رویکردهای نوین تصمیم گیری در سیاست خارجی

رویکردهای نوین تصمیم گیری در سیاست خارجی محمدجعفر جوادی ارجمند  استادیار گروه علوم سیاسی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران سکینه ببری گنبد دانشجوی دکتری روابط بین الملل، دانشگاه آزاد واحد علوم تحقیقات اصفهان (تاریخ دریافت: 9/9/89 – تاریخ تصویب: 2/12/89) چکیده: کتاب « تصمیم گیری در سیاست خارجی» که از شاخه های اصلی تحلیل سیاست خارجی (FPA) است در نیمه نخست جنگ سرد به چاپ رسید. در آن دوره طرح نظاممند دولت ها جریان مسلط در نظریه روابط بین الملل بود. اما پایان جنگ سرد باور به استحکام، ثبات و پیش بینی پذیری نظام ها را متزلزل کرد.

 موج جدید برساخته گرایی در دهه آخر قرن بیستم تلاش کرد نشان دهد انگاره ها نحوه برداشت از قدرت و ساختار نظام را تغییر می دهند. بدین ترتیب، اسنایدر نقطه تلاقی نظریه روابط بین الملل را دولت نمی داند بلکه قائل به انسان تصمیم گیرنده است. این نقد و بررسی به مقالات این کتاب از چاپ نخست آن در نیمه قرن بیستم و آخرین نسخه آن در هزاره سوم اشاره دارد. واژگان کلیدی: تحول در روابط بین الملل ، رویکرد تصمیم گیری ، تجزیه و تحلیل در سطح انسانی مقدمه کتاب «تصمیم گیری در سیاست خارجی» اثر ریچارد اسنایدر، برتون سپین و اچ دبلیو براک است که در چاپ جدید فصل¬هایی از والری هادسن، درک کالت و جیمز گلدگیر به آن افزوده شده است . کتاب مزبور ترجمه دکتر محمد جعفر جوادی ارجمند و مجید فرهام در تابستان 1389 بوسیله نشر میزان چاپ شده است.

 این کتاب یکی از منابع در خور مطالعه برای درس های تحلیل سیاست خارجی و اصول روابط بین الملل در میان دانشجویان علوم سیاسی به شمار می رود. منشا تصمیم گیری در سیاست خارجی به تلاش های اولیه اسنایدر برای توسعه بخشیدن به مطالعه روابط بین الملل بر می گردد . قسمت عمده این کتاب ابتدا در سال 1954 و به شکل رساله ای کوچک و با عنوان تصمیم گیری به منزله رویکردی به مطالعه سیاست بین الملل بوسیله بخش رفتار سازمانی در دانشگاه پرینستون منتشر شد. این رساله در سال 1962 با افزوده شدن مقالات جدید به آن با عنوان تصمیم گیری در سیاست خارجی بوسیله انشارات فری پرس دوباره به چاپ رسید. با توجه به تحولات بین المللی بعد از دهه 1990 از جمله: حمله عراق به کویت، فروپاشی رژیم اتحاد جماهیر شوروی در روسیه، بحران بوسنی و نسل کشی در روآندا، کتاب با اضافه شدن دو گفتار جدید در سال 2002 بوسیله انتشارات مک میلان منتشر و روانه بازار شد. چاپ مجدد این کتاب در زمانی مناسب صورت گرفت، زیرا بیشتر آنچه اسنایدر و همکارانش در سال 1962 به آن اعتقاد داشتند دقیقا همان چیزی است که اکنون در نظریه روابط بین الملل مورد نیاز است.

از این منظر تصمیم گیرندگان از میان تمامی پدیده هایی که ممکن است به نوعی با موقعیت مورد نظر مرتبط باشند تنها برخی را حایز اهمیت قلمداد می کنند. به این ترتیب، درک تحول در نظریه روابط بین الملل پس از جنگ جهانی دوم نیز تا حدودی امکان پذیر است. اسنایدر و همکارانش چند موضوع مهم را مورد بحث قرار می دهند که عبارتند از مشکل کارگزار- ساختار، توجه به تاثیرات فرهنگی در موضوعات بین المللی، رابطه میان انتخاب عقلانی و مدل های تصمیم گیری و ایجاد ارتباط میان عوامل داخلی و خارجی موثر بر کنش دولت – ملت. با گذشت بیش از نیم قرن نه تنها روابط بین الملل به مباحث اسنایدر نزدیک-تر شده است؛ بلکه شاهد پیشرفت¬های روش شناختی بیشتر نیز بوده است. در کتاب « تصمیم گیری در سیاست خارجی » با استفاده از تجزیه و تحلیل در سطح انسانی تعریف دولت به مثابه تصمیم گیرندگان رسمی آن – یعنی کسانی که اقدامات مقتدرانه آن با هر قصد و هدف، اقدامات دولت تلقی می شود- یکی از اصول در روش شناسی این کتاب است. منظور از واکنش های دولت همان واکنش هایی است که افراد به نام دولت انجام می دهند.

ساختار کتاب کتاب «تصمیم گیری در سیاست خارجی » از مقدمه مترجمان، پیشگفتار و سه گفتار اصلی تشکیل شده که مباحث مطرح در هر کدام از آنها در 277 صفحه شرح داده شده است: گفتار اول: تصمیم گیری در سیاست خارجی معیاری برای نظریه روابط بین الملل در قرن بیست و یکم؛ گفتار دوم: تصمیم گیری به منزله رویکرد در مطالعه سیاست بین الملل؛ گفتار سوم : دانش تصمیم گیری آیا ما از چگونگی تصمیم گیری های خود آگاهیم؟ در بخش مقدمه و پیشگفتار کلیاتی درباره هدف از انتخاب و ترجمه این اثر و نیز سیر انتشار کتاب را ارائه می دهد. مترجمان این اثر به پژوهشگرانی که علاقه مندند سنت اسنایدر را تداوم بخشند، توصیه می کنند تاثیر متقابل شناخت و احساس، نقش سخنرانی ها در فرآیندهای سیاسی، درک فرصت ها و نقش محدودیت های زمانی در فرآیند تصمیم گیری را مورد توجه قرار دهند.

 گفتار اول : تصمیم گیری در سیاست خارجی معیاری برای نظریه ی روابط بین الملل در قرن بیست و یکم والری هادسن نویسنده گفتار اول کتاب و بخش انضمامی جدید بر آن نظر است که اگر نظریات روابط بین الملل جایی برای انسان ها قایل نباشند به اشتباه جهانی را برای ما به تصویر خواهند کشید که در آن نشانی از تغییر خلاقیت، متقاعد کردن و مسئولیت پذیری نخواهد بود. هادسن با اقتباس از اسنایدر و قبول امکان تلفیق نظری در روابط بین الملل، نقطه کانونی این تلفیق نظری را فرد تصمیم گیرنده می داند.

بدین ترتیب، تصمیم گیرندگان به منزله افرادی تلقی می شوند که در موقعیتی دووجهی عمل می کنند و از این رو عوامل درونی و بیرونی که در ظاهر با یکدیگر ارتباطی ندارند در کنش های تصمیم گیرندگان ارتباطی معنادار می یابند. بازنمود مفهوم کارگزار و فرهنگ در امور بین المللی هادسن در این گفتار متذکر می شود تعقیب و محاکمه افرادی که مرتکب جنایت علیه بشریت شده اند حاکی از آن است که جامعه بشری تشنه ی چارچوب های نظری است که بتواند نقش و جایگاه کارگزاران در موضوعات بین المللی را نمودار سازد و چرخش به سمت دیدگاه اسنایدر و همکارانش، پژوهشگران روابط بین الملل را قادر می سازد تا نقشی ارزنده در این زمینه ایفا کنند. در بخشی دیگر از این گفتار آمده است سبک پژوهشی اسنایدر که در مرکز چارچوب نظری آن، انسان تصمیم گیرنده قراردارد مباحثی همچون جمع آوری اطلاعات درباره افراد تصمیم گیرنده، بافت سازمانی ای که تصمیمات در آن اتخاذ می شوند، شبکه ارتباطاتی مرتبط با تصمیمات در حال بررسی ، موقعیت فرهنگی و انگاره های دخیل در اتخاذ تصمیم را نیز در بر می گیرد که هادسن این شیوه را سبکی میان رشته ای می انگارد. او در این راستا نتیجه می گیرد نباید به دنبال فهم کلیت یک رویداد تصمیم گیری بود .

باید مهم ترین عوامل زیر سطح موثر در فرآیند تصمیم گیری را به شکلی تعمیم پذیر بیان کرد. هادسن تلاش کرد تا چگونگی ساخت معنا و بازنمود مسایل سیاست خارجی را مورد کنکاش قرار دهد. او بدین منظور افق تخیل موجود در فرهنگها را مورد بررسی قرار داد. نتایج تحقیق نشان داد نگرش افراد در هر فرهنگ از الگوهایی متمایز برخوردار است. نقش فهم، معنا و تغییر و یادگیری در تعامل و تقابل نیروها و کارگزاران روابط بین الملل هادسن برای تحلیل تعاملات میان طرفهای رقیب به سراغ نمونه های تاریخی رفته است و به چگونگی پذیرش پیمان تجارت آزاد آمریکای شمالی (NAFTA) بوسیله جامعه آمریکا اشاره دارد: اغلب آمریکایی ها از مکزیک برداشتی بعنوان یک کشور خارجی داشتند در صورتیکه برداشت آنها درباره کانادا این گونه نبود . اما مناظره گور- پروت در سال 1993 توانسته بود نقشی به سزا در شکل گیری آرای آمریکایی های مردد ایفا کند. ادبیات مورد استفاده در این مناظره نشان داد گور و پروت چگونه برداشت هایی متفاوت از هویت ملی آمریکا را دستمایه خود قرار دادند. گور این گونه وانمود کرد که پیمان نفتا مصداق واقعی این رویاست و بدین ترتیب پروت را از صحنه خارج ساخت، سرانجام این استدلال موثر واقع شد و پیمان نفتا به تصویب رسید.

هادسن در همین راستا توانست با اشاره به بهره برداری پژوهشگران از روش نقشه برداری شناختی، ظهور ساختارهای شناختی جدید در ذهن کندی و خروشچف در جریان مذاکرات مربوط به معاهده ی منع آزمایش های هسته ای در سال 19633 را شناسایی کنند. این ساختار شناختی جدید باعث بهبود فهم متقابل و افزایش انعطاف پذیری در تعاملات این دو شخصیت سیاسی شد. گفتار دوم : تصمیم گیری به منزله رویکرد در مطالعه سیاست بین الملل گفتار دوم کتاب « تصمیم گیری در سیاست خارجی» بوسیله اسنایدر، براک و سپین نوشته شده است. نویسندگان در این بخش که از قسمت های اولیه کتاب است به طرح مفروضاتی جدید می پردازند. آنها بر این نظرند که در حال حاضر حوزه سیاست بین الملل نیازی اساسی به مفهوم سازی کارآمدتر و شفاف¬تر دارد. هر تلاشی برای توصیف و توضیح رفتار انسان مستلزم آن است که رویدادهای گذشته دوباره باز آفرینی شوند. هر چارچوب فکری می تواند به «پرده ای» تبدیل شود که به ناظر اجازه خواهد داد تنها آنچه را دوست دارد ببیند و آنچه را به دنبال آن است، بیابد. مفروض دیگر نویسندگان اولیه این کتاب آن است که هر طرح تحقیقی باید با برخی آزمونها محک زده شود.

 آنها معتقدند تمامی نظام های تحلیلی بر دو نوع داوری ارزشی استوار هستند:1- داوری های ارزشی که بر نحوه انتخاب داده ها، موضوعاتی که باید مورد تایید قرار بگیرند یا اصولی که باید تدریس شوند، تاثیر گذارند؛ و 2- داوریهای ارزشی که نحوه ساخت و شکل گیری نظام های تحلیلی را تحت تاثیر قرار می دهند. در مورد اول دانشجویان برای تدریس راه های برقراری صلح توجه را به علل وقوع جنگ معطوف می کنند و در مورد دوم برای بررسی پیش شرط های برقراری صلح از مفهوم اجتماعی امنیتی استفاده میشود. آنها فرض سوم خود را بر این مبنا قرار داده اند که در حال حاضر امکان ارایه نظریه ای جامع در زمینه سیاست بین الملل وجود ندارد و طرح تحلیلی در بردارنده «نشانه هایی» آشکار از یک نظریه جامع است که به آن چارچوب «ارجاع » می گویند. ارایه چارچوب ارجاع برای مطالعه سیاست بین الملل اسنایدر و همکارانش هدف نخستین خود را از چارچوب ارجاع، نظم بخشی می¬دانند. شناسایی یا مرزبندی، پیش نیاز ایجاد ارتباطی سودمند و معنادار میان مطالعه سیاست بین الملل و حیطه های دیگر علوم سیاسی است. نویسندگان گفتار دوم کتاب معتقدند یک چارچوب ارجاع منسجم باید بتواند مجموعه ارزش¬های حاکم بر اهداف فکری و اجتماعی ناظرانی را که از آن استفاده می کنند آشکار سازد. آنها در همین مورد سوالی را طرح می کنند که می¬تواند بیانگر پژوهشی مستقل باشد: تحت چه شرایطی برداشت رییس جمهور از نقش خود می¬تواند در پیش بینی رفتار او مهم تر از قوانین مکتوب باشد که او را ملزم می کنند؟ و در پاسخ اشاره دارند که یک چارچوب ارجاع مناسب باید بتواند کاربران خود را از تعارض احتمالی اهداف آگاه سازد.

نویسندگان معتقدند هدف اصلی هر چارچوب ارجاع را باید، افشای صریح موضع کلی ناظر در برابر موضوع مورد مطالعه – اینکه چگونه ناظر، پدیده های مورد نظر را درک می کند و چگونه به بررسی این پدیده ها می پردازد.- در یک چارچوب ارجاع هم تفاوت¬های فرهنگی و هم تسلیحات مقولاتی مهم تلقی می شوند. اسنایدر و همکارانش در بخشی از کتاب با مروری بر رویکردهای معاصر به مطالعه سیاست بین الملل در می یابند در سی سال گذشته در حوزه سیاست بین الملل، جدا از گرایش به سمت تحلیل¬های نظام مند تر، گرایشاتی جدید شکل گرفته است. نخست آنکه تمایلی قابل توجه به سمت ایجاد توازن میان رویکردهای نهادی و رویکرد جدیدتر رفتاری به چشم می خورد. دوم آنکه علاقه از توجه صرف به تعامل میان دولت ها به سمت تحلیل چرایی این تعاملات سوق یافته است. سوم آنکه تلاشی در جریان است تا این حوزه را از تاثیرات محدودکننده ی رویکرد دوقطبی واقع گرایی- آرمانگرایی رها سازد. رویکردی که می توان ریشه آن را در واکنش به اصلاح طلبی آرمانگرایانه دهه 1930 و ظهور رویکرد قدرت در دهه 1940 جستجو کرد. د ولت به منزله کنشگری در موقعیت گفتار دوم این کتاب موضوعات کانونی اسنایدر و همکارانش را در خود جای داده است. آنها با طرح نموداری از ساختار داخلی دو دولت و نوع تعاملات آن دو با یکدیگر در کنار پذیرش مفهوم دولت بعنوان مجموعه ای معطوف به اهداف، به امکانات و موقعیت آن دو نیز توجه دارند. نویسندگان سه ویژگی برای تمامی جهت گیری های دو بازیگر قائل می شوند که برداشت، انتخاب و توقع است. معمولا از عوامل و شرایطی که موقعیت درونی نامیده می شود با اندکی تسامح تحت عناوینی چون سیاست داخلی، افکار عمومی یا موقعیت جغرافیایی نیز یاد می شود. بنابراین، رفتار هر دولت در برابر جهان ریشه در چگونگی شکل گیری جامعه و کارکردهای آن ، سرشت و رفتار مردمان آن و زیستگاه فیزیکی آن دارد. در گفتار دوم، تحلیل موقعیتی نیز از اهمیت ویژه برخورداراست.

به نظر نویسندگان کتاب، موقعیت مفهومی تحلیلی است که به الگویی از روابط میان رویدادها، موضوعات، شرایط و کنشگران دیگر اشاره دارد که پیرامون یک کانون شکل گرفته اند. رویکرد تصمیم گیری نویسندگان کتاب با تعیین عوامل اصلی کنش به بحث در باره تصمیم¬گیری می¬پردازند. آنها مناسبت ترین راه برای بررسی واحد سازمانی یا همان نظام تصمیم گیری را بررسی مجموعه¬ای از توانایی ها و روابط میان آنها می دانند. آنها برای توضیح بیشتر به حیطه توانایی بازیگران وارد شده و برداشت کنشگر از توانایی خود را بررسی می¬کنند. سپس به تفکیک توانایی از اقتدار، میزان عام یا خاص بودن توانایی و ماهیت مشارکت می¬پردازند. اسنایدر و همکارانش به عواملی همچون ارتباطات و اطلاعات نیز اشاره دارند. در اینجاست که مفهوم بازخورد نیز مطرح می شود. انها معتقدند بخشی از اطلاعات بازخوردی مربوط به وضعیت نظام تصمیم گیری است . بازخوردی که می توان آن را نوعی نظارت مستمر برای آگاهی از وضعیت نظام تصمیم گیری قلمداد کرد. نقش انگیزه عاملی دیگر است که اسنایدر و همکارانش در رویکرد تصمیم گیری بر آن توجه دارند. آنها در بحث در باب انگیزه بازیگران به شخصیت تصمیم گیرنده نیز اشاره دارند. به نظر آنها کنشگر را باید فردی اجتماعی تلقی کرد که شخصیت او با توجه به تعاملاتش با کنشگران دیگر و جایگاهش در نظام تصمیم گیری شکل می گیرد. گفتار سوم: دانش تصمیم گیری آیا ما از چگونگی تصمیم گیری های خود آگاهیم؟ درک کالت و جیمز گلدگیر در گفتار پایانی خود تلاش می کنند تا نشان دهند چگونه موضوعاتی که نخستین بار اسنایدر و همکارانش مطرح کردند در نهایت به شکل گیری گزاره هایی قابل تعمیم درباره سیاست دیوانسالارانه، رویه های سازمانی و نحوه پاسخ به افراد به موقعیت بیرونی منجر شدند. آنها در این گفتار کوتاه و تکمیلی که با آغاز هزاره سوم به این کتاب اضافه کردند، یادآور می شوند تجزیه و تحلیل مبتنی بر تصمیم گیری در شرایط بحرانی ممکن است درک ما از فرآیند کلی تصمیمگیری را منحرف سازد. بخشی عمده از پژوهش¬های مرتبط با تصمیم گیری در طول جنگ سرد شکل گرفت و یکی از مهم ترین موضوعات سیاست خارجی در دوران جنگ سرد خطر تشدید بحران مربوط بود. این بحران در قضیه کوبا در سال 1962 به اوج خود رسید و توجه بسیاری از پژوهشگران را به خود معطوف کرد. اما همانگونه که اسنایدر و همکارانش خاطر نشان کردند بحران ها بخشی کوچک و نامتعارف در سیاست خارجی هستند و در اغلب موقعیت های سیاست خارجی نه میزان خطر بالاست و نه محدودیت و فشار زمانی دیده می شود.

در واقع این تصمیم گیری-های عادی هستند که از نظر نتایج دراز مدت از اهمیت بیشتر برخوردارند. تلفیق سطوح فردی و ساختاری در سیاست خارجی نویسندگان گفتار پایانی کتاب با اقتباس از اسنایدر به طرح حیطه هایی برای تحقیق می پردازند: 1- تاثیر متقابل شناخت و احساس؛ 2- روابط شخصی و اعتماد؛ 3- نقش سخنرانی¬ها و سیاست پیشه گان در فرآیند سیاسی؛ 4- درک فرصت¬ها؛ و 5– نقش محدودیت¬های زمانی در فرآیند تصمیم گیری. نویسندگان برای توضیح تاثیر متقابل شناخت و احساس به مفهوم معمای امنیتی اشاره دارند؛ معمایی که سیاستگزاران در هنگام انتخاب یکی از دو راهبرد بازدارندگی و یا اعتمادسازی با آن مواجه می شوند. آنها در بخش دیگر به تاثیر عمیق شکل گیری اعتماد از طریق روابط شخصی در نتایج سیاسی اشاره دارند. برای مثال جیمز بیکر وزیر امور خارجه سابق آمریکا، بیش از همکاران خود به شوروی اعتماد کرده بود. دلیل اصلی این اعتماد او به ادوارد شوارد نادزه روابط شخصی آنها بود.نویسندگان این بخش از کتاب به نقش ارتباطات همگانی نیز اشاره دارند. از نگاه آنها در جهان سیاست، سخنرانی¬ها به منزله رویدادهایی تلقی می شوند که کنشی را تحمیل می کنند و به مجادلات داخلی پایان می¬دهند. درک کالت و جیمز گلدگیر معتقدند زمانی که پژوهشگران اشتباهات در عرصه روابط بین¬الملل را مورد توجه قرار می دهند اغلب بر درک تهدیدات متمرکز می شوند؛ زیرا ناتوانی در ایجاد توازن مناسب با قدرتهای در حال ظهور ممکن است پیامدهایی وخیم به همراه داشته باشد. آنها پایان جنگ سرد و عکس العمل های محتاطانه غرب در قبال دگردیسی اتحاد جماهیر شوروی را یکی از این موارد می دانند. در بخش انتهایی کتاب نویسندگان متذکر می شوند پژوهشگران حوزه تصمیم گیری همچنان نیازمند تلاش برای درک بهتر این موضوع هستند که رهبران و مقامات ارشد دولتی هر روزه تحت فشارهای زمانی مجبورند تصمیمات فوری بسیار اتخاذ کنند. این تلاش ها برای درک چارچوب تصمیم گیری ضروری است .

از این نویسنده تاکنون مقالات زیر در همین مجله منتشر شده است:

 "برخی مسائل نظری و روندهای تجربی در مطالعه میانجی¬گری موفق در روابط بین الملل"، ش 43، بهار 78- "جهانی شدن اقتصاد و پیامدهای آن بر سیاست¬گذاری خارجی جمهوری اسلامی ایران"، دوره 37، شماره 3، پاییز 1386 - "

بررسی نقش حل و فصل منازعه در روابط بین¬الملل"، دوره 38، شماره 1، بهار 1387 ؛ "سند چشم¬انداز 1404 و سیاست خارجی ج.ا.ا در دستیابی به قدرت برتر منطقه ای"، دوره 39، شماره 1، بهار 1388؛

"هویت و شاخص های سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران" ، دوره 40، شماره 1، بهار 1389؛ "آسیب شناسی مواضع ج.ا. ایران نسبت به تعیین رژیم حقوقی دریای خزر از منظر ساختار- کارگزار" ، شماره 2، تابستان 1390