برآورده می‌سازد.
ـ نمایندگی با نقش سیاسی کاری(8 )که قانونگذار به عنوان دلال بین موکلان ظاهر می‌شود.
ـ نمایندگی لنینیستی که رهبران حزب از میان نمایندگان انتخاب می‌شوند.
ـ نمایندگی مثال‌واره یا سمبلیک که قانونگذار با موکلانش از طریق سمبل‌هایی نظیر مسایل نژادی، مذهبی، قومی و دیگر ویژگی‌ها مرتبط است.
این عناصر مختلف در ترکیب با یکدیگر رهیافت کاملی از نهاد نمایندگی بوجود می‌آورد. اختلاف در نظام نمایندگی بیشتر مربوط به نوع نظام و سیستم انتخابات یا احزاب است که در بحث بعدی خواهد آمد.

قلمرو، صلاحیت، فضا و اراده سیاسی قوه مقننه
عواملی که قوه مقننه را به عنوان قانونگذار و ناظر هدایت می‌کنند، عبارتند از:
ـ قلمرو و حدود قوای رسمی (تفکیک قوای موجود)
ـ صلاحیت مناسبی که بوسیله رویه‌ها، ساختارها و حمایت مهیا می‌گردد.
ـ بخشی از فضا و جهت‌گیری سیاسی که توسط دارندگان قدرت (مجریه، احزاب) آماده می‌شود.
ـ اهداف خود اعضاء و رهبران قوه مقننه.اختیارات رسمی قوه مقننه

قلمرو:
قلمرو قوه مقننه در تصویب قوانین تا کجاست؟ در برخی از نظام‌ها، قانون‌گذاران در عرصه تدوین قانون حق انحصاری دارند و در برخی نظام‌ها نیز تنها حق بررسی و تصویب لوایح در انحصار قوه مجریه می‌باشد.
در سایر موارد تفاوت‌هایی از لحاظ شکلی (تجدیدنظر، رد طرح، اعاده مجدد به قوه مجریه) و تصویبی (حق رد و امکان بررسی مجدد از سوی قوه مجریه) وجود دارد. در صورت رد طرح از سوی قوه مقننه، قوه مجریه قادر است آیین نامه یا بخشنامه‌هایی تدوین نماید که قدرت و ضمانت قانون را دارد.
یکی از قلمروهای مهم در حوزه قوه مقننه نظارت بر بحث‌های مالیاتی و هزینه‌ها می‌باشد.
در بسیاری از موارد قوه مقننه حق انحصاری در تدوین، تصویب و تصمیم‌گیری درباره این موضوع را دارد. در نهایت قوه مقننه می‌تواند آیین نامه‌های حکومتی یا رویه‌های قضایی را بوسیله اعلام عمومی اعتبار بخشد و به عبارتی آنها را تنفیذ نماید.
میزان درجه قانون‌گذاری از ضعیف با ویژگی تشریفاتی تا قوی در نظام‌ها وجود دارد. اکثر مردم می‌دانند که قوه مقننه به شکل تشریفاتی ضمانت اجرای معتبر ندارد.

صلاحیت:
زمانی یکی از قوا حالت تشریفاتی دارد که فاقد اختیارت لازم در اجرای وظایف ذاتی خود است. از 1960 میلادی بسیاری از قانون‌گذاران دولتی در آمریکا با پیگیری مسأله صلاحیت، شروع به تقویت آن در سیستم تقنینی کردند. صلاحیت را می‌توان در بسیاری از مناطق ارزیابی کرد.
در بحث صلاحیت در مدیریت قوه مقننه، گوناگونی در نوع وظایف، مقررات، جدول‌بندی و محدودیت مذاکرات وجود دارد و درجه پیچیدگی داخلی نیز به سطح کارآمدی سیستم کمیسیون‌ها،نوع تصمیمات کمیسیونها از لحاظ ویژگی‌های کارشناسی مربوط می‌باشد.
بعلاوه تفاوت‌هایی در حوزه ساختار حکومت برای حمایت از فعالیت‌های مذکور وجود دارد.
به عنوان مثال سیستم در مواجه با اطلاعات خاص نیازمند در آمیختن اجزای سیاستگذاری، تحلیلی و فنی تصمیمات با فرصت‌ها، فرآیندها و دیدگاه‌های حاضر دارد.

فضای سیاسی:
هنگامی که نفوذ و تأثیر قوه مقننه افزایش یابد، ممکن است دیگر قوا را تحت‌الشعاع نفوذ خود قرار دهد. یک عامل تعیین کننده در استفاده قدرت بیشتر قوه مقننه ارزیابی دارندگان دیگر قدرت نظیر احزاب و قوه مجریه در واگذار کردن، از دست دادن، مشارکت و مبادله یا رها کردن قدرت توسط آنها برای اقتدار بیشتر قوه مقننه است.
حدود آنچه گفته شد، گسترده است و نظام‌های اقتدارگرا با قوه مجریه خودکامه و احزاب سلسله مراتبی و منظم با فضای محدود سیاسی از یک سو تا نظام‌های سیاسی پلورالیستی و رقابتی با فضای آزاد بیشتر از سوی دیگر را در بر می‌گیرد.
در این میان بخشی از پارلمان‌ها در مسایل جاری نقش توضیح‌دهندگی دارند، به عنوان مثال در اوگاندا رئیس جمهور قوی است، اما پارلمان بیشتر نقش توضیحی دارد.

اراده سیاسی:
یک محاسبه نهایی در اقدام اعضاء و رهبران پارلمان برای انجام امور وجود دارد که اراده سیاسی نام دارد. در صورتی که اکثر قوای رسمی و عوامل محدودساز فضای سیاسی موجود به آرامی تغییر کنند، بر تغییر شماری از پارلمانها نیز اثر می‌گذارند، زیرا رهبران و اعضاء از قدرت رسمی خود به صورت تهاجمی استفاده کرده و از فضای باز سیاسی بیشترین بهره‌برداری را می‌کنند.
به عنوان مثال در زیمباوه رهبری اخیر در جهت اصلاحات پارلمانی تلاش کرد و روند قانون‌گذاری پارلمانی را توسعه بیشتری داد، در حالی که قبلاً اکثر قوانین از قوه مجریه و احزاب مسلط ناشی می‌شد.

مدل‌های مقننه
الف: تفاوت‌ها
در نمودار زیر فهرست نسبتاً کاملی از نوع مجالس قانون‌گذاری دنیا آمده است. مجالس قانون‌گذاری ممکن است به یکی از شیوه‌های زیر با تفاوت‌های اندکی وجود داشته باشد.(9)

1ـ مجالس فرمایشی(10)
این نوع مجالس در اکثر نقاط جهان وجود دارند و بیشتر در کشورهای توتالیتر و استبدادی مشاهده می‌شوند و حضور آنها شکلی سمبولیک دارد. این مجالس به صورتی فرمایشی صحه‌گذار و تصویب کننده تصمیمات رهبران می‌باشند. این مجالس تنها در کشورهای غیردموکراتیک وجود ندارند. مجامع و مجالس ملی مانند اتحادیه‌های کارگری در بسیاری از کشورهای دمکراتیک اکثراً برنامه‌های رهبران منتخب را انتخاب و تصویب می‌کنند.
گرچه قوه مقننه فرمایشی معمولاً تصمیمات دیگران را تأیید می‌کنند، اما از لحاظ نوع دارای پیچیدگی درونی نیز می‌باشند. از دیدگاه داخلی قانون‌گذاران فعالانه تصمیم‌گیری می‌کنند، اما تنها تصمیماتی قابل خروج است که منطبق بر تصمیم‌گیری دیگران در نظام باشد. طبق این تعریف حضور مجالس فرمایشی در یک کشور فاقد استقلال لازم است.
واژه فرمایشی معمولاً معادل غیر دموکراتیک تلقی می‌گردد، اما در عین حال فرمایشی بودن ضرورتاً غیردمکراتیک یا بد نیست. حتی اگر جوامع غیردمکراتیک را کنار گذاریم، مجلس فرمایشی در شمار واژگان دموکراتیک قرار می‌گیرد، البته اگر تصمیم‌سازی‌ها از درون مجلس به دلایل دمکراتیک اخذ شده باشد. روشن‌ترین مثال در هیأت انتخابات آمریکاست که اعضای آن پس از آنکه مردم رئیس جمهور را انتخاب کردند. نباید با دیدگاه‌های شخصی خود در امور جاری مداخله نمایند. بعضی اوقات طرفداران نظام‌های حزبی قوی در جایی که از احزاب سیاسی انتظار می‌رود با برنامه‌های ریز و جزیی به سوی مردم بروند، از حداقل فعالیت در قوه مقننه دفاع می‌کنند و موارد انضباطی دقیق و سختی را بر اعضای حزب مسلط بر قوه مقننه اعمال می‌کنند. علت این است هنگامی که مردم به کاندیدای احزاب رأی می‌دهند، در واقع به صورت خودکار به برنامه حزب رأی می‌دهند و برندگان را ملزم به تعقیب آن مواردی می‌نمایند که در زمان رقابت مطرح می‌کردند.
لذا ترکیب هیئت مؤسسه مقننه باید بر تصمیماتی صحه گذارد که قبلاً قول آن را داده است و این کار جنبه‌ای غیردمکراتیک دارد.
منتقدان این دیدگاه استدلال می‌کنند که رأی دهندگان ممکن است به دلایل خاصی به کاندیداها رأی دهند و موفقیت آنها درباره موضوعات یا برنامه حزبی سرنوشت ساز و قطعی نباشد.
در هر صورت وعده‌های انتخاباتی و برنامه رسمی احزاب از نظر سطح کار ممکن است با اولویت‌های مورد نظر رأی دهندگان متفاوت باشد. بهمین دلیل نمایندگان ممکن است اعتقاد داشته باشند که مردم به دقت و شفافیت قادر به دفاع از نظام مجلس فرمایشی نیستند. نمایندگان بیشتر احساس می‌کنند که آنها تفسیر کننده حقوق و اولویت‌های رهبران حزب یا قوه مجریه هستند.

2ـ مجالس رقابتی(11)
مجلس رقابتی مکانی است که در آن تفاوت‌ها اجتماعی بروز یافته و ساماندهی می‌شود. سیاستگذاری‌ عمومی از منظری متفاوت با اقدامات حکومت مورد ارزیابی قرار می‌گیرند و درباره آنها مناظره صورت می‌گیرد. شیوه کار به شکل برگزاری کنفرانس یا مناظره عمومی است. بهترین مصداق این نوع مجلس را می‌توان در مجلس عوام بریتانیا یافت. دلیل منطقی توجیه مجالس مذکور این است که آنها نمایانگر تنوع اجتماعی و نشان دهنده ماهیت سراسری جامعه هستند. کار مجلس رقابتی مناظره و ارزیابی درباره دیدگاه‌‌های مختلف و آشتی‌جویی بین تفاوت‌ها برای امکان تعمیم اقدام جمعی پایدار است. لذا این مجالس از لحاظ طبقه‌بندی نیازمند نوعی ساختار داخلی است تا دو هدف برآورده شود، یکی نظام رهبری حزب که بتواند مناظره را از لحاظ نظم و ترتیب سازماندهی کند و ساختار کمیسیونی که ظرفیت اجرایی داشته باشد و خط مشی اقتصادی را دنبال کند.
مجالس رقابتی مشروعیت خود را از نمایندگی یا وکالت اخذ می‌کنند و برخلاف سایر مجالس، ضرورتاً به فشار حکومت، مطبوعات و رهبران احزاب توجهی نمی‌کنند.
بنابراین ابتکار‌های سیاستگذاری غالباً از نهاد یا مؤسسه‌ای خارج می‌شود که به عنوان انتقال‌دهنده یا حامل، رهبران حزب و جامعه را در بر‌گیرد. لذا مجالس رقابتی نیاز به توانمند‌سازی درونی برای محدود کردن برخی طرح‌های اعضاء دارد. این مجلس همچنین نوعی توانایی درونی نسبت به انتقادها و پالایش طرح‌هایی دارد که عمدتاً توسط بازیگران دیگری در قوه مجریه یا در نظام حزبی شکل گرفته است.

3ـ مجالس تکوینی(12) (اضطراری)
مجلس تکوینی پروسه تغییر از یک نوع به دیگری است. این مجالس بدون ساختار داخلی هستند و هیچ تلاشی برای گسترش ظرفیت خود یا انجام نقش مهمتر در اداره یک اجتماع ندارند. مثال‌های چنین مجالسی را می‌توان در بولیوی یا شماری از مجالس آمریکایی لاتین و بسیاری از کشورهای سابق اقمار جماهیر شوروی و خود این کشور دید. این مجالس ممکن است به دلایل مختلفی بوجود آیند.

4ـ مجالس دگرگون ساز(13)
عالی‌ترین نوع مجلس که دارای ترکیب مناسبی در نمایندگی و شکل‌دهی به مطالبات اجتماعی می‌باشد مجالس دگرگون‌ساز، در حال تحول و شکل‌پذیر هستند. این مجالس علاوه بر تعیین و بررسی اولویت‌های متنوع و مختلف، به عنوان شکل‌دهنده به خط‌مشی‌ها، ماهیت‌ها و دگرگونی‌ها مطرح هستند. از منظر نوع معمولاً قوه مجریه حکومت توانایی بیشتری به شکل‌دهی خط‌مشی‌ها و سیاستگذاری دارد، زیرا ساختار آنها سلسله مراتبی سازماندهی شده‌اند و طبیعت کار از لحاظ حرفه‌ای بیشتر با امور جاری مرتبط می‌باشد. مجالس دگرگون ساز علاوه بر نقش نمایندگی هدایت امور را نیز برعهده دارند. انجام این امور مستلزم وجود ساختار داخلی پرظرفیتی است که مناقشه و درگیری را در مجرای خود قرار داده، بین اختلافات آشتی‌جویی نماید و به خوبی از اطلاعات در جهت سیاستگذاری کامل استفاده نماید. مصداق‌های زیادی درباره چنین مجالسی وجود ندارد، اما بهترین مثال احتمالاً کنگره ایالات متحده آمریکاست.
در این سیستم پارلمانی، تفکیک کامل قوای مجریه و مقننه رعایت شده است و توسعه یافته‌ترین نوع مجلس است. سیستم ریاستی و پارلمانی نیز در این طبقه بندی قرار می‌گیرد.

ب: تأثیر ساختار قوه مقننه بر رفتارنظام‌های پارلمانی و ریاستی
به شرحی که گذشت، مجالس دگرگون‌ساز و رقابتی دو نوع از مجالسی هستند که دارای میزانی از استقلال می‌باشند و یا این ادعا را دارند که به عنوان قوه‌ای مستقل از مجریه در حکومت مشارکت دارند. اما موضوعی که در اینجا به آن پرداخته می‌شود فشاری است که از جانب نهادهای خارج از قوه مقننه درباره تصمیم‌گیری بر آن اعمال می‌گردد.

ساختار تأثیرات رفتاری
بدون شک نوع سیستم قوه مقننه بر روابط آن با مجریه نمایندگان، بخش عمومی و بین خود نمایندگان تأثیر می‌گذارد.
تعمیم اهمیت و ویژگی‌های مفاهیم ساختاری از مشکلات حاصله هستند، زیرا ساختارهای حکومتی به گونه‌ی زیادی متنوع است و در بین آنها انواع مختلف یافت می‌شود.
برخی از تفاوت‌ها به مؤلفه‌های دیگر نظیر سیستم حزبی دولت، شمار احزاب، چگونگی رقابت، نحوة نهادسازی و تمرکز زدایی مربوط است. برخی مربوط به تعادل در طرفداری حزبی نظیر ائتلاف‌های دولتی در نظام‌های پارلمانی، و گسترش دولت تقسیم شده در سیستم‌های ریاستی در زمانی است که احزاب مختلف بخش‌های مجریه و مقننه را کنترل می‌نمایند.
یکی از راه‌های شناخت دقیق این تفاوت‌ها مقایسه نظام کنگره در ایالات متحده با پارلمان بریتانیا می‌باشد. بریتانیا بر بسیاری از دولت‌های آفریقایی تأثیر گذاشته است که شکل‌هایی از مدل Westminster(14) را اقتباس کرده‌اند، مانند اوگاندا که انتخاب ریاست جمهوری کاملاً جداست و آنرا مقننه پارلمانی می‌نامند.
ایالات متحده آمریکا با ساختار قوه مقننه تأثیر زیادی بر بسیاری از کشورهای آمریکای لاتین گذاشت. در بریتانیا کشمکش بین مجریه و مقننه نظیر نظام ایالات متحده بچشم می‌خورد. پارلمان در مقایسه با کنگره در بخش کمیسیون‌های با ساختار داخلی کمتر توسعه یافته است و همچنین اعضاء و مقام‌های رسمی استقلال عمل کمتری دارند. نقش پارلمان برای مناظره ملی در رقابت‌ها بسیار مهم است، گرچه کنگره نیز نقش برجسته‌ای در قانون‌گذاری و نظارت دارد.

جدول 2: ساختار و رفتار قوه مقننه در بریتانیا و ایالات متحده آمریکا

توضیح:
لازم به توضیح است که فهرست تفاوت‌ها مقایسه بین بریتانیا و ایالات متحده است و عام‌تر از مقایسه نظام‌های ریاستی و پارلمانی می‌باشد.
متغیرهای عمده ای وجود دارد که در هر نوع از این مثال‌ها و در طول زمان بچشم می‌خورد.

دیگر ساختارهای مهم
فرانسه یکی از مهمترین انواع نظام‌های مقننه معاصر را دارد. مردم انتخاب می‌شوند. سپس رهبر حزب اکثریت مجلس به عنوان نخست‌وزیر برگزیده می‌شود و رئیس جمهور در سیاست خارجی حق انحصاری دارد و لذا نوعی نظام پارلمانی –ریاست جمهوری به وجود می‌آید. پرتقال و فنلاند نیز این سیستم را دارند. درحال حاضر کارکرد قوه مقننه فرانسه در حمایت از دولت بروز می‌یابد.
الگوی فرانسوی در دارا بودن همزمان پارلمان و رئیس جمهور در بخش‌هایی از آفریقا نیز وجود دارد. به عنوان مثال در اوگاندا پارلمان وجود دارد، اما انتخابات رئیس جمهوری به صورت جداگانه به صورت گسترده‌ای برگزار می‌شود. در اتیوپی جابجایی بین نخست وزیر و رئیس جمهور بدون تغییر رئیس مجریه یا بیشتر ساختار مقننه صورت می‌گیرد. با وجود این متغیرها، تعمیم تأثیر این ساختارها دشوار است، رئیس قوه مجریه قویترین مقام رسمی است و نخست‌وزیر مقام صوری دارد و بیشتر موضوع مربوط به کنترل پارلمان است. باید توضیح داد که شمار زیادی از قوانین اساسی و پادشاهی‌های مطلق در جهان وجود دارد. در هر نوع از نظام‌های سلطنتی پادشاه رئیس دولت است و قدرت رسمی انحلال را مجلس دارد. قلمرو ساختار سلطنت از حالت صوری (نظیر هلند، بریتانیا، دانمارک، سوئد که به طور وسیع نمادین است) تا مهمترین آنها نظیر اسپانیا و تایلند گسترده است.

کدام نوع از مدل‌ها را می‌توان تعمیم داد؟
چه مقدار از تفاوت‌ها در قوه مقننه به طراحی و نوع قانون اساسی ارتباط دارد و چه متغیرهایی به بنیادهای درونی قوه مربوط می‌باشد؟
برخی اوقات دیدگاه‌هایی درباره نظام‌های کنگره ـ ریاستی وجود دارد که طبق آن پارلمان‌ها ضرورتاً در تصمیم‌گیری ضعیف و فرمایشی هستند.
در مجموع قویترین پارلمان‌ها به عنوان قوه مقننه در مقایسه با قویترین کنگره‌ها قاطعیت و قدرت کمتری برخوردارند.
پارلمان‌ها در مقایسه با وزارتخانه‌های دولتی از لحاظ کارشناس و مأموران دفتری کمتر توسعه یافته‌اند و از منظر نظارتی نسبت به بخش‌های قوه مجریه قاطعیت و سلطه کمتری دارند. پارلمان‌ها پیروی یا فرمانبرداری کمتری به رهبران حزبی دارند و اعضاء خود را پیشروتر از احزاب می‌دانند. در هر صورت بین بدنه کنگره و پارلمان متغیرهای فراوانی بچشم می‌خورد.
تصمیم برای انتخاب شکل پارلمان منحصر به میزان استقلال قوا نمی‌باشد. گرچه قویترین مقننه‌ها ـ آنانی که قدرت جهت‌دهی و انتقال مطالبات اجتماعی را به شکل قانون دارند ـ در نظام کنگره پایه‌گذاری شده‌اند، اما کنگره‌های هر چند فرمایشی قدرتی بیشتر از پارلمان‌ها دارند.
کنگره در حکومت‌های نظامی آمریکای لاتین علیرغم استقلال صوری اکثراً نقش فرمایشی دارند.
برخی پارلمان‌ها و اکثر احزاب پارلمانی با تلاش زیاد برای خود نقش سیاستگذاری ایجاد می‌نمایند. به عنوان مثال در بریتانیا حزب محافظه‌کار پارلمانی توری (TORY) مهمترین عامل اجرای خط‌مشی‌های ملی حزب است و اعضای انفرادی هر دو حزب به طور اساسی در خدمت موکلان و فعالیت‌های نظارتی هستند، که شامل طرح سؤال پارلمانی یا تشکیل هیئت تحقیق و تفحص می‌گردد.

میزان تأثیر نظام‌های حزبی
همه محققان اتفاق نظر دارند که شمار دیگری از متغیرهای فراتر از ساختار وجود دارد که به میزانی استقلال، الزام یا قاطعیت قوه مقننه را شکل می‌دهد. از جمله مهمترین آنها تأثیر نظام حزبی است.

آیا یک حزب می‌تواند بر نظام مسلط گردد؟
اگر یک حزب یا گروه سیاسی یا فرد همزمان کنترل قوه مجریه و مقننه را بدست گیرد، امکان استقلال قوه مقننه برای تصمیم سازی کاهش می‌یابد.
زمانی که حزب RI کنترل سیاسی مکزیک را کسب کرد، کنگره به صورت یکی از فرمایشی‌ترین مجالس جهان درآمد و هنگامی که کنترل حکومت بین حزب RI و مخالفانش تقسیم شد و رئیس جمهور از حزب برگزیده شد، مخالفان او در مجلس نمایندگان گرد آمدند، آنگاه مجلس نقش مثبتی پیدا کرد.
در نظام‌های پارلمانی نخست‌وزیر و اکثریت پارلمان باید همزیستی مسالمت‌آمیز داشته باشند. هنگامی که طبق قوانین شرکای ائتلاف حضور نداشته باشند، روابط سخت می‌گردد و رهبران حزبی مسلط در نظارت خروجی‌ها حداکثر محدودیت را انجام می‌نمایند.
زمانی که نظارت تقسیم می‌گردد و ائتلاف ضروری است، روابط بین پارلمان و مجریه بیشتر قابل انتقاد است، زیرا قوه مقننه به عنوان رقیب انتقادی حکومت محسوب می‌گردد (مانند کنست اسرائیل در سال‌های اخیر)

چه کسی بر کاندیداها و انتخاب نمایندگان نظارت می‌کند؟
اکثر نمایندگان مستقل در مناطقی که کاندیداها بر پایه انتخابات ناحیه‌ای برگزیده می‌شوند، با اعضای منفرد و ایالات پر جمعیت ارتباط و پیوند می‌یابند.
در بخش‌های دیگر نمایندگان وابسته بوسیله رهبران حزب انتخاب می‌شوند و بدیهی است مستقل نیستند. در شکل اولیه انگیزه‌های قویتری برای ارتباط با موکلان وجود دارد و شکل دوم بیشتر به سلسله مراتب حزب توجه دارد.

مشکلات جاری فراروی قوه مقننه
قوه مقننه در همه کشورها تجربیاتی درباره مشکلات کارکردی خود دارند و تلاش می‌کنند تا این تجربیات را به دیگر بخش‌های مقننه منتقل نمایند. مشکلات فراروی قوه مقننه بشرح زیر است:

1ـ فقدان اراده سیاسی و‌آگاهی‌های بنیادین
در قوه مقننه بسیاری از کشورها، اعضای وفادار به احزاب سیاسی یا رهبران از وظایف ذاتی مقننه به عنوان یک نهاد فاصله می‌گیرند. آگاهی‌های اساسی ممکن است وجود نداشته باشد و یا در حد ضعیف باشد. اعضا فاقد تصویری روشن از قدرت و تعریفی مشخص از توسعه بخش تقنینی و وظایف آن می‌باشند. در حداقل وضعیت برخی اعضای کلیدی با قدرت قوه مقننه ارتباط دارند و در این وضعیت قوه مقننه به عنوان ساختاری مطرح است که با شرایط توسعه یافته فاصله بسیار دارد.

2ـ ارتباط ضعیف با مفهوم جامعه مدنی
افراد و گروه‌ها در جامعه مدنی به درستی اطلاعی از کار قوه مقننه ندارند و اکثراً توانایی انتقال نیازها را به قوه مقننه ندارند. در بسیاری از نظام‌ها قانون‌گذاران و موکلان بندرت با یکدیگر در تعامل هستند و قانون‌گذاران در واکنش به نیازهای شهروندان ضعیف هستند. فقدان پاسخ به نیازهای انتخاب کنندگان از سوی قوه مقننه سبب کاهش حمایت‌ عمومی از قوه می‌گردد.
بنابراین در اکثر قوای مقننه زنان و گروه‌های حاشیه‌ای جامعه حضوری ضعیف دارند.

3ـ فقدان قانون‌گذاری رسمی و اقتدار نظارتی
فقدان اقتدار قانونی یا نهادی قوه مقننه بر نقش نظارتی و قانون‌گذاری نیز تأثیر منفی می‌گذارد و آثار ذاتی قوه مقننه را از میان می‌برد. گرچه در نظام‌های تفکیکی، حکومت گرایش به استقلال گسترده‌تر قانون‌گذاری و اقتدار نظارتی در قوه مقننه دارد، اما قوه مقننه در همه نظام‌ها غالباً فاقد ظرفیت مادی و انسانی می‌باشد که بتواند از تمام قدرت خود استفاده نماید.

4ـ دسترسی ناکافی به اطلاعات
در هر سیستم سیاسی دمکراتیک، مسئولیت نظارت بر حکومت، تجزیه و تحلیل اصلاحیه‌های قانونی یا حداقل تفسیر قانون و تصویب بودجه بر عهده قوه مقننه است. بیشتر اطلاعات مورد لزوم مقننه از قوه مجریه داده می‌شود و بخشهایی از منابع نیز خارج از حکومت و حتی خارج از کشور می‌آید.
بسیاری از قانون‌گذاران فاقد دسترسی به اطلاعات لازم برای تجریه و تحلیل طرح‌های دولت هستند.

5ـ بی‌کفایتی قانون‌گذاران
هنر قانون‌گذاری در هیچ دانشگاه یا مدرسه‌ای آموزش داده نمی‌شود، لذا چگونه یک فرد می‌تواند قانونگذار کارآمدی شود؟ هنر قانون‌گذاری پیچیده است. قوه مقننه فرصت کافی و مناسبی برای آموزش فرصت‌ها به اعضای جدید ندارد، و لذا قانون‌گذاران اکثرآً به اقتدار و وظایف قانونی خویش ناآگاهند، قانون‌گذاران نمی‌توانند فرصت های زمانی را سازماندهی کنند و کار خود را به بهترین شکل انجام دهند. حتی برخی از مشارکت کارآمد در تعامل با شهروندان و مطبوعات ناتوانند.

6ـ فقدان یا بی‌کفایتی در آموزش کارکنان
همانگونه که قوه مقننه توسعه می‌یابد، نیاز به کارکنان حرفه‌ای نیز وجود دارد. بسیاری از کشورهای در حال توسعه کارکنان حرفه ای در قوه مقننه ندارند و بسیاری از آنها اساساً تمایلی به داشتن کارکنان کارآمد ندارند، بنابراین نظام کارشناسی مناسب و مورد نیاز قوه مقننه بندرت شکل می‌گیرد.

7ـ امکانات و سازمان ناکارآمد
بسیاری از قوای مقننه از بی‌کفایتی و فقدان منابع انسانی یا تجهیزات سازمانی دچار مشکل هستند. اطاق‌های جلسات، سیستم‌ صوتی، تلفن‌ها، ماشین‌های تکثیر، فضای ادارات و همگی تجهیزات ممکن است برای کارکرد نهاد مقننه ناکافی یا نامناسب باشد. قوانین جاری قوه مقننه و رویه‌های اداری ممکن است مانع بهتر کردن اوضاع شود.

توسعه قوه مقننه
الف: مفهوم توسعه قوه مقننه
به زبانی ساده برنامه‌های توسعه تقنینی، مجموعه‌ای از فعالیت‌ها و اقدامات است که مشکلات پیش گفته را اصلاح کند. آنها شامل برنامه‌هایی هستند که قوه مقننه را یاری می‌کنند تا آن را به نهادی باز، مسئولیت‌ پذیر و کارآمد تبدیل کند، لذا برنامه‌های توسعه تقنینی اشاره به موارد زیر دارد:
1ـ ایجاد حمایت داخلی برای نیرومند کردن ساختار قوه مقننه.
2ـ قدرت دادن به نمایندگان به وسیله کمک کردن به قوه مقننه برای ارتباط بهتر با شهروندان و کمک متقابل به جامعه برای بهتر کردن تعامل با قوه مقننه.
3ـ توانمندکردن نظارت و قانون‌گذاری قوه مقننه
4ـ بهبود بخشیدن به امکانات و سازمان قوه مقننه
در بخش ذیل 36 فعالیت و اقدام برای توسعه قوه مقننه شرح داده شده که همگی آنها به قوه مقننه کمک می‌کنند تا به 4 هدف مذکور دست یابند.

نقش مؤسسات خارجی
علیرغم کاهش بودجه اهدایی موسسات بسیاری از آنان درصدی از رشد بودجه را صرف برنامه‌های حکومتداری می‌نمایند. در کنار زمینه حکومتداری، توسعه قوه مقننه یکی از راه‌های رشد این بخش است. زمینه چگونگی فعالیت سازمان‌ها در این زمینه در بخش زیر شرح داده می‌شود.

1ـ سازمان‌های سرمایه‌گذار: دو جانبه
برنامه کمک‌های خارجی برای دولت معمولاً از کشورهای ایالات متحده، کانادا، استرالیا، بلژیک، فرانسه و بریتانیا صورت می‌گیرد که بر برنامه توسعه قوه مقننه در دهه گذشته تأکید داشته‌اند.
برنامه توسعه بین‌المللی با هدف کمک به قوه مقننه از 1970 آغاز شد و در اواخر 1980 و 1990 رشد بیشتری داشت. ابتدا تأکید بر آمریکای لاتین بود، سپس از اوایل 1990 به اروپای شرقی گسترش یافت و اکنون به صورت گسترده‌ای بر آفریقا متمرکز شده است.
در دوره حکومت ریگان و بوش برنامه کمک آمریکا بر نیرومندسازی این نهاد متمرکز شد. در دوره کلینتون بیشتر بر مشارکت شهروندان با قوه مقننه تأکید شد.
کشور کانادا بیشتر در آفریقا فعال است و از مرکز پارلمان در اتاوا در این زمینه فعالیت می‌کند. فرانسه بیشتر در مجمع مجالس بین‌المللی فرانسوی زبان فعالیت می‌کند. این مجمع از 1967 ایجاد شد و فقط سازمان پارلمان‌های داخلی از کشورهای فرانسوی زبان جهان در آن حضور دارند. استرالیا بیشتر در منطقه آسیای جنوب شرقی کار می‌کند.
بلژیک بیشتر با کشورهای آفریقایی در زمینه قوه مقننه همکاری می‌کند و بریتانیا نیز در کشورهای در حال توسعه‌ی خاورمیانه و آفریقای شرقی فعال است.

2ـ سازمان‌های سرمایه‌گذار: چند جانبه
سازمانهای سرمایه‌گذار جهانی و منطقه‌ای هر دو در توسعه قوه مقننه فعال هستند.
حکومت‌داری از جمله پروژه‌های مهم برنامه توسعه سازمان ملل متحد (UNDP) می‌باشد که نزدیک به 50 درصد منابع برنامه توسعه از 1992 تا 1996 به آن اختصاص داده شده است. به گونه‌ای که تخمین زده می‌شود 35 میلیون دلار برای برنامه تقویت پارلمان‌ها در همین دوره هزینه شده است.
برنامه توسعه سازمان ملل متحد در کشورهایی چون اتیوپی و موزامبیک اجرا شده است. در اتیوپی برنامه توسعه سازمان ملل فعالیت گسترده‌ای برای ایجاد پارلمانی قوی انجام داده است. بانک توسعه کشورهای بین آمریکایی برنامه‌هایی برای اصلاحات در دولت، تقویت جامعه مدنی و ایجاد ساختارهای توسعه اجرا کرده است.
علت انجام فعالیت‌ها این است که حاکمیت قانون یکی از الزامات اقتصادکارایی بازار است که آن نیز مستلزم قوه مقننه کارآمد است. بانک توسعه همچنین کمک‌های فنی به بسیاری از کشورهای آمریکای لاتین مانند اکوادور، پرو و بولیوی می‌دهد.
سازمان کشورهای آمریکایی نیز به میزانی کمتر از توسعه قوه مقننه ایالتی و ملی در کشورها حمایت می‌کند.
بانک جهانی در شیلی در پروژة‌ی چند ساله‌ای برای تقویت کتابخانه و مرکز پژوهشی کنگره سرمایه‌گذاری کرده است.

3ـ انجمن‌های پارلمانی ـ مقننه
بخشی از سازمانهای پارلمانها و کارکنان آنها با هدف‌های توسعه به تبادل وظایف حرفه‌ای می‌پردازند. شاید بهترین و شناخته شده‌ترین آنها اتحادیه میان پارلمانی(15) در ژنو سوئیس است. این اتحادیه، مجمعی از پارلمان‌هاست که با تشکیل کنفرانس‌ها، مشارکت زنان را در سیاست ترویج داده و به جمع آوری و دسته بندی اطلاعات درباره پارلمان‌ها می‌پردازد.
اتحادیه مذکور برنامه همکاری فنی دارد که برای بسیج حمایت از انجمن‌های پارلمانی و توسعه مناظرات فرانسوی ـ انگلیسی درباره نقش، ساختار و روش‌های کار پارلمان‌ها گام‌ برمی‌دارد.
کنفرانس ملی قوه مقننه گروهی از قوه مقننه 5 ایالت در ایالات متحده آمریکاست که کارکرد اصلی آن کمک به کارکنان، اعضا و رشد و توسعه وظایف قوه مقننه در کشورهای در حال توسعه است.
مجمع پارلمانی شورای اروپا و پارلمان اروپا نیز به عنوان نهادی بین‌المللی برای تحکیم دموکراسی بوجود آمده است. این مجمع به جمع‌آوری اطلاعاتی درباره نهادها و سازمانهای درگیر در ترویج دموکراسی و سازماندهی سمینارهایی درباره انجام بهتر وظایف پارلمان‌ها و فرآیند پارلمانتاریسم و خدمت مدنی بهتر وظایف پارلمان‌ها در دموکراسی‌های در حال ظهور مشغول است.

4ـ دیگران
از دیگر گروه‌های درگیر در تقویت پارلمانتاری می‌توان به نهادهای تشکیل شده از احزاب سیاسی نظیر نهاد دمکراتیک ملی(16)و مؤسسه بین‌المللی جمهوریخواهان ایالات متحده اشاره کرد.
دولت ایالات متحد توسط «مؤسسه ملی حمایت از دموکراسی»(17) در این مؤسسات سرمایه‌گذاری می‌کند تا به احزاب سیاسی و قوای مقننه کمک می‌‌رساند.(18) تعدادی از دانشگاه‌ها نیز در توسعه مقننه فعال هستند که از آن جمله می‌توان به دانشگاه ایالت نیویورک، دانشگاه تگزاس، دانشکاه کاتولیک و الپارایسو در شیلی و دانشگاه بزازیلیا در برزیل اشاره کرد. این دانشگاه در زمینه اموزش آکادمیک به نمایندگان و کارکنان فعالیت می‌کند. مرکز پارلمانی کانادا در اوتاوا به پارلمان کانادا کمک می‌کند و برای توسعه بخش‌های تقنینی از سوی دولت کانادا نیز سرمایه‌گذاری شده است.

ـ تجارب جهانی و درس های آموخته شده
مثال‌هایی از فعالیت‌ها
در این بخش درباره چگونگی اجرا، ارتباطات، مشکلات و فعالیت‌های انواع برنامه‌های توسعه مقننه بحث خواهد شد.

فعالیت‌های ساده برای کمک به بازسازی درونی و توسعه قوه مقننه
1ـ ایجاد گروه نوسازی قوه مقننه
برنامه تقویت امور قانون‌گذاری باید بر پایه حمایت از مجلس به شکل مؤثر باشد.
مجالس مقننه در بسیاری از کشورها گروه نوسازی را برای این کار ایجاد کرده‌اند.
گروه‌های نوسازی متشکل از هیأت مدیره چند حزب دارای فراکسیون در مجالس هستند که مسئولیت توسعه اساسی قوه مقننه را بر عهده دارند. آنها به توانمندسازی درونی قوه کمک می‌کنند و به طور مستقیم به تقویت فعالیت‌های نهادی و مشارکت در مشکلات و مسایل مرتبط با نوسازی در شیوه‌های قانون‌گذاری می‌پردازند. برخی اوقات قبل از سرمایه‌گذاری یا اعطای وام لازم است گروه‌های نوسازی در قوه مقننه تشکیل شود، زیرا پروژه توسعه قوه مقننه طولانی مدت است.

بولیوی: کمیته نوسازی روند قانون‌گذاری
برنامه ایالات متحده برای تقویت قانون‌گذاری در بولیوی از 1992 تا 1998 «کمیسیون نوسازی قانون‌گذاری(19)» را ایجاد کرد که کمیته دو مجلسی آن به ریاست رئیس جمهور و کنگره مرکب از رهبران سیاسی مجلس و نمایندگان کنگره است. طبق قوانین بولیوی کمیسیون نوسازی قانون‌گذاری دارای اعتبار دائم می‌باشد و پس از 3 انتخابات ملی و سه تغییر عمده احزاب سیاسی در قدرت هنوز مشغول به کار است. اعضای کمیته ملی جلسات مربوط به اصلاحات انتخاباتی را در سال 1997 را به انجام رساندند.

کلمبیا: کمیسیون فرعی(20)
بانک توسعه کشورهای بین آمریکایی قبل از اعطای وام 9/4 میلیون دلاری برای تقویت قوه مقننه این کشور را ملزم به تشکیل کمیته دو مجلسی برای تقویت وضع قانون‌گذاری کردند.
کنگره کلمبیا در واکنش به این تقاضا دو کمیته نوسازی برای مجلس نمایندگان تشکیل داد و اعضای آن را ملزم به حضور 4 ساله در کنگره کرد. رئیس هر یک از مجالس (که هر سال تغییر می‌کند) عضو کمیته‌ای می‌شود که یک سال از دوره را به عنوان رئیس به اتمام رسانده است.

اوگاندا: کمیسیون پارلمانتاری
در اوگاندا کمیسیون پارلمانتاری فقط وسیلة پیوند قوه مجریه و پارلمان است که بر مدیریت و توسعه پارلمان اوگاندا نظارت می‌کند. این کمیسیون به شکل قانونی در 1997 ایجاد شد و در حال حاضر اجرای برنامه دایم تثبیت و حرفه‌ای کارکنان در پارلمان را بر عهده دارد.

زیمباوه: کمیته اصلاحات پارلمانی
برای برآورده کردن نیازهای نمایندگان و ایجاد پارلمان کارآمد، پارلمان زیمباوه کمیته اصلاحات پارلمانی را تأسیس کرد. کمیته مجموعه‌ای از استماعات از 1998 برای بهبود انجام کار و آموزش اجتماعی وظایف پارلمان به انجام رساند. قانون‌گذاران، مقامات رسمی و محلی دولت و کمیته اصلاحات پارلمانی درباره کمبودها و کاستی‌های پارلمان و ارایه توصیه‌های بهبود کار بحث کردند. کمیته اصلاحات پارلمانی یافته‌ها و راه‌حل را منتشر کرد و اکنون پیگیر اجرای ‌آن است. اگر راه‌حل‌ها و توصیه‌ها به خوبی و کامل اجرا شود، روند قانون‌گذاری جدیدی گشوده می‌شود و شاهد نقش پارلمان به شکل قوی در سیاستگذاری و نظارت خواهیم بود.

2ـ تدارک سفرهای مطالعاتی رهبران قوه مقننه
ملاقات با بخش‌های مسئول نوسازی روش‌های قانون‌گذاری در دیگر کشورها توسط رهبران سیاسی موجب می‌شود نگرش جدیدی از این نهاد کسب نمایند.
سفرهای مطالعاتی نگرش رهبران را نسبت به کارکردهای مطلوب قوه مقننه افزایش می‌دهد و این سفرها برای سازماندهی نوسازی قوه مقننه نقش بسیار مثبتی دارد. به عنوان مثال نایب رئیس مجلس ملی موزامبیک با رهبران کمیته نوسازی قانون‌گذاری بولیوی در کنفرانس 1996 دیدار کرد. این تجربه به وی کمک کرد تا کمیته مشابهی درباره اصلاحات مشابه تجربه‌ی موزامبیک تشکیل دهد. زمانی که قرار است سفرهای مطالعاتی صورت گیرد هدف‌ها باید دقیقاً مشخص شود و همه احزاب سیاسی بدون تبعیض در این سفرها حضور داشته باشند.

3ـ پیش‌نویس برنامه‌های توسعه پارلمان
زمانی که رهبران به طور دایم در حال تغییر هستند، قانون‌گذاران چگونه قادر به ابقاء، انسجام و پایداری در فعالیت‌های مربوط به نوسازی می‌باشند؟
یکی از پاسخ‌ها استفاده از طرح‌های توسعه پارلمان است. طرح های توسعه پارلمانی بیان جامعی از نیازهای اعضا و وضعیت سازمانی و فیزیکی قوه مقننه است.
این طرح‌ها به مجالس در توضیح هدف‌های توسعه کمک کرده و به نمایندگان در اولویت‌بندی هزینه‌ها یاری می‌رساند و همچنین رهبران مجالس می‌توانند درخواست کمک‌های اهدایی نمایند. مجالس در صورتی در اخذ کمک موفق خواهند بود که موارد توجیهی در طرح‌های توسعه به خوبی توضیح داده شده باشد. برنامه‌های توسعه پارلمان باید توسط رهبران قانونگذار داخلی انجام شود، اما مشاوران نیز به کار نزدیک با رهبران در توسعه این موارد مشارکت دارند.

تشکیل کارگاه های نحوه تصدی مجلس قانون‌گذاری
درباره پاسخ به سؤالات و نحوه تصمیم‌گیری در مجلس قانون‌گذاری، تشکیل کارگاههای آموزشی یکی از راه های موجود است و پروژه کمک ایالات متحده آمریکا در بولیوی این اقدام را به انجام رسانده است. مشاوران دانشگاه ایالتی نیویورک برای مجلس بنین در 1998 برنامه‌ای از دیدگاه‌ها برای رهبران مجلس آماده کرده و از آنها درباره تنظیم اولویت‌های برنامه سؤال کردند، سپس پروژه کمک ایالات متحده از این یافته‌ها برای طراحی بهبود فعالیت‌ها در مجلس استفاده کرد.

فعالیت‌های آسان برای کمک به تقویت روابط بین مجلس و جامعه مدنی
قانون‌گذاران همیشه به عنوان نماینده نهادها محسوب می‌شوند. یک مجلس که با موکلان خود ارتباط نداشته باشد مجلس سودمند و کارآمدی نیست، اما هنگامی که شهروندان با شناخت کافی درگیر قانون‌گذاری شوند، مجلس مشروعیت خود را به عنوان نهاد تصمیم ساز پیدا می‌کند. نمایندگان اکثراً از درک نیازها و ارتباط با هواداران و انتخاب کنندگان ناتوان هستند و سازمان‌های جامعه مدنی تمایلی به مشارکت با نمایندگان ندارند.
در مبحث بعدی فعالیت‌های این بخش شامل دو بحث است. 1ـ فعالیت‌های که به نمایندگان کمک می‌کنند تا ارتباط بهتری با شهروندان داشته باشند.
1ـ فعالیت هایی که به شهروندان کمک می‌کنند، تا تعامل بهتر و شایسته‌تری با قوه مقننه داشته باشند.
2ـ کمک به نمایندگان برای ارتباط بهتر با شهروندان.

5ـ اجازه دسترسی بیشتر به امکانات قوه مقننه
شیوه عمومی در بسیاری از کشورها این است که شهروندان را از دسترسی به ساختمان های حکومتی دور نگاهدارند. گرچه امنیت توجیه‌گر این شیوه است، اما بسیاری از مجالس می‌تواند به روی شهروندان باز باشد. برنامه‌های کمک به گشایش مجالس ممکن است ساختمان اداری را گرفتار طراحی مجدد فضا نماید، یا بخش‌هایی برای ملاقات عمومی ساخته شود که نمایندگان بتوانند موکلان خود را ملاقات نمایند.
اما گشودن ساختمان‌های مجالس باید به دقت صورت گیرد. اجازه دسترسی راحت‌تر شهروندان به نمایندگان و قوه مقننه بویژه در کشورهای فقیر باید به شیوه‌ای انجام شود که نمایندگان قادر به انجام مسئولیت‌های جاری خود باشند و بی‌نظمی در امور حاصل نگردد.

6- توسعه یکپارچگی در ارایه اطلاعات عمومی، تشکیل مراکز اطلاعات ‌مراجعه‌کنندگان
ایجاد مراکز اطلاعات یا تمرکز اطلاعات عمومی درباره اهداف فعالیت‌های اعضای مجلس برای شهروندان از شیوه‌های مناسب است. انجام سفرهای منظم توسط شهروندان یا گروه‌های دانشجویی و شرکت در جلسات داخلی مجلس نیز به روند آگاهی شهروندان کمک می‌کند؛ حتی تشکیل جلسات تقلیدی از نحوه کار مجلس نیز مفید خواهد بود. این مراکز حتی به کمیته‌ها در ایجاد مرکز استماعات عمومی و ملاقات‌های باز کمک می‌کند
چنین مراکزی می‌توانند در شامل آموزش کارکنان، تهیه مواد آموزشی، مدیریت استماعات عمومی و امور اجرایی کمک کنند.

7ـ توسعه و انتشار مواد اطلاعاتی
برنامه های نحوة قانون‌گذاری به مجالس در تولید انتشارات فهرست راهنما، جزوات توضیحی کار مجلس (چگونگی تبدیل لایحه به قانون، چگونگی تماس با نماینده) ، آموزش آیین نگارش و… کمک می‌کند. دانشگاه ایالت نیویورک چنین مواد آموزشی را برای استفاده نمایندگان در شیلی، موزامبیک، گواتمالا و بولیوی به انجام رسانده است.

8ـ هدایت برنامه‌ها در ارتباطات موکلان
چند پارلمان وجود دارد که مشارکت کارآمد با موکلان را آموزش می‌دهد اما بسیاری از آنها در بخش‌های خصوصی یا عمومی تمایلی به ارتباط با شهروندان ندارند. کارگاه‌های آموزشی درباره روابط موکلان و راهنمایی موکلان به انجام کارهای خاص می‌تواند، بستری برای نمایندگان ایجاد نماید تا با استراتژی‌ها و اطلاعات لازم به موفقیت بیشتر مجلس کمک کنند.

9ـ آموزش نمایندگان در روابط مطبوعاتی
نمایندگان در بسیاری از کشورها آمادگی لازم برای مشارکت موفق با مطبوعات ندارند، برنامه‌های آموزشی در روابط مطبوعاتی که اکثراً توسط نمایندگان و اعضاء مطبوعات مدیریت می‌شود می‌تواند به نمایندگان و کارکنان در نوشتن بیانیه مطبوعاتی، هدایت جلسات عمومی و مشارکت موفق‌تر با مطبوعات کمک کند. بخش اطلاعات عمومی سنای ایالت نیویورک به برگزاری آموزش روابط مطبوعاتی برای سناتورهای ایالت پرداخته است و مرکز مطالعات تقنینی در شیلی در این بخش به فعالیت می‌پردازد.

10ـ پوشش رسانه‌های گروهی از جلسات قوه مقننه
جلسات مجلس پرو به طور زنده از تلویزیون کابلی پخش می‌گردد. مجلس ملی موزامبیک به طور مرتب مطالبی از وقایع کمیته‌ها منتشر می‌کند و دیگر مجالس راه‌هایی برای اطلاع‌رسانی به شهروندان درباره جلسات تقنینی و وقایع دارند. یک روش کم هزینه برای اطلاع رسانی به شهروندان درباره اخبار مجلس استفاده از نوار کاست و رادیو است. رادیو احتمالاً قابل دسترس‌ترین وسیله ارتباطی است که شهروندان در کشورهای در حال توسعه در اختیار دارند(21)بخش‌های اطلاع رسانی باید به طور هفتگی خلاصه وقایع مجلس را از طریق رادیو به سراسر کشور انتقال دهند. این بخش‌ها همچنین در مناطقی که رادیو در اختیار نیست توسط نوار کاست اطلاعات را منعکس می‌نمایند.

11ـ توسعه نرم‌افزار برای موکلان
نمایندگان چگونه از تماس‌های مقرر با موکلان مطلع می‌شوند؟ مرکز مطالعات مجلس شیلی نرم‌افزاری برای کمک به نمایندگان در اینباره تهیه کرده است. استفاده از نرم‌افزار پایه امکان ارتباط بین نمایندگان یا دیگر کارکنان را برای تماس با یکدیگر و یا موکلان فراهم می‌نماید. برنامه نرم‌افزار موکلان باید ویژه استفاده برای سراسر کشور با توالی انتخاباتی نیز باشد که نمایندگان شانس مجدد در انتخابات بعدی را داشته باشند، زیرا پیروزی در انتخابات بستگی به ارتباطات موفق با موکلان دارد.

12ـ کمک به انتشار مذاکرات مجلس
معمولاً ثبت مذاکرات مجلس و توزیع آنها با چند ماه تأخیر انجام می‌شود. بخش‌هایی که به ثبت و تولید مذاکرات اشتغال دارند ممکن است به دلایل مختلف دچار تأخیر و کندی کار شوند. برنامه بهبود ثبت و انتشار باید در همه مراحل به تسریع این روند کمک کند. در کشور پرو اکنون خلاصه مذاکرات مجلس و مصوبات آن به طور روزانه در روزنامه منتشر می‌شود.

13ـ توسعه وب سایت‌ها در اینترنت
در کشور پرو مجلس اکنون دارای وب سایت است. سایت شامل روزنامه، خلاصه مذاکرات و مصوبات مجلس و متن کامل قانون قبل از جلسه است. شهروندان از صفحات وب برای نامه‌نگاری با مجلس و تذکر یا توصیه‌ها استفاده می‌کنند.

14ـ طرح کتاب راهنمای سازمان‌های جامعه مدنی
نمایندگان مجلس نیاز به شنیدن نظرات سازمان‌های جامعه مدنی درباره قوانین پیشنهادی و چگونگی اجرای قوانین پس از تصویب دارند. یک کتاب راهنمای سازمان‌های جامعه مدنی می‌تواند به نمایندگان در این کار کمک کند. کتاب راهنما هر سال باید جدید شود و حاوی اطلاعات درباره تلفن و یا مشخصات سازمان باشد.

15ـ افزایش مشارکت گروه‌های پیرامونی در مجلس
درصد زنان و اعضای دیگر گروه‌های پیرامونی که در مجالس سراسر جهان به خدمت مشغول هستند، از درصد جمعیت آنها پایین‌تر است. معمولاً اینگونه تصور می‌شود که نماینده هر گروه قادر به درک بهتر و واکنش مناسب تر به نیازهای همان گروه در جامعه است. در بعضی از کشورها کرسی‌های ویژه‌ای برای چنین گروه‌هایی در مجلس در نظر گرفته شده است. به عنوان مثال در اوگاندا نمایندگان زن، معلولان و کارمندان حقوق بگیر دارای کرسی هستند.
دربرخی از کشورها مانند آرژانتین احزاب سیاسی درصدی از زنان را برای کرسی‌های خود در نظر می‌گیرند.

کمک به جامعه برای ارتباط بهتر با مجلس
16- آموزش سازمانهای جامعه مدنی در ارتباط با قوه مقننه
پروژه‌های مربوط به قانون‌گذاری باید به جامعه مدنی برای تعامل موفق‌تر با مجالس کمک کند. این کمک‌ها باید شامل برنامه‌های آموزشی درباره چگونگی اقدامات مجلس و مشارکت با موضوعات و آموزش درباره نحوه حضور در استماعات و جلسات عمومی باشد.

17ـ آموزش خبرنگاران درباره فرآیند کار و ‌آیین نامه نظام قانون‌گذاری
کیفیت جهانی پوشش مطبوعاتی از مجالس بسیار متنوع است و بیشتر این نوع پوشش سطح ضعیفی دارد. برنامه آموزش روزنامه‌نگاران باید شامل چگونگی کارکرد مجلس و نحوه قرائت قانون و بحث پیرامون اثرات آن و کمک عام به تهیه گزارش دقیق درباره وقایع مجلس باشد. در شیلی و دانشگاه فلوریدا چنین آموزش‌هایی برای آمریکای لاتین تدارک دیده شده است.

18ـ حمایت از گردهمایی آزاد عمومی و برنامه‌های اطلاعات نامزدان
تعدادی از سازمان‌های جامعه مدنی هدایت فعالیت‌هایی درباره اطلاع رسانی به شهروندان درباره مجلس، نمایندگان و کمک به گروه‌های حاشیه‌ای نظیر زنان را در پروسه قانون‌گذاری بر عهده دارند. مثال‌هایی از این نوع در کشورهای مختلف یافت می‌شود. در آرژانتین کارگاه‌های آموزش به شهروندان درباره موضوعاتی نظیر کاهش فساد و بهبود روابط بین نمایندگان و رأی دهندگان ایجاد شده است.
مرکز توسعه قانون‌گذاری (22)فیلیپین و گردهمایی زنان برای توسعه(23) در اوگاندا کارگاه‌های آموزشی ایجاد کرده است که نمایندگان سازمان‌های جامعه مدنی و نمایندگان مجلس را برای مباحث مربوطه گردهم جمع می‌کند.

فعالیت‌های ساده برای تقویت قانون‌گذاری، نظارت و توانمند سازی
19ـ اصلاحات در آیین نامه و قانون اساسی و سایر قوانین.
مجالس در مسائلی نظیر بودجه رسمی، قانون‌گذاری و نظارت رویه‌های متفاوتی‌ دارند. برخی اوقات مجالس قدرت خود را با تغییر قانون اساسی یا قوانین مهم تغییر یا افزایش می‌دهند.(24) حتی ممکن است قوانینی تصویب شود که قدرت مجلس را گسترش دهد(25)
حتی نمایندگان ممکن است قدرت خود را بعد از اصلاحات از دست بدهند.(26)
برنامه‌های مربوط به قانون‌گذاری معمولاً درگیر چنین اصلاحاتی نمی‌شوند. اما سفرهای مطالعاتی، کنفرانس‌ها و مشاهده‌ها ممکن است رهبران را متقاعد به تشویق برای چنین اصلاحاتی نماید.

دسترسی به اطلاعات
20ـ توسعه اطلاعات پایه کارشناسی و گزارش‌های کارشناسی
برای حل مشکلات موجود در سیاستگذاری عمومی در کشورهای در حال توسعه نیازمند مشارکت گسترده در بخش اطلاعات هستیم، اما مجالس معمولاً سازوکاری برای بکارگیری نظام کارشناسی ندارند.
یکی از اشکال معمولی کمک به روند قانون‌گذاری، توسعه اطلاعات پایه کارشناسان داخلی و سیستم گزارشات کارشناسی است. دانشگاه ایالت نیویورک چنین سیستمی را در شیلی، گواتمالا و موزامبیک توسعه داده است. مشاوران داخلی، اطلاعات پایه کارشناسان را بوسیله موضوعات منطقه‌ای تولید کرده و آنرا به کمیسیونها و اعضا به عنوان توصیه‌های پیشنهادی ارائه می‌دهند. حتی کارشناسان گزارش‌های پیش‌نویس را برای ملاحظه به قوه مجریه می‌دهند تا طرح‌های پیشنهادی قوه مقننه از وزن کارشناسی مناسبی برخوردار شود.

21ـ توسعه نرم‌افزار بودجه
نمایندگان نیازمند اطلاعات دقیق برای توزیع بهتر و مؤثرتر بودجه هستند. بودجه‌ریزی یکی از مهمترین اقدامات مجلس است و نمایندگان باید از چگونگی بودجه‌بندی سال‌های قبلی و نحوه هزینه‌ها اطلاعات کافی و کاملی داشته باشند. بدین منظور وجود نرم‌افزاری که بتواند سریع و دقیق درصد تغییرات بودجه جاری یا بودجه‌های وزارتخانه‌ها را به سادگی تجزیه و تحلیل کند و در اختیار نمایندگان قرار دهد، بسیار ضروری است.

22ـ مشاوره درباره جدول‌بندی بودجه و ارایه آن
برخی اوقات جداول بودجه بخش اجرایی در طراحی آشفته است. مشاوران بودجه می‌توانند تغییراتی در جداول بودجه را توصیه کنند که آن را برای نمایندگان و افکار عمومی قابل درک نمایند.
یکی از کشورهای موفق در این زمینه کمیته بودجه مجلس نمایندگان بولیوی است که 25 توصیه خاص برای شفاف‌سازی و قابل فهم کردن بودجه بخش اجرایی ایجاد کرده است.

23ـ توسعه ادارات بودجه
کارکنان حرفه‌ای بخش بودجه به نمایندگان کمک می‌کنند تا نقش نظارتی و بودجه‌ریزی را به انجام رسانند. بسیاری از مجالس به خدمات ادارات بودجه وابسته هستند.
به عنوان مثال اداره بودجه کنگره در واشنگتن، مکزیک و بولیوی این خدمات را ارایه می‌دهد. مشاورانی که در چنین ادارات یا سیستم‌هایی کار می‌کنند می توانند به همکاری با مجالس برای طراحی ادارات مذکور یا کارگاه‌های آموزشی و آموزش کارکنان حرفه‌ای اقدام کنند.

24ـ توانمند سازی کتابخانه‌های مجلس
حتی ضعیف‌ترین مجالس دارای کتابخانه هستند، اما در کشورهایی که نمایندگان نقش مهمی در سیاسگذاری ندارند، کتابخانه‌ها تمایل کمتری به آماده کردن مواد مطالعاتی نمایندگان دارند. در بخش کتابخانه‌ها کمک‌ها شامل موارد زیر است:
ـ مشاوره درباره طراحی یا طراحی مجدد کتابخانه و سایر خدمات آن
ـ برنامه‌های آموزشی برای پرسنل کتابخانه
ـ طراحی و اجرای سیستم‌های اطلاع رسانی

آموزش برای نمایندگان
25ـ نحوه آموزش نمایندگان
آموزش نمایندگان برای سیاستگذاری، روندهای قانون‌گذاری و مراحل کار با کمیته‌ها در روند تصویب قانون فرایندی پیچیده دارد و معمولاً شامل توضیح مشکل یا موضوع سیاسی به دیگران برای چارچوب‌بندی مفهومی و ارایه راه‌حل می‌باشد.
بنابراین آموزش نمایندگان برای اطلاع از کار و پیگیری روند امور از ضروریات بخش آموزش است.

26ـ راهنمایی اعضای جدید
افکار عمومی تقاضای پاسخگویی بیشتری دارند و مجالس فعال و کارشناسی آن باید ضمن استماع خواسته‌های موکلان به نیازهای آنان پاسخ گویند، لذا بسیاری از مجالس در جهان باید نمایندگان جدید را برای ایفای وظایف خطیر خود یاری دهند و برنامه‌های توسعه تقنینی به این روند کمک می‌کند. برنامه‌های راهنمایی اعضای جدید به درک و اجرای سریع مطلوب وظایف کمک می‌کند.

27ـ آموزش نمایندگان برای تکنیک‌های نظارتی
یکی از مشکل‌ترین امور برای قوه مقننه وادار کردن قوه مجریه به پذیرش بخش نظارتی قوه مقننه است. برنامه‌های آموزشی برای آموختن تکنیک‌های نظارتی به قوه مقننه بسیار مهم است. بخشی از این تکنیک‌ها استفاده از سؤال مؤثر، آموزش پیرامون گروه‌های فشار قوه مجریه و کارآمد کردن کمیته‌های پاسخگویی عمومی است.

28ـ آگاهی‌های آموزشی درباره زنان و جنسیت
بسیاری از مجالس در جهان به زنان کمک می‌نمایند تا مبادرت به ایفای نقش مؤثرتری در صحنه سیاسی نمایند. راهبردهای این بخش شامل معرفی حداقلی از کاندیداهای زن برای احزاب سیاسی، برنامه‌های آموزش اطلاع رسانی درباره جنسیت و تلاش در جهت افزایش نفوذ زنان در مناصب رسمی است.

توسعه کارکنان حرفه‌ای
29ـ نحوه آموزش و توسعه
انجام برنامه‌های آموزشی برای کارکنان حرفه‌ای (بودجه ـ پژوهش ـ کمیته کارکنان ـ کتابخانه) و نوسازی مجالس غالباً توسط کارکنان حرفه‌ای صورت می‌گیرد و آنها باید برای نمایندگان شیوه‌های کارآمد همراه با اطلاعات مناسب تهیه نمایند. کارکنان حرفه‌ای شامل کارکنان کمیته‌ها، کارکنان بودجه یا مرکز پژوهش و کتابخانه هستند. برنامه‌های توسعه تقنینی باید برنامه‌های آموزش را برای کارکنان جدید در موارد زیر اجرا نماید:
ـ برنامه‌های ارتقاء یا اخذ مدرک تحصیلی مناسب.
ـ گذراندن دوره‌های کوتاه مدت در کشور که بر نیازهای هر گروه ویژه متمرکز باشد.
برای مثال کارکنان کمیته‌ها باید در زمینه ثبت مذاکرات کمیته، مدیریت کمیته، گزارش و جلسات عمومی و مدیریت استماعات عمومی آموزش‌های لازم را ببینند. کارکنان پژوهش باید در زمینه کسب اطلاعات از وزارتخانه‌ها و دیگر منابع مهارت داشته باشند و کارکنان بودجه اطلاعات لازم و تخصصی در زمینه بودجه را برای نمایندگان فراهم ‌کنند.

30ـ‌ تدارک آموزش و کمک به مدیریت بخش استماعات عمومی و جلسات باز کمیته‌ها.
در برخی از مجالس از مشارکت گسترده عمومی بوسیله شرکت عموم مردم در روند قانون‌گذاری استقبال می‌کنند. مکزیک و بولیوی این تلاش را در دهه 1990 انجام دادند که خیلی موفق نبود. اما در صورتی که برنامه‌ریزی کامل و مطلوبی صورت گیرد، بدون شک یکی از راه‌های خوب در قوه مقننه است و این کار بدون شک با همراهی و همکاری بخش کارکنان حرفه‌ای امکان پذیر است.

31ـ تحکیم روابط پارلمان با سایر بخش‌ها
در بسیاری از کشورها (ایالات متحده ـ شیلی ـ برزیل و…) دانشگاه‌ها نیازهای پرسنلی یا مطالعاتی نمایندگان را برآورده می‌کنند. چنین برنامه‌هایی گرچه از درصد پائینی برخوردار هستند، اما بر وزن و اعتبار قانون‌گذاری می‌افزاید، زیرا قوانین نتیجه تعامل مراکز مطالعاتی با مجلس است.
توسعه امکانات و تسهیلات سازمانی
32ـ بهبود وضعیت امکانات و تجهیزات
سازمانهای زیر مجموعه مجالس باید فعالیت‌های ویژه‌ای برای توسعه امکانات مجلس در اختیار داشته باشندو آنها را اجرا نمایند. برنامه‌هایی نظیر ساختن ادارات، مبلمان و تجهیزات مورد لزوم، نصب سیستم‌های تلفن و ارتباطات، چنین امکاناتی گرچه گران است اما جزو ضروری کار می‌باشد. برای بهبود وضعیت سه توصیه کلی وجود دارد:
ـ‌ بهبود و تجهیز وسایل باید از ابتدا بر عهده سازمان باشد. به عنوان مثال کامپیوترهای جدید باید با هدف کمک به نمایندگان برای کارکردهای نظارتی و قانون‌گذاری تهیه شود.
ـ‌ توزیع مزایا باید مساوی صورت گیرد.
ـ در صورت تهیه ملزومات یا نرم‌افزار جدید باید مواردی چون آموزش، هزینه تعمیر و نگهداری نیز لحاظ شود.

33ـ طراحی و توسعه سیستم‌های ارایه لوایح
طراحان حرفه‌ای لوایح به نمایندگان کمک می‌کنند تا اولویت‌های خود را به شکل شایسته به زبان حقوقی طرح نمایند و به طور دقیق طرح‌های دریافتی از قوه مجریه را اصلاح نمایند.
زبان مبهم، سبب ایجاد تفسیرهای متعدد می‌گردد. لذا به مرکزی نیاز است که بتواند نیازهای قوه مقننه را از لحاظ تفسیر و زبان حقوقی برطرف کند.

34ـ طراحی و توسعه سیستم‌های اعتبار لوایح
هر زمان که پارلمان به رشد و توسعه دست می‌یابد، باید به اعتبار و شأن قوانین افزوده گردد.
با طراحی سیستم‌های اعتبار که در بیشتر مجالس توسعه یافته وجود دارد می‌توان به ارتقاء سطح لوایح یا طرح‌ها کمک کرد. در سطح بسیار اساسی انتشار هفتگی لوایح و طرح آن قبل از بررسی در مجلس موجب می‌شود واکنش افکار عمومی نیز سنجیده شود یا نقطه‌نظراتی دریافت شود. در سطح پیشرفته‌تری درج لایحه در اینترنت (Web) بسیار مناسب است. نمایندگان و شهروندان می‌توانند در این سیستم متن کامل قانون را مطالعه کرده و پروسه تصویب قانون را پیگیری نمایند.

35ـ رویه‌ها و آیین‌نامه‌های مدیریتی
رویه‌ها و آیین‌نامه‌های مجلس بر تمام ارکان مدیریتی و پارلمان حاکم است، مسایلی مانند چگونگی تبدیل لایحه یا طرح به قانون، رویه‌های سؤال از وزراء، تقسیم مسئولیت‌های ریاستی حتی حفاظت از مجلس و اصلاح آیین نامه‌ها که معمولاً به کارآیی بیشتر مجلس و دموکراتیک کردن وضع کمک می‌کند.
اصلاحات در آیین نامه‌ها باید شامل موارد زیر باشد:
ـ تغییر کار از شیوه عام به شکل کمیته‌ها که جزئیات بیشتری از مباحث مورد استفاده قرار گیرد.
ـ امکان در نظر گرفتن زمان بیشتر برای اعضا و رهبران کمیته‌ها یا اختصاص زمان برای توسعه کارشناسی در موضوعات دارای مسئولیت.
ـ محدودیت زمان مذاکرات درباره قوانین غیر جنجالی، زیرا این موضوعات بی‌حاصل وقت و انرژی مجلس را می‌گیرد.
مشاوران خارج از قوه مقننه نیز می‌توانند به اصلاحات مجلس کمک کنند، گرچه این روند به طور کلی داخلی است.

36ـ پیش نویس طرح سالانه درباره اقدامات و رویه‌های مجلس
برای اجرای خوب در روند قانون‌گذاری و کسب اعتماد عمومی باید فعالیت‌ها منظم و طبق برنامه زمانی خاص اجرا شود. رویه منظم، شکل‌ها و برنامه سالانه و سایر امور نظیر حسابداری، اقدامات کارکنان می‌تواند به توسعه مجلس کمک کند.

نکات آموزشی
ـ اهمیت حمایت رهبران
برای کسب موفقیت برنامه‌ها و پروژه‌های توانمند سازی قوه مقننه در درجه اول حمایت و همکاری رهبران و مسؤلان این قوه ضرورت دارد، و لذا روابط رهبران قوه مقننه در این باره باید به روشی عادلانه در قبال همه احزاب سیاسی باشد و با همه احزاب رابطه‌ای مطلوب داشته باشند.

ـ ایجاد توازن در مشارکت سیاسی
در پروژه قوه مقننه باید در جهت ایجاد تعادل برای مشارکت همه احزاب دقت کرد. کمیته‌های اصلاحات بایستی همه احزاب سیاسی را در برگیرد. سفرهای مطالعاتی باید با همکاری همه رهبران احزاب سیاسی صورت گیرد و تجهیزات یا انتشارات نیز باید به طور مساوی و عادلانه به همگان تعلق گیرد. با توجه به اینکه رهبران احزاب در مجلس ممکن است به طور دایم در حال تغییر باشند، لذا پیشرفت پروژه بستگی به رابطه خوب با همه احزاب خواهد داشت.

ـ حمایت بخش‌های اهدایی
برنامه توسعه سازمان ملل متحد به دلیل موقعیت ممتاز خود به عنوان سازمان چند ملیتی با تمرکز بر هدف پروژه حکومتداری در حمایت از توسعه تقنینی دارای تجربه است و در این جهت هماهنگی و همکاری رهبران و این سازمان‌ها اهمیت مهمی در پیشبرد پروژه دارد.
ـ توانایی پشتیبانی
برای آغاز پروژه توانمند سازی قوه مقننه نیازمند پشتیبانی و حمایت هستیم. خط مشی‌های موجود در این زمینه عبارتند از:
1ـ انجام تغییرات دائم در آیین نامه‌های تقنینی: گروه‌های جدید نهادسازی و خدماتی در آیین‌نامه‌های تقنینی، میزان ماندگاری و ابقاء استمرار پروژه را تا انتها افزایش می‌دهد.
2ـ انجام مرحله به مرحله در سرمایه‌گذاری: برای انجام پروژه توسعه تقنینی مجلس باید مرحله به مرحله بر اساس برنامه زمان‌بندی شده سرمایه‌گذاری کرده و برای خدمات جدید هزینه‌ها پرداخته شود.
 

فعالیت‌های ساده مجلس

منبع و پاورقی:
1- Based on a Paper Prepared by John K.Johnson and Robert T.Nakamura For UNDP July 1999
2- برای حفظ امانت و جلوگیری از خلط مباحث متن به طور کامل ترجمه شده است و درج آراء نویسندگان به معنای صحت یا پذیرش همه آنها نیست. بعلاوه بسیاری از این کارکردها در جمهوری اسلامی تجربه شده است و مجلس شورای اسلامی تجربیات جالب توجهی در این کارکردها دارد..
3- نظام پارلمانی
4- مانند کنگره برزیل
5ـ مانند سیستم ایالات متحده آمریکا

6-Madisonian
7-Burkean/Trustee
8- Politicos
9-The Table Was adopted by William Robinson and Nelson Polsby
10- Rubber stamp Legislature

11 - Arena Legislature.
12- Emerging Legislatures
13- Transformative legislature
14- west minster محله‌ای در شهر لندن که اشاره به نوع نظام سیاسی بریتانیا است و بر بسیاری کشورها تأثیر گذاشته است.
15-- National Democratic Institute
16- International Republican institute
17- Natianal Endowment For Democracy
18- البته در برخی کشورها از نقش مشکوک این سازمان در حمایت از رژیم‌های طرفدار ایالات متحده آمریکا یا مخالفان داخلی برخی کشورها گزارش شده است، مانند ونزوئلا یا سایرکشورهای آمریکای لاتین که ایالات متحده مداخله سنتی در آنها دارد، بنابراین نمی‌توان تمام این اقدامات را خیرخواهانه تلقی کرد،بخش از این اقدامات در جهت هماهنگی برای ایجاد انقلاب های رنگی به نفع غرب انجام شده است،و ترجمه این مطلب تنها انعکاس برنامه های موجود است .
19- Legislative Modernization Commission
20- Commision Accidental
21- در مجلس شورای جمهوری اسلامی ایران از رادیو برای انعکاس جلسات استفاده می‌شود که روش موفقی است.
22 - The Center For Legislative Development
23 - The Forum For Women in Development
24- مانند پارلمان بریتانیا.
25 ـ مانند کنگره ایالات متحده آمریکا که با تصویب قانون بودجه اختیار رئیس جمهور را محدود کرد و یا پارلمان اوگاندا که با تصویب قانونی در 1997 قدرت بیشتری به مجلس برای بودجه داد.
26ـ کنگره اکوادور در اصلاحات قانون اساسی 1998 بخشهایی از قدرت را به رئیس جمهور محول کرد.

نکته:یکی از نکات جالب توجه در دو سه ساله ی اخیر رایج شدن مباحث مربوط به حکومت داری خوب در افغانستان است.ظاهرا افغان ها شیوه های مربوط به حکومت داری خوب را پسندیده و مباحث مربوط به آن در سطوح مختلف فکری نخبگان و سیاستمداران افغان در حال بحث و بررسی است.