قانون برنامه پنجم در ماده 53 مقرر کرده است:
«دولت مکلف است یک یا چند وزارتخانه را به نحوی در وزارتخانه‌های دیگر ادغام نماید که تا پایان سال دوم برنامه، تعداد وزارتخانه‌ها از بیست و یک وزارتخانه به هفده وزارتخانه کاهش یابد.
وظایف و اختیارات وزارتخانه‌های جدید با پیشنهاد دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد.»
از اظهارنظر دولتی‌ها بر می‌آید که این ماده را در دو بخش مجزا از یکدیگر می‌فهمند و تفسیر می‌کنند.
یکم اینکه دولت باید کار ادغام را انجام دهد و در ادغام "عدد" موضوعیت دارد. عدد وزارتخانه‌ها باید به 17 برسد. [واحد وزارتخانه نمی‌دانم چیست؟ عدد، واحد، دستگاه، نفر، فقره!!...]
دوم، بعد از ادغام و استقرار وزارتخانه‌های جدید، یعنی اجرای بخش اول این ماده به وسیله دولت، پیشنهاد دولت در مورد وظایف و اختیارات وزارتخانه‌های جدید به مجلس شورای اسلامی در قالب لایحه تقدیم شود.
ظاهر ماده هم انصافاً همین‌گونه است؛ یعنی واگذاری اختیار تعیین وزارتخانه‌های جدید به دولت و تشکیل و استقرار آن و سپس ارائه لایحه برای تعیین وظایف و اختیارات وزارتخانه‌های جدید. یعنی وزارتخانه‌هایی که بعد از ادغام به وجود آمده‌اند.
اکنون که نوبت به اجرا رسیده است، مشکلات رخ می‌نماید.
آیا ریشه‌ی این منازعات مضر، جز درنحوه‌ی تقریر و انشاء قانون است؟
البته اشکال بنیادی‌تر این است که آیا موضوع ساختار دولت و سازمان و تشکیلات آن و وظایف وزارتخانه‌ها ماهیت برنامه‌ای دارد که در قانون برنامه در مورد آن تصمیم گیری شود؟
واضح است که این امور نه ماهیت برنامه‌ای دارند و نه بودجه‌ای!
تصمیم در مورد این امور باید پس از کارشناسی مناسب، طبق آئین‌نامه داخلی مجلس در خصوص بررسی طرح‌ها و لوایح -غیر از برنامه و بودجه- صورت پذیرد.
چرا که اولاً برنامه پنج‌ساله است و موقت! سازمان وزارتخانه‌ها دائم! و تا قانونگذاری جدید دوام دارد. بعد از پنج‌سال و انقضای برنامه، تکلیف این وزارتخانه‌ها چه می‌شود؟ مشکلی که در مورد مشابه در برنامه‌های مجتمع نظیر مشاوران حقوقی برنامه سوم! و یا شوراهای حل اختلاف مدت‌ها وقت کشور را گرفت و حقوق مکتسبه افراد و اشخاص را با ابهام مواجه کرد! ثانیاً این اقدام اصلاً ماهیت برنامه‌ای ندارد بلکه یک موضوع ساختاری و تشکیلاتی است.
یادم می‌آید در جلسات لایحه برنامه پنجم، وقتی برخی اعضا پیشنهاداتی ارائه می‌دادند مبنی بر اینکه "دولت موظف است، لایحه ارائه دهد..." تا فلان کار را انجام دهد، اشکال همیشگی این حقیر این بود که دولت اگر باید لایحه بدهد، هم‌اکنون این کار را بکند، این از اختیارات دولت است! چه لزومی دارد که با قانون خاص، این اختیار خود را به الزام قانونی تبدیل کند؟
ما قانون می‌نویسیم یا صیغه "قسم، نذر و عهد" جاری می‌کنیم که دولت با پیشنهاد قانون بر خودش تکلیف کند که این کار را انجام دهد! تا کفاره نقض آن، اتهام قانون شکنی برای دولت باشد!
دولت آنچه را اختیار دارد، مستقیماً انجام می‌دهد، مجلس هم آنچه را می‌تواند از طریق طرح پی‌گیر باشد، از اختیارات قانونی خود بهره می‌گیرد. آنچه در امور بودجه‌ای و برنامه‌ای نیاز به حکم دارد، در مواد و تبصره‌های برنامه یا بودجه گنجانیده می‌شود و با تصویب مجلس، دولت برخوردار از حق اجرای امور برنامه‌ای و بودجه‌ای مورد نظر خود می‌شود!
متأسفانه برغم تأکیدات صاحب‌نظران و تجارب منفی اجرایی، همچنان برخی اجزای دولت و نیز مجلس اصرار دارند که در قالب بودجه و برنامه به قانون‌گذاری‌های دائم بپردازند و به آثار و عوارض آن هم در منشأ و هم در اجرا بی‌توجه باشند. ساختار بانک مرکزی در قانون برنامه، از نظائر این نوع قانونگذاری است!
هم قانون خوب باید نوشت هم قانون را خوب باید نوشت! قانون باید به حدی از وضوح و شفافیت برخوردار باشد که تاب تعابیر و تفاسیر متفاوت و متضاد را نداشته باشد.
نباید برای فرار از "قانون اساسی" آن اندازه به "اجمال" گویی روی آورد که در اجرا ناگزیر به اخذ تفسیر رسمی از قانون اساسی بشویم.
ریشه‌ی برخی از این اجمال و ابهام‌ها در قانون عبور از اشکالات شورای نگهبان و یا عبور بی‌خطر از چراغ قرمز قانون اساسی است و به نحوی توسل به حیل حقوقی در قانونگذاری است.
به طور مثال مدت‌هاست شورای نگهبان، الزام دولت را به ارائه لایحه برای اموری که مجلس معین می‌کند، خلاف قانون اساسی میداند.
شورا، ارائه لایحه را از اختیارات دولت می‌شناسد، الزام دولت به فراهم کردن مقدمات امری که تصویب نهایی آن برعهده‌ی قانون‌گذار است، تضییق اختیارات قوه مجریه محسوب می‌شود! لذا مجلس برای گریز از این اشکال، تعابیری مبهم و محمل به‌کار می‌برد، که نهایتاً در اجرا کار به مناقشه‌های حقوقی و اجرایی کشیده می‌شود. این کار در مورد صندوق‌های بازنشستگی مسبوق به سابقه است که دعوای حقوقی مجلس و دولت کار را به آنجا کشاند که طرح‌های افزایش اختیارات رئیس مجلس و کاهش اختیارات دیوان عدالت اداری به تصویب برسد و عوارض بدتری به جا بگذارد.
در مورد ادغام وزارتخانه‌ها نیز با این مشکل مواجهیم. طبق اصل 133 قانون اساسی: "تعداد وزیران و حدود اختیارات هریک از آنان را قانون معین می‌کند."
بدیهی است که وقتی تعیین تعداد وزیران و حدود اختیارات هریک از آنان وظیفه‌ی قوه مقننه باشد، این اختیار طبق اصل 85 قابل تفویض به دولت نیست.
همچنین بدیهی‌است که مقصود از تعداد وزیران، فقط عدد وزیران نیست، مثلاً 20 وزارتخانه باشد یا 10 وزارتخانه! بلکه عنوان و مأموریت این وزارتخانه‌ها است و هر وزارتخانه‌ای با تعریف مأموریت و وظایف آن، وجود پیدا می‌کند.
آیا قانون برنامه، اختیار تعیین وزارتخانه‌ها را به دولت تفویض کرده است؟ در این صورت، آیا این امر مغایر اصل 85 قانون اساسی نیست؟
اگر چنین است، چگونه این ماده به تأیید شورای نگهبان رسیده است؟
بخش اول ماده 53 همین را افاده می‌کند و دولت خود را مجری میداند و در مقام اجرا به فهم و تفسیر خود عمل می‌کند و می‌گویند اصلاً ابهامی ندارد تا تفسیر بخواهد، بررسی تعارض قانون عادی و اساسی هم که وظیفه‌ی دولت نیست تا خود را درگیر آن کند!
شورای نگهبان هم به تصور بنده ممکن است با استظهار از اینکه ذیل ماده متصل به صدر آن است و ساختار جدید اعم از تعداد و عنوان وزارتخانه‌ها و وظایف و اختیارات آنها به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد، این ماده را تأیید کرده باشد. اگرچه به نظر می‌رسد اشکال صدر آن که تعیین تعداد وزارتخانه‌ها را به دولت واگذار کرده، وجود دارد.
مجلس می توانست صریحاً بگوید چه وزارتخانه‌های منحل و وظایف آنها در کدام وزارتخانه ادغام شود و عنوان وزارتخانه جدید چه می باشد و البته نه در قانون برنامه!
قانون اساسی، منبع بالای مدیریت عالی کشور است.
اصل 133 این قانون، حاکم بر همه قوانین عادی است. تعداد وزارتخانه‌ها یعنی عناوین وزارتخانه‌ها، شرح وظایف و اختیارات آنها به موجب قانون عادی تعیین می‌شوند، لذا ماده 53 قانون برنامه اقدامی لغو و مضر است و با قانون اساسی هم مغایر است. در اجرا هم مشکلات مدیریتی ایجاد می کند. چراکه اگر دولت اجرا کند، بعد به مجلس بدهد، هم نقض اصل 133 است و هم چگونه می‌شود مطمئن شد که این وظایف و عناوین به تأیید برسد. یا لایحه به گونه‌ای تغییر نکند که وزارتخانه‌های جدید بی‌اثر و لغو شوند. آیا مجلس مشکلی دارد که در تصویب وظایف این وزارتخانه‌ها از ماده 53 کاملاً عدول کرده و آن را نسخ ضمنی کند، حداکثر با نصاب دو سوم آرا؟! در این صورت وضعیت وزارتخانه‌های جدیدالتأسیس چه می‌شود؟ آیا می‌توان به استمرار فعالیت‌های عادی و هدفمند وزارتخانه‌ها مطمئن شد؟
و اگر دولت لایحه بدهد و منتظر تصویب باشد و اقدامی نکند برکسی پوشیده نیست که همین حالت انتظار چه عوارض سنگین اجرایی و مدیریتی در پی خواهد داشت.
و در هر حال در سالی که موسوم به جهاد اقتصادی است، برخی از وزارتخانه‌های مهم اقتصادی کشور درگیر چالش‌های ساختاری شده و از وظیفه خطیر و جهادی خود دور شده‌اند!
منشأ همه این خسارت‌ها، بدی قانون نوشتن و هم قانون "بد" نوشتن است. اگر شورای نگهبان هم با آنچه که در سطور بالای این نوشته گفته شد، تفسیری مغایر با ظاهر آنچه در قانون برنامه تصویب کرده است، ارائه دهد، مجلس نیز ناگزیر به نسخ این ماده خواهد شد.
و اگر نظرات دولت مورد تأیید باشد، بالاخره استنباط و فهم جدیدی از اصل 133 به‌دست می‌آید! یعنی مجلس "عدد" بدهد و دولت "معدود" بسازد. به شرطی که بعداً هم عدول نکند و فرصت‌ها به مناقشه‌های بی‌فایده نسوزد. برای برون‌رفت از این مشکلات قانون را شفاف بنویسیم، مطابق قانون اساسی بنویسیم، و تفسیر همگرا با قانون اساسی را بپذیریم و شورای نگهبان نیز فهم مجریان را برای استظهار از قانون مدرک قرار دهد و بر ابهام‌ها و اشکالات محتمل حساس‌تر عمل کند./22133
مشاور حقوقی رئیس‌جمهور و رئیس گروه حقوق جزا دانشگاه تهران
نظر شما