دکتر افشار سلیمانی
قصه ناتمام کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر باردیگر چند ماه مانده به پنجمین اجلاس سران کشورهای حاشیه این دریا با برگزاري نشست وزرای امورخارجه پنج کشور در روز چهارشنبه 23 تیر ماه در قزاقستان در شرایط پر التهاب و بحرانی تر منطقه خاورمیانه تکرار خواهد شد . حکایت تلخ و شیرین دریای خزر که از آن به عنوان دریای کاسپین و مازندران نيز یاد شده است حکایتی تاریخی و طولانی است که به گذشته های دور بر می گردد و وضعیت آن در دوره های روسیه تزاری، اتحاد جماهیر شوروی و پساشوروی وپست جنگ سرد متفاوت بوده است و در طول بیست و پنج سال اخیر نیز دوره پرفراز و نشیبي را تجربه می کند که برخی را خرسند و بعضی دیگر را آزرده خاطر ساخته است.
از زمان فروپاشی شوروی در آذرماه 1370 و در طول 25 سال گذشته، با وجود برگزاری بیش از 40 نشست کارشناسی و 4 نشست سران کشورها و امضای دو سند در زمینه همکاری های محیط زیستی و امنیتی نظامی کماکان موضوع تعیین رژیم حقوقی جامع درباره کشورهای ساحلی دریای خزر تاکنون به سرانجامی نرسیده است. البته عدم امضای کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر مانع از اکتشاف، استخراج و صدور نفت و گاز سه کشور ساحلی آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان با حمایت و شراکت روسیه نشده است و مسکو با اعمال مدل تصمیم گیری عمدتا براساس 1+4 (هرچند هنوز اختلافات میان باکو- عشق آباد به قوت خود باقیست) مانع از رسیدن ایران به حق خود شده است.
نشست قزاقستان چندمین نشست های سران خزری است؟
روسای جمهور پنج کشور حاشیه دریای خزر در نخستین نشست سران کشورهای ساحلی خزر در اردیبهشت ماه 1381 در عشق آباد مرکز ترکمنستان شرکت و درباره مبارزه با آلودگی محیط زیست در خزر و نیز راههای حفاظت از آب این بزرگترین دریاچه جهان به یک تفاهم کلی رسیدند و در این نشست زمینه امضای کنوانسیون محیط زیست خزر را موسوم به «سند تهران» فراهم کردند که در چهاردهم آبان 1382 (پنجم نوامبر 2003) در تهران به امضای وزرای محیط زیست کشورهای ساحلی خزر رسید. این سند بعدها به عنوان اولین سند حقوقی مرتبط با دریای خزر به تصویب نهایی مجالس مقننه هر پنج کشور رسید و اجرایی شد.
در این نشست همچنین درباره اصول کلی موضوعات ماهیگیری و حفاظت از آبزیان خزر و نیز حمل و نقل کشتی های کشورهای ساحلی تفاهم کردند.
دومین نشست سران کشورهای ساحلی پس از گذشت پنجسال در مهرماه سال 1386 در تهران برگزار شد. صدور بیانیه ای 15 ماده ای ازجمله در زمینه همکاری های امنیتی و نظامی با هدف مبارزه علیه افراط گرایی و تروریسم دراین سند مورد تاکید واقع شد.
سومین نشست سران کشورهای خزری در آبان ماه 1389 در باکو برگزار شد، پیمان همکاری های امنیتی و نظامی بعنوان دومین سند حقوقی مرتبط با دریای خزر در این اجلاس مورد توافق قرار گرفت.
چهارمین اجلاس سران کشورهای حاشیه دریای خزر در هفتم مهر ماه سال 1393 در شهر بندری آستاراخان روسیه برگزار شد.در این نشست سه موافقتنامه در خصوص «حفاظت و بهره برداری بهینه از منابع آبی» ، «آب و هواشناسی» و «پیشگیری و واکنش به وضعیت اضطراری» ازسوی وزرا و مقامات ذیربط پنج کشور ساحلی بامضا رسید و بیانیه مشترکی توسط سران پنج کشور ساحلی مبنی بر چارچوب سیاسی ادامه مذاکرات و همکاریهای 5 کشور صادرشد و عرض (محدوده) منطقه آبهای سرزمینی تحت حاکمیت ملی 15 مایل دریایی و عرض منطقه انحصاری ماهیگیری 10 مایل (مجموعا 25 مایل) برای هر کشور ساحلی و مابقی دریا به عنوان «پهنه مشترک» بین 5 کشور تعیین گردید. از دیگر موارد بسیار مهم که مورد توافق سران پنج کشور قرارگرفت تصویب ممنوعیت حضور نیروهای نظامی کشورهای غیرساحلی در دریای خزر بود.
اما در این نشست نيز کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر نهایی نشد و بر ضرورت ادامه مذاکرات کارشناسی و معاونان وزرای خارجه پنج کشور و برگزاری اجلاس پنجم سران در قزاقتستان که قرار بود در سال 2015 برگزار شود تاکید شد.
اینک نیز که روز چهارشنبه 23 تیر ماه نشست وزرای خارجه کشورهای ساحلی دریای خزر در قزاقستان برگزار خواهد شد تا زمینه برگزاری اجلاس سران این کشورها را در نیمه دوم سال جاری میلادی در آستانه فراهم نمایند حکایت روز از نو روزی ازنو ست که چشم انداز مثبتي برای نهایی شدن کنوانسیون ژيم حقوقی دریای خزر از حیث تعیین محدوده یا سهم منابع زیربستر مشاهده نمیشود .
تحولات رژیم حقوقی دریای خزر
پیشینه رژیم حقوقی دریای خزر را می توان در عهدنامه های گلستان و ترکمانچای که به ترتیب در سال های 1813 و 1828 منعقد شد، جستجو کرد. در این عهدنامه ها به ویژه در پیمان ترکمنچای، ایران از داشتن نیروی دریایی نظامی در دریای خزر منع شد و تنها کشتی های جنگی روسیه حق حضور در دریای خزر داشتند و اجازه داشتند تا سواحل ایران نیز حرکت کنند. اما در این دو عهدنامه به موضوع بهره برداری از منابع فسیلی موجود در زیر بستر دریای خزر اشاره ای نشده است.
پس از گذشت نزدیک به دو قرن از امضای دو معاهده مذکور که در آن صرفا به استفاده از سطح آب های خزر و محرومیت ایران از داشتن کشتی نظامی اشاره شده بود، تحت تاثیر انقلاب بلشویکی اکتبر 1917 به رهبری ولادیمیر ایلیچ لنین که نقطه پایانی بر حاکمیت تزارهای روس ورومانوف ها نهاد، در سال های 1921 و 1940 موافقتنامه هایی میان ایران و روسیه امضا رسید. در موافقتنامه بازرگانی و بحرپیمایی ایران و اتحاد جماهیر شوروی (1940)، حق انحصاری ماهی گیری برای ایران صرفاً 10 مایل ساحلی در نظر گرفته شده بود و برای شوروی نیز شامل تمامی سواحل شمالی، شرقی و غربی می شد. اما در فراتر از این نوار 10 مایل ساحلی، حق ماهی گیری و کشتیرانی در بقیه دریا برای هر دو دولت به طور مشاع وجود داشته است.
در این اسناد از دریای خزر به عنوان دریای ایران و شوروی یاد شده و به همین واسطه برخی از این عبارت برداشت دریای مشترک می کنند. در طول 24 سال اخیر ایران همواره به این اسناد استناد کرده و تا زمان امضای کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر آنها را پایه حقوقی قابل استناد می داند. این درحالی است که سایر کشورها با اقدامات عملی خود در دریای خزر در زمینه بهره برداری از منابع انرژی این دریا عملا به این موضع ایران وقعی ننهاده اند.
لازم به ذکر است که روسیه ابتدا در این رابطه با ایران همسو بود اما از آنجا که این کشور همواره از ایران به عنوان کارت بازی استفاده می کند، در میانه راه ایران را رها و از سایر کشورهای ساحلی امتیازات لازم را دریافت کرد.
در دوره پس از تزارها و پیش از فروپاشی شوروی، محدود بودن دولت های ساحلی این دریا به دو کشور ایران و شوروی، این امکان را داده بود که ایران با وجود قدرتمندی شوروی و سردمداری آن در بلوک شرق بتواند ضمن انعقاد موافقتنامه هائی دوجانبه، درصدد تعیین حقوق ملی طرفین و ایجاد تعهداتی در رابطه با تضمین حقوق و منافع مشترک و اختصاصی برآید.
موافقتنامه های 1921 و 1940، به عنوان برگ برنده ای برای ایران، توانسته بود نظریه «محدود شدن قدرت یک ابرقدرت به وسیله معاهدات» را تحقق بخشد. هرچند ایران در انعقاد معاهدات دوجانبه با روسیه تزاری و شوروی صدمات زیادی را در ابعاد مختلف حتی تمامیت ارضی متحمل شده بود، اما تضمین حقوق دریایی ایران براساس معاهدات 21 و 40 تسلط و حقوق حاکمه بر برخی سطوح آبی و منابع زنده تحت السطح و فوق البستر این دریا، در نوع خود و متناسب با شرایط زمانی از اهمیت به سزایی برخوردار بود.
هرچند از حقوق کامل برخوردار نبود و حتی به صورت غیرقانونی و تحمیلی ایران در دوره شوروی مجبور به پذیرش تلویحی خط موهوم آستارا - حسینقلی خان شده بود که از محدوده 11 الی 12 درصدی از ساحل به عمق از آستارای آذربایجان تا حسینقلی خان در ترکمنستان بر اساس خط مرز هواییFIR) ) بدون اشاره به آن در قراردادهای 21 و 40 شده باشد. اما پس از اضمحلال شوروی سابق تاکنون ایران این خط موهوم را نپذیرفته است، مزید بر آن تحمیل شرایطی به واسطه ابرقدرت بودن شوروی ایجاد حق برای کشورهای نواستقلال نمی کند و تغییر شرایط نمی تواند به نفع برخی و به زیان برخی دیگر باشد، به همین دلیل رعایت اصل عدالت و انصاف باید از این منظر نیز مورد توجه باشد.
موضع روسیه و نواستقلالیان
روسیه در اوایل فروپاشی تا سال 95 در اعتراض به اقدامات سه کشور دیگر خزری با ایران همراهی و همسویی می کرد. حتی دو کشور توانستند حدود بیست سند مشترک علیه انحراف از رژیم حقوقی دریای خزر که به ضرر ایران بود، به ثبت برسانند. ولی از سال 1998 که مصادف با صدارت بوریس یلتسین در روسیه بود، این کشور با انعقاد قرارداد تقسیم منابع تحت البستر خزر با قزاقستان در منطقه مورد ادعا، راه خود را از ایران جدا کرد و به عنوان اولین اقدام در مسیر عکس اتفاق آراء که پیشتر خود بر آن تاکید داشت، عرفی برخلاف تعهدات پیشین را باب کرد که با امضای قرارداد مشابه میان قزاقستان و آذربایجان پیوندی سه جانبه را باامضای قرارداد تقسیم منابع زیر بستر دریای خزر با دو کشور مذکور در بخش شمالی این دریا تدارک دید.
روسیه، پس از فروپاشی شوروی و افزایش کشورهای خزری تا سال 2000 به صورت اعلامی طرفدار رژیم حاکمیت مشاع دولتها بود ولی از سال 2000 به بعد دیدگاه این کشور به سمت مواضع آذربایجان و قزاقستان متمایل شد. به همین دلیل، در سال 2003 سه کشور روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان موافقتنامه ای سه جانبه را دائر بر تقسیم منابع زیر بستر دریای خزر امضا کردند که عملا 64 درصد از منابع زیر بستر دریای خزر را در حاکمیت آنها قرار داده است.
بر اساس این توافق سه کشور، قزاقستان 29 درصد، روسیه 19 درصد و جمهوری آذربایجان 18 درصد از منابع زیربستر دریای خزر را متعلق به خود کردند و بر اساس ادعاهای سه طرف و تمایل نسبی ترکمنستان، حدود 21 درصد از منابع زیر بستر این دریا به عنوان سهم ترکمنستان در نظر گرفته شده و نهایت اینکه حدود 13 درصد نیز زیر بستر برای ایران باقی مانده که دارای منابع فسیلی نبوده و اگر هم باشد در عمق زیادی واقع است که استخراج آن صرفه اقتصادی ندارد. لازم به ذکر است که قرارداد امضا شده میان روسیه و قزاقستان در دوره بوریس یلتسین به تقسیم بستر دریا اشاره دارد، اما در دوره پوتین توافق روی منابع فسیلی زیر بستر دریا صورت گرفته است تا حق حاکمیت مشاع کشورها بر بستر دریا به ویژه پس از پایان منابع زیربستر تضییع نشده و موجب تنش نشود.
آذربایجان و قزاقستان با جذب شرکت های خارجی و سرمایه و فناوری های لازم با تشکیل کنسرسیوم ها و انعقاد قراردادهایی نسبت به اکتشاف و بهره برداری از منابع نفت و گاز و انتقال و فروش و صادرات آن به مشتریان خارجی اقدام کرده اند و عملا با تسلط بر بخش زیادی از منابع انرژی این دریا حاکمیت خود را بر این منابع اعمال کردند، بدون آنکه اتفاق آراء 5 کشور حاصل و کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر به امضا 5 کشور برسد.
روسیه هم که با داشتن منابع عظیم نفتی و گازی در سرزمین پهناور این کشور، منابع خزری از اهمیتی برخوردار نبود اقدام به تحرکی برای اکتشاف و استخراج نفت و گاز نکرد و با گرفتن سهام لازم برای شرکت های روسی در کنسرسیوم های نفتی این دو کشور صحنه را به زیان ایران خالی کرد.
بدین ترتیب سه کشور مذکور اعلام کردند که مشکل تقسیم منابع در شمال دریای خزر بر اساس خط میانی مورد نظر و بهره برداری مشترک از منابعی که روی خط میانی واقع شده اند، مرتفع شده و باید این مشکل در جنوب خزر توسط ایران، ترکمنستان و آذربایجان ازطریق مذاکرات و توافقات دوجانبه با یکدیگر و درنهایت توافق سه جانبه حل و فصل شود تا در نهایت مشکل رژیم حقوقی دریای خزر و امضای کنوانسیون 5 جانبه محقق شود.
بنابراین همانگونه که اشاره شد، نکته مهمی که در رابطه با قرارداد تقسیم منابع فسیلی و هیدروکربنی زیر بستر دریای خزر میان روسیه و قزاقستان باید بدان پرداخته شود، این است که در قرارداد سال 1998 به تقسیم بستر دریا براساس خط میانی قابل انعطاف اشاره شده است، اما در قرارداد سال 2000 به تقسیم منابع زیر بستر اشاره شده است. زیرا از منظر قواعد حقوق بین المللی دریاها، بستر دریا قابل تقسیم نیست؛ چراکه در این صورت حاکمیت سایر کشورها نقض می شود، به همین خاطر باید منابع زیر بستر تقسیم شود و تا زمانی که منابعی زیر بستر وجود دارد، مالکیت منابع از آن کشوریست که از آن بهره برداری می کند و پس از اتمام منابع در واقع زیربستر و بستر دریا باید از رژیم مشاع تبعیت کند.مسکو معتقد است تکلیف منابع زیربستر میان روسیه قزاقستان و آذربایجان و قزاقستان و ترکمنستان مشخص شده و ایران و آذربایجان و ترکمنستان نیز باید درمورد منابع زیر بستر به صورت دو و سه جانبه به توافق برسند تا رژیم حقوقی دریای خزر نهایی شود .
موضع ایران و اصل انصاف
ایران آخرین بار براساس رویه ای که در حقوق بین المللی دریاها مطرح است، به ویژه با استناد به بخشی از آراء دیوان بین المللی دادگستری بحث تقسیم منصفانه را مطرح کرده است که با در نظر گرفتن قدمت تاریخی کشورهای خزری، اشکال محدبی و مقعری سواحل دریا، شیب وعمق دریا، ترسیم خط مبدا پس از اتصال نقاط مرکزی محدبی و تعیین آب های ساحلی و سرزمینی تا حدود 25 مایل و تعداد جمعیت ساکن در شهرهای ساحلی خزر و اعمال بعضی از مسایل فنی و مهندسی در صورت توافق سایر کشورهای خزری سهم ایران را به حدود نزدیک 18 درصد می رساند. این آخرین موضع تعدیل شده تهران پس از ارایه مدل های مشاع کامل سطح، بستر و زیربستر، تقسیم منابع زیربستر به ازای 20 درصد برای هرکشور ساحلی و مشاع سطح ارایه شده است.
اولین تحرک جدی در زمینه حل و فصل مسایل دریای خزر در مهرماه 1371 صورت گرفت که به ابتکار ایران اجلاس وزرای محیط زیست کشورهای ساحلی در تهران تشکیل و منجر به تاسیس 7 کمیته تخصصی درزمینه های رژیم حقوقی، محیط زیست، کشتیرانی، ماهیگیری و منابع فسیلی شد. در این نشست همچنین توافق شد تا به اتفاق همه کشورهای ساحلی، سازمان همکاری های اقتصادی دریای خزر تشکیل شود و با رویکرد مشاع کامل دریا، بهره برداری از منابع زیربستر نیز با تشکیل کنسرسیومی به صورت مشترک انجام پذیرد. البته متعاقبا کشورهای ساحلی با استناد به بهانه هایی از اجرای تعهدات تهران سرباز زدند؛ از جمله اینکه تشکیل سازمان همکاری های اقتصادی را به تعیین رژیم حقوقی این دریا که تاکنون به سرانجامی نرسیده، پیوند زدند و به مرور زمان با اقدامات یک، دو و سه جانبه و بدون توجه به اتفاق آراء مبادرت به بهره برداری از منابع زیر بستر کردند.
کلام آخر
اقدامات عملی در بهره برداری از منابع زیر بستر دریای خزر بر اساس مدل 1+4 که با حمایت مسکو صورت گرفت به زیان ایران تمام شده است.
تبعیت از اصل اتفاق آراء در خصوص حل و فصل مسایل دریای خزر که درسال 1371 مورد قبول پنج کشور بود از سوی چهار کشور به رهبری روسیه مخدوش شده است. قراردادهای 1921 و 1940 که در سال 1371 مورد تاکید ایران و روسیه بود با خلف وعده روسها بی اهمیت شده اند.
تاکید بر عدم بهره برداری از منابع انرژی زیربستر دریای خزر تا زمان تعیین رژیم حقوقی جدید دریای خزر در سال 1371 ازسوی ایران وروسیه، ازطرف 4 کشور باحمایت روسیه زیر پا گذاشته شد.
هرگونه نتیجه بخش بودن اجلاس سران کشورهای ساحلی خزر منوط به نتیجه بخش بودن نشست های کارشناسی است. مذاکرات دو جانبه ایران و آذربایجان که در آخرین ماههای دولت اصلاحات به نتیجه نسبتا خوبی رسیده بود در دولتهای احمدی نژاد تحت تاثیر ماجراجوييها در عرصه خارجی مسکوت ماند.
تماس ها و مذاکرات انجام شده در دوره دولت تدبیر و امید هرچند نشانگر رهایی از رکود در زمینه تامین حقوق ایران در دریای خزر و تحرکی نو در این زمینه محسوب می شود، اما در طول همین مدت در سطوح کارشناسی، معاونین وزرای خارجه، وزرای خارجه و سران راه بجایی نبرده است و سایه تحرکات برجامي بر این موضوع و برخی مسائل سیاست خارجی مشاهده میشود .
اختلاف نظرها و تغییر مواضع و دیدگاه های کشورهای مختلف ساحلی در مقاطع زمانی متفاوت مشکل را مضاعف کرده و چشم انداز دستیابی به هر گونه توافقی در زمینه رژیم حقوقی دریای خزر را تا کنون غیرممکن کرده است که صد البته با صعود چهار برابری توان رای روسیه و نزول قدرت تصمیم گیری ایران به یک چهارم، توازن برای رسیدن به یک تصمیم عادلانه و منصفانه در مورد رژیم حقوقی دریای خزر را با چالش جدی روبه رو کرده است. در واقع این مسکو است که عملا با حمایت از سه کشور دیگر مدل بازی خزری را به وضعیت 4 در برابر 1 درآورده و روی مکانیزم تصمیم گیری براساس اتفاق آراء پا گذاشته است.
اینکه مقرر است کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر تکالیف مهمترین موضوعات این دریا از جمله محدوده آبهای ساحلی و سرزمینی، تقسیم منابع زیربستر، وضعیت بستر وسطح آب خزر را روشن کند، موضوعی است که به سهولت انجام پذیر نخواهد بود و هرچند محتمل است در اجلاس آتی (پنجم) سران خزری در قزاقستان درخصوص اصول کلی رژیم حقوقی تفاهماتی صورت گیرد، اما به دلیل اختلافات نسبتا عمیقی که میان بازیگران خزری موجود است، بعید به نظر می رسد در نشست مذکور پیشرفتی در زمینه رژیم حقوقی حاصل شود.
با توجه به فراز و بیشتر نشیب های دو دهه و اندی و محتوای چانه زنی های صورت گرفته توسط کشورهای خزری بهترین رژیم حقوقی برای دریای خزر می تواند دارای اصول ذیل باشد:
- مشاع سطح
- تقسیم زیر بستر براساس ترسیم خط میانی منعطف برگرفته از مولفه های اصل انصاف که می تواند منجر به تملک مستقیم و مشترک (با آدربایجان وترکمنستان) منابع زیربستر دریای خزر در محدوده 17 درصدی شود.
- مشاع بستر و زیر بستر پس از خاتمه بهره برداری از منابع هیدروکربنی زیربستر.
البته منظور از مشاع استفاده مساوی همه کشورها در محدوده فرا آب های ساحلی و فرا آب های سرزمینی با هماهنگی قبلی است که در کنوانسیون حقوقی محدوده آن تعیین خواهد شد.
به عبارت دیگر هیچ کشوری نباید مانع استفاده کشور دیگری از سطح و بستر دریای خزر شود. همانگونه که اکنون در زمینه کشتیرانی، گاردهای ساحلی و عدم اجازه به حضور نیروهای نظامی خارج از منطقه (خزر) عمل می شود.
با توجه به امضای اسناد همکاری ها در زمینه های محیط زیست و امنیتی در صورتی که روسیه به زیادخواهی هایش در خزر خاتمه دهد و رژیم حقوقی دریای خزر نیز به سمت نهایی شدن سوق داده شود ضریب تبدیل دریای خزر به دریای صلح، دوستی و همکاری افزایش خواهد یافت.
به نظر میرسد در آستانه برگزاری اجلاس پنجم سران خزری درقزاقستان در چندماه باقیمانده تا نشست مذکور، دولت تدبیر و امید نسبت به تسریع مذاکره حول محور بهره برداری مشترک از منابع زیر بستر موسوم به البرز از سوی ایران و آراز، آلو و شرق از سوی آذربایجان که از دوره دولت اصلاحات ناتمام باقیمانده مبادرت نماید.
سفیر پیشین ایران در آذربایجان و تحلیلگر مسائل بین المللی
5252
نظر شما