گروه اندیشه: طناز احمدزاده پژوهشگر حوزه رفاه، مقاله ای را در باره نقد لایحه جدید تأمین اجتماعی از منظر راهبرد توسعه پایدار ایران نوشته است. سندی که هرچند بر روی کاغذ، هدف رسمیسازی اشتغال و کاهش هزینههای تولید، و قصد بهبود محیط کسبوکار را دنبال می کند، اما در عمق خود، بنیانهای امنیت رفاهی به عنوان پیششرط اصلی پایداری ملی را تهدید میکند. طناز احمدزاده استدلال میکند که نظام تأمین اجتماعی، هسته سخت قرارداد اجتماعی و لنگر ثبات ساختاری در مسیر توسعه است؛ اما سقوط نسبت پشتیبانی صندوق به مرز بحرانی ۴، این بازوی توسعهای را با ناپایداری شدیدی مواجه کرده است. در این بستر سیاسی-اقتصادی شکننده که بیش از ۸۰ درصد بازار کار رسمی آن در اختیار بنگاههای خرد زیر ده نفر است، راهکار لایحه برای کاهش حقبیمه کارفرما به ۷ درصد و وابستگی منابع به درآمدهای مالیاتی، معاوضهای ویرانگر برای آینده رفاه و توسعه کشور است. در اقتصادی که فرار مالیاتی آن طی چهار دهه گذشته به طور متوسط ۱۱ درصد تولید ناخالص داخلی بوده و اقتصاد زیرزمینی وسیعی دارد، جایگزینی منابع اختصاصی بیمه با سراب مالیات، پایداری نظام رفاهی را به نوسانات بودجه دولتی گره میزند. این مکانیسم با واریز داراییها به خزانهداری واحد، انباشت سرمایه بیننسلی را که باید محرک سرمایهگذاریهای مولد تنوعبخش باشد، به تنخواه جاری برای جبران کسریهای مزمن تبدیل میکند. احمدزاده تاکید می کند که از دیدگاه نظریه قابلیتهای آمارتیا سن، این رویکرد به معنای سلب قدرت برنامهریزی بلندمدت از نیروی کار و شکنندهتر کردن تابآوری خانوارها در برابر تکانههای کلان است. حذف هیأت نظارت نیز کژکارکردیهای نهادی را عمیقتر کرده و با از بین بردن ترمزهای ساختاری، زمینه رانتجویی از داراییهای عمومی را فراهم میسازد؛ امری که از منظر اقتصاد نهادگرا، هزینه مبادله را در کل جامعه بالا برده و سرمایه اجتماعی را مضمحل میکند. در نهایت، این یادداشت تاکید دارد که توسعه پایدار در خلأ مناسبات محاسباتی رخ نمیدهد؛ تقلیل ساختار رفاهی به ابزار توازن بودجه، جایگاه کارگران را از صاحبحق به مشتری وابسته دولت تنزل میدهد و به بازتولید فقر ساختاری میانجامد. راهبرد برونرفت، بازگشت به پارادایم حکمرانی چندلایه، ارتقای نهادهای تنظیمگر مستقل و مشروطسازی اصلاحات رفاهی به متغیرهای کلان رشد اقتصادی و ثبات پولی است؛ چرا که بدون بازتعریف نهادی رابطه دولت و جامعه، این لایحه رفاهی صرفاً ناترازی را در دومینوی توسعه جابهجا کرده و آینده زیستپذیری و پایداری ایران را به مخاطره میاندازد.
****
هرگاه سخن از توسعه پایدار به میان میآید، معمولاً شاخصهایی مانند رشد اقتصادی، سرمایهگذاری و اشتغال مورد توجه قرار میگیرد؛ حال آنکه یکی از مهمترین پایههای این توسعه، نظام تأمین اجتماعی است. نهادی که با کاهش ریسکهای اقتصادی و اجتماعی، بازتوزیع درآمد و حمایت از خانوارها در برابر فقر و نااطمینانی، بستر ثبات اجتماعی، رشد اقتصادی و در نهایت توسعه پایدار را فراهم میکند. بنابراین اصلاح نظام تأمین اجتماعی در ایران نیز صرفاً یک مسأله بیمهای یا مالی نیست، بلکه بخشی از راهبرد توسعه کشور است که کیفیت سیاستگذاری و شیوه حکمرانی آن میتواند مسیر توسعه کشور را تقویت یا با چالشهای تازهای مواجه کند.
پیشنویس ۱۲ مادهای لایحه ایجاد نظام جدید تأمین اجتماعی، تلاشی است برای کاهش هزینههای غیرمستقیم نیروی کار، اصلاح ناترازیهای مالی صندوقها و نزدیکتر کردن نظام تأمین اجتماعی به الگوهای کارآمدتر. اقداماتی مانند حذف ضریب پیمانکاری، کاهش سهم کارفرما به ۷ درصد، تجمیع درمان و انتقال بخشی از بار تأمین مالی به بودجه عمومی، اگر در یک اقتصاد با دولت کوچک، شفاف و پاسخگو اجرا شوند، میتوانند معادل یک «شوک مثبت عرضه» عمل کنند؛ یعنی هزینه نهایی نیروی کار را کاهش داده، رسمیسازی را تقویت کرده و بیکاری ساختاری را کاهش دهند. اما وقتی همین طرح در بستر اقتصاد سیاسی ایران مطرح میشود، یک پرسش محوری را ایجاد میکند: آیا سازوکارهای پیشنهادی در بستر نهادی و مالی موجود، واقعاً به اصلاح منتهی میشوند یا صرفاً صورت مسأله را تغییر میدهند؟
با وجود همهی ملاحظات، باید تصریح کرد که لایحه از حیث رویکرد، واجد ظرفیتهای مثبتی است. مهمترین آن، تلاش برای تفکیک کارکردی صندوقها و شفافسازی مرز مأموریتهاست؛ به این معنا که منابع هر صندوق، بهجای آنکه در یک سازوکار غیرشفاف اختلاط منابع و مصارف حل شود، بهطور مشخص در خدمت همان مأموریت تعریفشده قرار گیرد و امکان جابجایی پنهان ناترازی میان حوزههای درمان، بازنشستگی و بیکاری محدود شود. از لحاظ نظری، چنین تفکیکی میتواند هم قابلیت حسابرسی و پاسخگویی را افزایش دهد و هم مشروعیت نظام تأمین اجتماعی را نیز تقویت کند؛ چون پیوند پرداخت و تعهد روشنتر میشود. همچنین حذف برخی سازوکارهای هزینهزا (مانند ضریب پیمانکاری) و وعده کاهش نرخ حقبیمه کارفرما، در صورت تحقق پیششرطهای حکمرانی میتواند به کاهش هزینه نهایی اشتغال رسمی و گسترش پایه بیمهپردازی منجر شود. با این حال این مزیتهای نظری لزوماً به نتایج عملی متناظر تبدیل نمیشوند. برای تبیین بیشتر شکاف میان ظرفیت نظری و نتیجه عملی، باید ابتدا منطق مالی مدل مسلط تأمین اجتماعی در ایران و شاخصهای پایداری آن را در نظر گرفت.
مدل تأمین اجتماعی در ایران اساساً بر الگوی پرداخت جاری و مزایای معین (PAYG-DB) استوار است؛ یعنی مستمری بازنشستگان از محل حق بیمه نسل شاغل فعلی تأمین میشود. در این نظام، نسبت پشتیبانی (تعداد بیمهپردازان فعال به ازای هر مستمریبگیر) یکی از شاخصهای کلیدی پایداری است. ادبیات بیمهای و تجربیات بینالمللی نشان میدهد که برای پایداری این نوع صندوقها، این نسبت باید دستکم بین ۵ تا ۷ باشد تا صندوق بتواند ضمن پوشش هزینههای جاری، حاشیهای برای سرمایهگذاری و ذخیرهسازی بیننسلی داشته باشد. بر اساس دادههای منتشرشده در سالهای اخیر، نسبت پشتیبانی در سازمان تأمین اجتماعی در ایران بهطور نگرانکنندهای کاهش یافته و به حدود ۴ بیمهپرداز برای هر مستمریبگیر رسیده است (کاظمی & معماریان, ۱۴۰۴). این یعنی صندوق وارد وضعیت ناپایدار شده است؛ بهطوریکه برای تأمین هزینهها، ناچار است به منابع غیرعملیاتی، استقراض از بانکها یا اتکای بیشتر به دولت متوسل شود. اگر در چنین وضعیت شکنندهای، بدون اصلاحات نهادی، منبع اصلی تأمین مالی صندوق (حق بیمه) کاهش یافته و در عوض، صندوق به بودجه عمومی و مالیات متکی شود، بحران مالی صندوق به بحران مالی دولت گره میخورد و ناترازی از سطح صندوق به سطح کل بودجه دولت منتقل میشود.
یکی از اصلیترین چالشهای این لایحه، تبصره (۸) مبنی بر انتقال منابع به خزانهداری واحد است. بر اساس نظریه انتخاب عمومی جیمز بوکانان (۱۹۶۲) ، بوروکراسیها و نهادهای دولتی در پی بیشینهسازی منابع و بودجه تحت اختیار خود هستند. در شرایطی که دولت با کسری بودجه مزمن مواجه است، تجمیع داراییهای بیمهای در خزانه کل، به معنای تبدیل یک سرمایه بیننسلی به تنخواه جاری دولت است. در چنین وضعیتی، بیاعتمادی نهادی شکل میگیرد و کارگران و کارفرمایان با پیشبینی مصرف جاری این منابع، به سمت فرار بیمهای حرکت میکنند؛ کنشی که هزینه مبادله برای دولت را بالا برده و نرخ مشارکت را تضعیف میکند.
نتایج مطالعه برآورد میزان فرار مالیاتی در ایران (۱۳۹۹) نشان میدهد فرار مالیاتی در ایران طی ۴۱ سال گذشته، به طور متوسط حدود ۱۰.۹۹ درصد تولید ناخالص داخلی (GDP) بوده است و در برخی سالها به حدود ۲۱ درصد رسیده است؛ سطحی که برای یک نظام تأمین مالی مبتنی بر مالیات، قابلقبول نیست. همچنین در این مطالعه نشان میدهد تورم اثری مثبت بر فرار مالیاتی دارد و اندازه دولت (بهعنوان سهم دولت در اقتصاد) نیز هر چه بزرگتر و مداخلهگرتر شود، انگیزه پرداخت مالیات کاهش مییابد. این وضعیت که بیانگر وسعت نگرانکننده اقتصاد پنهان است، مؤید ناکارآمدی ساختاری سیستم مالیاتی در جذب منابع است. حال آنکه لایحه مذکور در تبصره (۸) و در پیوند با تبصرههای(۳) و (۷)، با تکیه بر درآمدهای نوسانی مالیاتی، آن را جایگزین حق بیمه میکند. این راهبرد عملاً منبع وصولپذیر و اختصاصی حق بیمه را با منبع فرار و نامشخص مالیات تاخت میزند و آن را در معرض رفتار بوروکراسی بیشینهساز بودجه قرار میدهد.
این جابهجایی مکان ناترازی، از منظر نظریه توزیع ریسک و قابلیتها آمارتیا سن (۱۹۹۹)، عملاً به تضعیف قابلیتهای رفاهی افراد میانجامد؛ چرا که امنیت بازنشستگان را از یک دارایی مستقل تحت مالکیت جمعی و مبتنی بر حق بیمهی پرداختشده، به یک متغیر وابسته به نوسانات درآمدی دولت، اولویتهای کوتاهمدت بودجهای و فساد سیستمی گره میزند. به بیان دیگر، ریسک تأمین معاش دوران بازنشستگی، از سطح دولت و صندوق به دوش فرد منتقل میشود، بیآنکه فرد امکان واقعی مدیریت یا تنوعبخشی به این ریسک را داشته باشد. در نتیجه، اصلاحی که امنیت رفاهی را از حق مبتنی بر مشارکت بیمهای به وعدهی وابسته به بودجه تبدیل کند، تابآوری معیشتی خانوارهای مستمریبگیر را شکنندهتر میکند.
در سوی دیگر این تحلیل، کاهش نرخ حق بیمه به ۷ درصد، اگرچه در نگاه نخست با مبانی نظریه انتخاب عقلانی گری بکر (۱۹۷۶) همسو به نظر میرسد اما در غیاب اصلاحات کلان، شرط کافی نیست. دادههای رسمی نشان میدهد که ۸۴ درصد بازار کار رسمی در اختیار بنگاههای خرد زیر ۱۰ نفر است و ۷۰ درصد موقعیتهای شغلی جدید توسط این کسبوکارهای خرد ایجاد میشود. در چنین بستری، ضریب پیمانکاری فعلی مانند «مالیات بر رسمیشدن» عمل میکند. با این حال، وقتی تورم قدرت خرید را مستهلک و بار بیمهای حاشیه سود را تهدید میکند، عوامل اقتصادی برای بقا به اقتصاد غیررسمی پناه میبرند؛ لذا انگیزه کارفرما برای خروج از این وضعیت، تنها در گرو کاهش هزینهی اسمی نیست. در نتیجه، این تغییر پارادایم که با وعده گسترش پایه مالیاتی صورت میگیرد، به دلیل عدم تحقق درآمدهای جایگزین و ناتوانی در حذف انگیزههای اقتصاد غیررسمی، پایداری مستمریها را بیش از پیش به خطر میاندازد.
نکته اساسی اینجاست که مسئلهی ناترازی تأمین اجتماعی، با جایگزینی جریان درآمدی حل نمیشود؛ بلکه با توجه به وضعیت بحرانی نسبت پشتیبانی، صندوق نیاز به اعتمادسازی و جذب بیمهشدگان جدید است. بنابراین، بدون تضمین انفکاک داراییهای صندوق از خزانه، سیاست کاهش حق بیمه اثر رسمیسازی خود را از دست میدهد.
در کنار این چالشها، حذف هیأت نظارت در تبصره (۱۱)، از منظر اقتصاد نهادگرا، خطایی راهبردی است. داگلاس نورث تأکید میکند که نهادها قواعد بازی هستند که محدودیتهایی برای کنشگران ایجاد میکنند (North, ۱۹۹۰)؛ لایحه حاضر با حذف این نهاد، در حالی که ادعای افزایش کارآمدی را دارد، عملاً دچار مغالطه پاککردن صورتمسئله شده است. استدلال احتمالی طراحان مبنی بر ناکارآمدی فعلی هیأتهای نظارت، توجیهی منطقی برای حذف کامل آنها نیست؛ چرا که مطابق با استانداردهای حکمرانی خوب (UNDP, ۱۹۹۷)، اگر نهادی دچار کژکارکردی است، راهکار اصولی اصلاح فرایندها و ارتقای استقلال آن است. حذف هیأت نظارت، بدون جایگزینی با مکانیسمهای نظارتی قدرتمندتر، در حقیقت حذف یکی از مهمترین ترمزهای ساختاری در برابر رفتارهای فرصتطلبانه مدیران اجرایی است که در بستر اقتصاد سیاسی ایران، میتواند زمینهساز گسترش رانتجویی و سوءاستفاده از داراییهای بیننسلی شود.
افزون بر این، رویکردهای تقلیلگرایانه در تبصرههای (۶) و (۹)، تبدیل نهاد بیمهگر به یک کارگزار صرف خرید خدمات و مشروطسازی شدید بیمه بیکاری به دورههای آموزشی در تضاد آشکار با نظریه کالایی زدایی اسپینگ-اندرسون (۱۹۹۰) است. در نظریه رفاه، خدمات تأمین اجتماعی نباید به کالایی در بازار یا ابزاری برای سیاستهای مشروط دولتی تبدیل شوند که کرامت و امنیت اجتماعی فرد را منوط به رفتارهای انضباطی دولت میکند. این تغییر پارادایم، نهتنها از بار تعهدات دولت نمیکاهد بلکه با تضعیف جایگاه بیمهپرداز از صاحبحق به مشتری وابسته، زمینهساز فروپاشی قرارداد اجتماعی است.
نتیجهگیری نهایی: به سوی اصلاح و توسعه پایدار
نظام تأمین اجتماعی ایران دیگر ظرفیت ادامه وضع موجود را ندارد و تعویق اصلاح، هزینه بحران را افزایش میدهد. با این حال، ضرورت اصلاح نباید با کفایت هر نسخه پیشنهادی خلط شود؛ در بستر کسری بودجه مزمن، بیثباتی، نااطمینانی و فرسایش سرمایه اجتماعی، کیفیت طراحی و سازوکارهای تضمین اجرا تعیین میکند که اصلاح به حل بحران بینجامد یا به انتقال آن.
مسأله این لایحه در سطح هدفگذاری نیست؛ در سطح سازوکار تضمین تحقق هدف است؛ از همین منظر، نقد این لایحه به معنای انکار بحران یا دفاع از حفظ وضع موجود نیست. برعکس، نقد اصلی آن است که این لایحه، با وجود آنکه بر یک مسئله واقعی دست گذاشته، در شکل فعلی خود به نظر نمیرسد بتواند ریشههای همان مسئله را درمان کند و حتی در برخی حوزهها ظرفیت تولید مسائل جدید را نیز دارد. کاهش هزینه اسمی بیمه برای بنگاه، تجمیع منابع یا انتقال بخشی از تعهدات به درآمدهای مالیاتی، در غیاب ثبات اقتصادی، سیاسی، استقلال نهادی صندوقها، تضمین مصونیت منابع بیمهای و سازوکارهای نظارتی مؤثر، لزوماً به افزایش پوشش، پایداری مالی یا اعتماد بیمهپردازان منجر نخواهد شد.
معاوضه پرریسک لایحه (کاهش حق بیمه در قبال تضعیف نظارت و انتقال دارایی به خزانه)، پایداری بیمهای را فدای بیثباتی بودجهای میکند. پیوند میان پرداخت حق بیمه و دریافت خدمات رفاهی که رکن مشروعیتبخش این نظام است، با این مداخلات به شدت تضعیف میشود. بحران تأمین اجتماعی ایران پیش از آنکه ناشی از ناترازیهای محاسباتی باشد، ریشه در ابهام نقشآفرینی دولت در این نظام دارد. نگاه حاکم بر لایحه که صرفاً به دنبال مدیریت پارامتریک و عددی است، از درک این واقعیت غافل مانده که سازمان تأمین اجتماعی نه یک بازوی بودجهای برای دولت و نه یک نهاد کاملاً خصوصی است، بلکه یک نهاد بیننسلی است که نیازمند بازتعریف رابطه مالی و حقوقی با دولت است. راه برونرفت از این بنبست مستلزم تحولی در پارادایم حکمرانی است که بر محورهای زیر استوار است:
۱- تفکیک کارکردی و مسئولیتهای مالی: دولت نه باید متصدی منابع بیمهشدگان باشد و نه باید در قبال تعهدات حمایتی خود شانه خالی کند. نظام تأمین اجتماعی باید به سمت چندلایگی حرکت کند. در این الگو، لایههای حمایتی که مسئولیت حاکمیتی دولت در برابر اقشار آسیبپذیر است، باید شفاف و مستقیم از بودجه عمومی تأمین شود و لایههای بیمهای که برآمده از قرارداد کارگران و کارفرمایان است، به عنوان یک دارایی امانی، در چارچوب قواعد مصون از مداخلات مالی دولت مدیریت شود.
۲- ارتقای تنظیمگری به جای حذف نظارت: ضعف ساختاری موجود نه با حذف نهادهای نظارتی، بلکه با جایگزینی آنها با یک نهاد تنظیمگر مستقل و مقتدر حل میشود. این تنظیمگر باید فراتر از نقش یک ناظر ساده، مسئولیت پایش توازن محاسباتی و سیاست اجرایی را بر عهده بگیرد تا مرز میان تکالیف دولت و منابع بیمهای همواره شفاف باقی بماند.
۳- پیوند اصلاحات خرد با متغیرهای کلان: مسئلهی تأمین اجتماعی در خلأ رخ نمیدهد و راه حل پایدار این بحران در سطح تأمین اجتماعی محصور نمیشود، بلکه نیازمند حل مسائل کلان نظیر نرخ اشتغال، تورم و تحریم است. در واقع، اصلاحات بیمهای باید در دومینوی اصلاحات کلان اقتصادی تعریف شوند؛ به این معنا که با بهبود وضعیت رشد اقتصادی و اشتغال مولد، نرخ مشارکت و نسبت پشتیبانی به طور طبیعی بهبود مییابد و بار ناترازی صندوقها کاهش مییابد. به همین اعتبار، سیاستهایی مانند کاهش نرخ حقبیمه باید مرحلهای و مشروط طراحی شوند؛ مثلاً تداوم هر مرحله از کاهش، منوط به بهبود قابل سنجش در نرخ رسمیسازی، افزایش تعداد بیمهپردازان فعال، و کاهش مطالبات معوق باشد.
در نهایت، لایحه کنونی با تکیه بر نگاهی تکبعدی به مسائل مالی، از اصلاح ساختار رابطه دولت با نظام رفاهی ناتوان است. بدون تفکیک مسئولیتهای دولت در لایههای حمایتی و بیمهای و بدون ارتقای نظارت به سطحی از تنظیمگری تخصصی و مستقل، هرگونه تغییر در لایحه صرفاً جابهجایی ناترازی در فضای بسته و فسادخیز اقتصاد دولتی باقی خواهد ماند که نهتنها بحران مستمریها را حل نمیکند، بلکه آن را به تعویق انداخته و به قیمت تضعیف بنیانهای قرارداد اجتماعی در آینده، عمیقتر خواهد کرد.
۲۱۶۲۱۶
نظر شما