دیپلماسی ایرانی در میدانگاه نهادهای بین المللی

در حالي كه در يك سده ي پيش سازمانهاي بين المللي اساساً از نقشي تعيين كننده در شكل گيري ساختارها و فرايندهاي بين المللي برخوردار نبودند امروزه اين نهادها به يك پاره ي جدايي ناپذير از چشم انداز روابط بين الملل مبدل شده اند. بگونه اي كه حتي مي توان پيدايش و گسترش مفهوم « جامعه بين الملل» را وامدار شكوفايي جنبشي فرا گيرنده دانست كه بويژه در نيمه ي دوّم سده ي بيستم با عنوان « نهضت سازمان سازي» به توسعه ي روند تاسيس سازمانهاي بين المللي در « حوزه هاي موضوعي» مختلف انجاميد. امروزه كمتر قلمرويي از تعاملات بين المللي را مي توان بر شمرد كه در آن چندين و چند نهاد بين المللي گوناگون درگير و دست اندركار نباشد. در ادبيات روابط بين الملل نهادهاي بين المللي كنشگران يا بازيگراني اثر گذرا در پهنه ي سياست جهاني قلمداد مي شوند كه متناسب با منابع و ظرفيت ها، صلاحيت ها و اختيارات، ساختارها، مهارت ها، و پيشينه كاركردي مي توانند در روند رويدادها، شكل بندي ساختارها، و صورتبندي قواعد بازي به گونه اي درخور توجه كارساز باشند. از اين رو، دولتها گرچه بازيگران اصلي صحنه روابط بين الملل به شمار مي آيند اما نمي توانند در ساماندهي و پيشبرد رفتارها و روابط خود با ديگر بازيگران و كنشگران بين المللي نقش سازمانهاي بين المللي را ناديده بينگارند. با اين وصف، همان گونه كه رويه عملي جملگي دولتها نيز گواهي دارد تنظيم شيوه ي كنش و برهم كنشي با سازمانهاي بين المللي همواره سازمايه اي مهم در تكوين و اجراي سياست خارجي هر دولت خواهد بود.
نياز به گفتن ندارد كه سهم در خور اعتنايي از سياست خارجي و ديپلماسي جمهوري اسلامي ايران نيز به برنامه ريزي و هدايت شيوه ي تعامل با سازمانهاي بين المللي اختصاص دارد. و البته چنان شيوه اي خود در نوعي دادوستد دو سويه و ژرف بافت- بنياد و تاريخمند با آرمانها و اهداف كلان سياست خارجي، متغيرهاي تعيين كننده اي شخصيتي، انگيزشي- ادراكي، ديواني- حكومتي، و اجتماعي- فرهنگي داخلي، و همچنين متغيرهاي وابسته به محيط عملياتي بين المللي شكل مي گيرد و چهره مي آرايد. در همين پيوند مي توان اذعان داشت كه در سال 2011 متاثر ازدرهم تنيدگي تركيب رنگارنگي از متغيرهاي ملي و بين المللي ديپلماسي ايران در پهنه ي نهادهاي بين المللي يا در تعامل با آنها ، دستخوش فراز و نشيب هاي شايان توجهي بوده است. البته بايد يادآور شد كه كنش و برهم كنشي با آن دسته از سازمانهاي بين المللي از بيشترين درجه اهميت برخوردار است كه به گونه اي در شكل گيري و تحول دستور كارهاي اصلي سياست خارجي ايران مانند مناقشه ي هسته اي، امنيت منطقه اي، سياست نفتي و نظاير آن نقش آفرين و اثرگذار مي باشند.
در همين راستا، در دو سطح جهاني و منطقه اي، روي هم رفته مي توان از سازمان ملل متحد، آژانس بين المللي انرژي اتمي، اتحاديه اروپا، شوراي همكاري خليج فارس، و سازمان كشورهاي صادر كننده ي نفت (اوپك) به عنوان مهم ترين نهادهاي بين المللي ياد كرد كه با تصميمات، مواضع، و عملكرد خود هر يك به روشي خاص بر گستره ي فضاي كنش، دامنه ي ميدان مانوردهي و بازيگري، درجه اي فراخي فرصت هاي در دسترس، و وسعت تنگناهاي موجود سياست خارجي ايران تاثيرگذار بوده اند.
1) سازمان ملل متحد: در سال 2011 اگرچه به روال چند سال گذشته قطعنامه يا مصوبه ي درخور اعتنايي راجع به برنامه¬ي هسته اي ايران از سوي شوراي امنيت صادر نشد و شايد بتوان اين امر را دستاوردي سلبي براي ديپلماسي ايران به شمار آورد، اما در كنار مناقشه ي هسته اي، موضوعات ديگري در پيوند با ايران در دستور كار سازمان ملل قرار گرفت كه علاوه برآوردگاه شوراي امنيت اركان و زير مجموعه هاي ديگري از اين نهاد بين المللي را نيز به پهنه ي كارو زار سياسي و ديپلماتيك ميان ايران و دولتهاي رقيب يا معارض آن، بويژه ايالات متحده و هم پيمانانش مبدل كرد. وضعيت حقوق بشر، توطئه ادعايي طرح ترور سفير عربستان سعودي در ايالات متحده، و حمله به اماكن ديپلماتيك بريتانيا در تهران سه موضوع عمده اي بودند كه در سال 2011 واكنش اركان متفاوتي از سازمان ملل را متناسب با كاركردها و وظايف سازماني آنها برانگيخت. در حالي كه حمله به سفارت بريتانيا در تهران و تسخير كوتاه مدت آن توسط گروهي از تظاهركنندگان انتشار بيانيه مطبوعاتي شديد الحني را از سوي رئيس شوراي امنيت به نيابت از اعضاي شورا در پي داشت كه به موجب آن اقدام ياد شده به عنوان نقض آشكار حقوق بين الملل، بويژه نقض معاهده ي 1961 وين راجع به حقوق ديپلماتيك ، محكوم شده بود در دو موضوع ديگر، يعني وضعيت حقوق بشر در ايران و توطئة ادعايي طرح ترور سفير عربستان سعودي، شوراي حقوق بشر و مجمع سازمان ملل به صدور قطعنامه روي آوردند.
درباره ي موضوع حقوق بشر، شوراي حقوق بشر و مجمع عمومي هر يك جداگانه و بصورت پياپي قطعنامه هايي را در انتقاد و بلكه محكوميت ناپايبندي جمهوري اسلامي ايران به موازين حقوق بشري در ماههاي پاياني سال 2011 تصويب نمودند. در شوراي حقوق بشر پس از آن كه گزارشگر ويژه ي تازه منصوب شده اين شورا براي امور ايران نخستين گزارش خود را درباره ي وضعيت حقوق بشر در ايران ارائه نمود، شورا با استناد به همين گزارش قطعنامه اي صادر كرد كه در آن به شدت از زير پا گذاشته شدن حقوق بشر در جمهوري اسلامي ايران انتقاد شده بود. تصويب قطعنامه در شوراي حقوق بشر عليه ايران در شرايطي حاصل شد كه نمايندگان جمهوري اسلامي ايران با شركت فعال در نشست هاي متعدد اين شورا در سال 2011 تلاش گسترده وپيگيرانه اي را به كار بستند تا از بروز چنين پيامدي جلوگيري نمايند. زمان زيادي از تصويب قطعنامه ي شوراي حقوق بشر سپري نشده بود كه مجمع عمومي نيز در جايگاه يكي از اركان اصلي سازمان ملل و به عنوان نهاد تاسيس كننده ي شوراي حقوق بشر، در اجلاس سالانه خود قطعنامه اي را در انتقاد از وضعيت حقوق بشر در ايران از تصويب گذراند. موضوع حقوق بشر البته يگانه دستور كاري نبود كه دستگاه ديپلماسي ايران را در ميدان گاه مجمع عمومي به زور آزمايي با دولتهاي رقيب وا داشت، بلكه توطئه ادعايي طرح ترور سفير عربستان سعودي نيز مسئله ي ديگري بود كه مجمع عمومي را در سال 2011 برانگيخت تا بيان درخواست ها و حتي انتقادهايي را نسبت به ايران دستمايه ي صدور يك قطعنامه قرار دهد. با آن كه اين قطعنامه مستقيماً و آشكارا اتهامي را متوجه دولت جمهوري اسلامي ايران ننموده است اما با تاكيد بر ضرورت همكاري همه جانبه ي ايران جهت پيگرد قضايي و اجراي عدالت درباره ي دستوردهندگان، برنامه ريزان، و مباشران اين توطئه ي ادعايي بگونه اي غيرمستقيم مقامات ايراني را در موضع اتهام نشانده است. تكاپوي مجمع عمومي در اين باره در حالي رخ نمود كه تلاش هاي ايالات متحده و عربستان سعودي براي قراردادن اين موضوع در دستور كار شوراي امنيت و واداشتن اين شورا به صدور توصيه يا اتخاذ تصميم تاكنون نافرجام مانده است.
2) آژانس بين المللي انرژي اتمي: از سال 2003 كه دستور كاري به نام « پرونده ي هسته اي ايران» در مناسبات ميان جمهوري اسلامي ايران و پاراه اي قدرتهاي بزرگ گشوده شد، تا به امروز، همواره آژانس بين المللي انرژي اتمي در روند شكل گيري و تحول اين پرونده نقشي كليدي بدوش كشيده است. در حقيقت، با آن كه مناقشه بر سر فعاليتهاي هسته اي را نهايتاً مي بايد منازعه اي بين جمهوري اسلامي ايران و پاراه اي قدرتهاي بزرگ به سردمداري ايالات متحده دانست، اما نقطه ي عزيمت در چارچوب بندي و بازنمايي برنامه ي هسته اي ايران به مثابه ي يك چالش بين المللي و صورتبندي آن زير نام « پرونده هسته اي ايران» رسماً در سال 2003 به ابتكار آژانس رقم خورد. از آن زمان تاكنون همواره گزارش ها، قطعنامه ها و موضع گيري هاي اركان مختلف آژانس بين المللي انرژي اتمي در فراز و نشيب هاي همبسته با برنامه ي هسته اي ايران تاثيري تعيين كننده داشته است. در همين راستا، مي توان آخرين گزارش مديركل آژانس بين المللي انرژي اتمي درباره ي برنامه ي هسته اي ايران و در پي آن تصويب قطعنامه اي از سوي شوراي حكام آژانس در همين باره را كه هر دو در ماههاي پاياني سال 2011 به انجام رسيد اغازگر چرخشگاهي تازه در روند تكوين و تحول « پرونده ي هسته اي ايران» به شمار آورد. هر دو سند پيش گفته، بويژه گزارش مديركل آژانس با اشاره به ابعاد نظامي احتمالي برنامه ي هسته اي ايران بسترساز موج جديد و نسبتاً گسترده اي از فشارهاي بين المللي با پيشگامي و راهبري ايالات متحده و اتحاديه اروپا عليه جمهوري اسلامي ايران شده است كه كانون اين فشارها را تشديد و گسترش دامنه تحريم هاي پيشين و وضع تحريم هاي تازه تشكيل مي دهد. در هر حال تازه ترين تكاپوها و تصميم هاي انجام يافته درباره ي برنامه ي هسته اي ايران در چارچوب آژانس بين المللي انرژي اتمي كه در گام هاي پاياني سال 2011 چهره بست، اكنون و در پرده هاي آغازين سال 2012 صحنه اي را آراسته است كه در پهنه ي آن، در عمل موضوع تحريم بانك مركزي و خريد نفت از ايران به چالشي مخاطره آميز در برابر دستگاه ديپلماسي جمهوري اسلامي ايران مبدل شده است. لازم به يادآوري است كه از آغاز سال 2011 به اين سو گزارش هاي دوره اي مديركل تازه برگزيده شده آژانس بين المللي انرژي اتمي درباره ي برنامه ي هسته اي ايران بطور پيوسته و دوره به دوره آهنگ و سمت گيري انتقادي تر و پرسش برانگيزتري به خود گرفته است.
3) اتحاديه اروپا: بر خلاف سازمان ملل و آژانس بين المللي اتمي كه بواسطه عضويت ايران در آنها دستگاه ديپلماسي جمهوري اسلامي ايران از محمل هايي رسمي و نهادي جهت مشاركت در فرايند چانه زني ناظر به تصميم ها مصوباتشان راجع به مسايل مرتبط با ايران برخوردار است، اتحاديه اروپا ميدانگاهي نهادي است كه در سياست خارجي ايران جايگاهي برجسته را به خود اختصاص داده است بي آن كه به دليل عدم عضويت در اين نهاد، ايران از فرصتي سازماني و مجوزي قانوني براي مداخلة و يا حضور در گفت و شنودها و تصميم گيري هاي آن بويژه تصميم هاي مربوط به خود، بهره مند باشد. اين نهاد، قطع نظر از ديرينگي و پيشينه ي تاريخي مناسبات ميان ايران و بسياري از دولتهاي عضو آن، از زمان پيدايش همواره در ديپلماسي ايران بصورتي مستقل به عنوان يك بازيگر بين المللي بس مهم و تاثيرگذار قلمداد شده است. مذاكرات گسترده ي دوره اي ميان جمهوري اسلامي ايران و اتحاديه اروپا در چند دهه ي گذشته كه نامبردارترين آنها دو دور مذاكره با نام « گفتگوي انتقادي» در دوره ي سازندگي و « گفتگوي سازنده» در دوره ي اصلاحات مي باشد به خوبي از درستي همين استنباط گواهي دارد. با اين حال، گفتگوهاي دوره اي ميان ايران و اتحاديه اروپا در سالهاي اخير دستخوش چرخش و تغيير جهتي شايان توجه شده است. در حالي كه گفتگوهاي دوگانه ي انتقادي و سازنده دستور كارهاي گسترده تري مانند همكاري هاي بازرگاني، حقوق بشر، موضوعات امنيتي و مسايل منطقه اي و همكاريهاي فني و تكنولوژيك را در بر مي گرفت، گفتگوها انجام شده يا در حال انجام در سالهاي اخير غالباً زير سايه ي پرونده ي هسته اي بوده است. بر همين اساس، پيوند ديپلماسي جمهوري اسلامي ايران و اتحاديه اروپا در سال 2011 را نيز بايد در همين بافت و زمينه واكاوي و ارزيابي نمود. چشمگيرترين روندي را كه مي توان ويژگي بخش بر هم كنشي هاي ديپلماتيك ميان ايران و اتحاديه اروپا در سال 2011 به شمار آورد بن بست و گست در گفتگوها، فزوني گرفتن بي اعتمادي و بدگماني متقابل، و گرايش هر چه بيشتر اتحاديه اروپا به پيروي از مشي ايالات متحده در قبال جمهوري اسلامي ايران مي باشد.
نمود آشكار چنين روندي را به خوبي مي توان در تكاپوي پيگير و دامنه دار اتحاديه اروپا به منظور تشديد و توسعه دامنه ي تحريم هاي اعمال شده بر ضد ايران، بسيار فراتر از تحريم هاي مقرر در قطعنامه هاي شوراي امنيت و سمت گيري به سوي وضع تحريم هاي تازه ملاحظه نمود. در سال 2011 اتحاديه اروپا اسامي اشخاص و مقامات، شركتها و موسسات ايراني بيشتر و بيشتري را در فهرست افراد و نهادهاي تحت تحريم خود قرار داد. تازه ترين فقره از سلسله اقدامات اتحاديه اروپا براي در تنگنا گذاشتن جمهوري اسلامي ايران گفتگو و رايزني درباره تحريم خريد نفت از ايران مي باشد كه باب آن در پايان سال 2011 گشوده شد. بر پايه ي توافقات اوليه ميان اعضاي اتحاديه اروپا تصميم گيري راجع به نتيجه ي نهايي چنين گفتگويي به روزهاي پاياني نخستين ماه سال 2012 موكول شده است.
4- سازمان كشورهاي صادركننده ي نفت ( اوپك) : سازمان دولتهاي صادر كننده نفت كه ايران خود از پايه گذاران اصلي و اوليه ي آن است از ابتداي پيدايش به دو دليل عمده ي اقتصادي و سياسي همواره در سياست خارجي ايران از جايگاهي ويژه برخوردار بوده است: نخست، به دليل تاثير تصميمات و اقدامات آن بر مهمترين متغيير تعيين كننده در اقتصاد سياسي ايران، يعني متغيير منابع ودرآمدهاي نفتي؛ و دوّم، به واسطه ي نقش آن در شكل دهي به سياستها و رقابت هاي ژئوپلتيك منطقه اي و همچنين بازنمايي اين رقابتها و سياست ها، بويژه رقابتهاي ميان عربستان سعودي و ايران به عنوان اولين و دومين توليد كننده و صادركننده ي نفت عضو سازمان اوپك.
در سالهاي پس از پيروزي انقلاب اسلامي و در پي استقرار نظام جمهوري اسلامي در ايران يك دليل سوّم بر اهميت اوپك در سياستگذاريهاي خارجي ايران افزوده است و اين دليل سّوم شكاف ايدئولوژيكي است كه ميان ايران از يك سو، و دولتهاي محافظه كار عضو اوپك به رهبري عربستان سعودي از سوي ديگر، پديد آمده است. بر همين مبنا، در سه دهه اي كه از تاسيس جمهوري اسلامي ايران سپري شده است زورآزمايي هاي اقتصادي، ژئوپلتيك و ايدئولوژيك درون سازماني در اوپك ميان ايران و دولتهاي رقيب، همواره يكي از وجوه عمده ي ديپلماسي ايران را تشكيل داده است كه البته اين رويارويي در تمام مراحل خط سيري يكنواخت را نشان نمي دهد. در سال 2011 كه شاهد رياست دوره اي ايران بر سازمان اوپك بود، در تداوم رقابت هاي پيشين عربستان سعودي و ايران فراز تازه اي از چنان رقابتهايي آشكار شد. در اين سال، در حالي كه ايران پيگيرانه از سياست كاهش توليد پشتيباني مي كرد عربستان سعودي سياست حفظ توليد و لحاظ منافع مصرف كنندگان بويژه دولت هاي اروپايي دست به گريبان با بحران مالي را ترجيح مي داد. به همين خاطر نشست هاي اوپك بدون دستيابي به نتايج مشخص پايان مي يافت. با اين همه، در آخرين نشست وزراي نفت اوپك در پايان سال 2011 كه به رياست وزير نفت جمهوري اسلامي ايران برگزار شد با گرايش ايران به سمت موضع عربستان سعودي و همكاري و هم نظري دو طرف نهايتاً حفظ و ادامه¬ي سقف كنوني توليد و سهميه هاي موجود به عنوان تازه ترين برونداد و تصميم سازمان درباره ي بازار جهاني نفت اعلام گرديد.
5) شوراي همكاري خليج فارس: با نظر داشت فلسفه ي وجود شوراي همكاري خليج فارس كه به عنوان يك پيمان منطقه اي تاسيس شد كه هدف آن مقابله با آثار به اصطلاح « بي ثبات كننده» انقلاب اسلامي در منطقه و « سد نفوذ» نظام اسلامي نوبنياد در ايران بود نمي توان چشمداشت مناسباتي هموار و همكاري گرا ميان جمهوري اسلامي ايران و اين نهاد را چندان معقول و منطقي انگاشت؛ هر چند در سه دهه¬ي گذشته در دوره هايي سياستگذاران ايراني از طيف هاي سياسي و حكومتي مختلف همت خود را به كار بسته اند تا اين روابط را بهبود بخشند. بهرحال ويژگي برجسته ي مناسبات ايران و شوراي همكاري خليج فارس بيش از همه گوياي ناهمنوايي و رويارويي است تا هماهنگي و همكاري. در عين حال، اين رويارويي در پيوند با فضاي سياسي بين المللي و بافت منطقه ا ي دستخوش افت و خيزهاي فراواني بوده است. يكي از موضوعاتي كه از زمان پيدايش شوراي همكاري خليج فارس تا به امروز كشمكش ميان ايران و اين شورا را دامن زده است اختلاف بر سر مالكيت جزاير سه گانه مي باشد. در سال 2011 علاوه بر اين موضوع نخ نما شده دو مسئله ي ديگر در پيوند با شرايط نو پديد منطقه خاورميانه و شمال آفريقا و فضاسازي بين المللي ايجاد شده پيرامون برنامه هسته اي ايران، بر دامنه ي تنش ها ميان ايران و شوراي همكاري خليج فارس به گونه ي قابل توجهي افزود. از يك سو، رخداد « بهار عربي» و پشتيباني آشكار ايران از اعتراضات سياسي مخالفان در پاره اي از كشورهاي عضو شوراي همكاري خليج فارس مانند عربستان سعودي و بحرين اختلافات ديرينه سياسي و ايدئولوژيك ميان ايران و اعضاي شورا را شدت بخشيد؛ كشمكشي كه با اعزام نيروهاي نظامي عربستان و امارات متحده عربي به خاك بحرين در حمايت از رژيم حاكم بر اين كشور، شعله ورتر شد. از سوي ديگر، آخرين نشست شوراي همكاري خليج فارس كه پس از نزديك به يك دهه در پايان سال 2011 برگزار شد با هشدار نسبت به مداخلات ادعايي ايران در امور كشورهاي عربي و ترغيب ناامني و بي ثباتي در قلمرو اين كشورها و همچنين ابراز نگراني از برنامه هسته اي ايران و همنوايي با ايالات متحده و هم پيمانان اروپايي و غربي اش در اين زمينه، گستره ي كشمكش ها و تعارضات ايران و شوراي همكاري خليج فارس را به صورتي كم سابقه و بيش از پيش افزونتر كرد.
*استادیار روابط بین الملل دانشگاه شهید چمران اهواز