سازمان ملل متحد در چه شرایطی در انتخابات داخلی کشورها مداخله می کند؟

مقدمه: سازمان ملل متحد از ابتدای تأسیس در سال 1945 میلادی به فعالیت‌ها گوناگونی درباره کمک به انتخابات مشغول بوده است. این فعالیت‌ها طبق منشور سازمان با مسائلی مانند حق تعیین سرنوشت و رژیم حقوق بشر تعریف شده است. در سال‌های بعد فعالیت‌های فوری و اضطراری سازمان با عنوان عملیات صلح سازی تعریف شده است. از ابتدای سال 1989 میلادی سازمان ملل 140 درخواست کمک انتخاباتی را از سوی اعضاء دریافت کرد و سپس نهادهای مختلف سازمان ملل متحد از دهه 90 میلادی فعالیت درباره مباحثی مانند نظارت و معاضدت فنی درباره انتخابات را آغاز کرده و پیشرفت‌های مهمی در این عرصه داشته‌اند. این فعالیت‌ها صورت‌های متعددی از سازماندهی بالفعل و برگزاری انتخابات تا کمک‌های فنی را در برداشته است. از مهمترین کشورهایی که سازمان ملل متحد در انتخابات آن مشارکت داشته می‌توان به نیکاراگوا، کامبوج، السالوادور، لسوتو، رومانی، مالاوی و… نام برد. سازمان ملل متحد در کامبوج نقش سازماندهی و برگزاری انتخابات را داشته است. همچنین این سازمان در موارد زیادی مبادرت به نظارت بر انتخابات کرده است. بعنوان مثال در نامیبیا این نظارت شامل ارزیابی و احراز عدم جانبداری مقامات انتخاباتی، آزادی بیان و سازماندهی احزاب سیاسی، نظارت بر عملکرد احزاب سیاسی در جریان انتخابات و ایجاد دسترسی منصفانه به رسانه‌ها می‌باشد. بهرحال این نوشته به بررسی نقش سازمان ملل متحد، پیشینة تاریخی نظارت و نوع نظارت و مسایل مربوط به آن می‌پردازد و بدلیل ادبیات جدید موضوع می‌توان پروژه دخالت سازمان ملل را از ابعاد حقوقی همچنان مفتوح دانست، زیرا یکی از مهمترین چالش‌ها در این بخش ادعای حاکمیتی دولت‌ها بر سرنوشت و محدوده جغرافیایی خود می‌باشد. گرچه لازم به توضیح است هدف سازمان ملل از کمک به برگزاری انتخابات توانمندسازی نهادی بدنه‌های مربوط به فعالیت انتخاباتی در کشورها می‌باشد و نظام شورای امنیت سازمان ملل که در صورت لزوم به مداخله می‌پردازد از این مرحله قابل تفکیک است، زیرا شورای امنیت در مواردی که وضعیت داخلی یک کشور دچار فروپاشی شده است با رأی اعضا و به صورت اجباری به مداخله می‌پردازد تا مانع گسترش ناامنی شود در حالی که کمک انتخاباتی بر مبنای درخواست و تقاضای رسمی یک کشور صورت می گیرد,البته درباره ی نحوه مداخله هم اختلاف نظر فراوان است.مثلا درنوع مداخله ی شورای امنیت در لیبی.بهرحال تاکنون مبنی مداخله درخواست کمک قرار داده شده است. 1ـ پیشینة تاریخی: از منظر رویه‌ها سازمان ملل متحد بنا به درخواست حکومت هر کشور می‌تواند نظارت یا بازرسی از انتخابات را عهده‌دار شود. در این شیوه هر چند جریان انتخابات توسط بخش ملی یک کشور اداره می‌شود، لکن از سازمان ملل متحد خواسته می‌شود تا بر آزادانه و منصفانه بودن برخی جنبه‌های معین یا مراحل مختلف انتخابات نظارت کند. به عنوان مثال در سال 1989 میلادی دبیر کل سازمان به درخواست دولت نیکاراگوئه و نیز در چارچوب روند صلح اسکیپولس2 ناظرانی را برای نظارت بر کار شورای عالی انتخاباتی آن کشور اعزام داشت. به واقع مجمع عمومی سازمان ملل متحد در قطعنامه 10/44 برای اولین بار مأموریت هیأت نظارتی سازمان ملل متحد در یک دولت عضو را تأیید کرد. انتخابات بعدی مربوط به هائیتی بود. سازمان ملل در دسامبر 1990 میلادی بر انتخابات این کشور نظارت کرد. سازمان ملل در این کشور علاوه بر نظارت بر آئین رأی‌گیری با اطلاع رسانی و آموزش همگانی به امر معاضدت فنی نیز مبادرت ورزید. هر چند بعدها چین، کوبا و کامبوج با دخالت سازمان ملل متحد به صورت نظارت انتخاباتی در هر دولت حاکم مخالفت کرده و آن را ناقض بند 7 مادة 2 منشور سازمان ملل قلمداد کردند و سپس بسیاری از کشورها تأکید کردند که هیچ نیاز جهانی برای ارایه مساعدت انتخاباتی ملل متحد وجود ندارد. برخی از نویسندگان معتقدند که این حد از مشارکت گستردة سازمان ملل متحد مستلزم صدور مجوزی خاص از جانب مجمع عمومی است، از اینرو سازماندهی انتخابات، نظارت و حتی بازرسی انتخابات در زمرة فعالیت‌های استثنایی ملل متحد جای می‌گیرد. اما رهنمودهای ملل متحد در این نکته تأکید دارند که قبل از دخالت سازمان ملل متحد در امر انتخابات، مسأله ذی‌ربط باید دارای جنبة بین المللی روشن و نمایان باشد تا دخالت سازمان ملل میسر گردد. نظارت باید کل روند انتخابات را شامل گردد چه از نظر جغرافیایی و چه از نظر زمانی که از ثبت نام رأی دهندگان تا برگزاری انتخابات را شامل می‌گردد. برای نظارت بر انتخابات باید درخواستی مشخص از جانب دولت ذیربط به عمل آمده باشد، این درخواست باید مورد حمایت وسیع عمومی باشد، روند انتخابات مطابق با اصول حقوق بین المللی بشر صورت پذیرد و عرف‌ها، سنت‌های محلی و رویه‌های سیاسی را مدنظر قرار دهد.1 کمترین مداخله سازمان ملل متحد ممکن است شامل پشتیبانی از نظارت بین المللی، پیگیری و تهیه گزارش توسط نماینده سازمان ملل متحد در محلی خاص و ارایه معاضدت انتخاباتی مثل تجزیه و تحلیل، مشاوره، تجهیز و آموزش باشد. 2 نقش مستمر و مداوم سازمان ملل متحد در روند توسعه دموکراسی در اعلامیه 1993 میلادی وین مورد تأکید قرار گرفته است: «دموکراسی، توسعه و رعایت حقوق بشر و آزادی‌های اساسی به هم وابسته‌اند و متقابلاً یکدیگر را تقویت می‌کنند. جامعه بین المللی باید تحکیم و اعتلای دموکراسی، توسعه و احترام به حقوق بشر و آزادی‌های اساسی در سراسر جهان را مورد پشتیبانی قرار دهد.» 3 لذا پیشینه تاریخی دخالت سازمان ملل دایرة وسیعی را از مداخله بشر دوستانه با استناد به رأی شورای امنیت تا درخواست یک کشور در برمی‌گیرد و نوع اقدام وابسته به شرایط زمانی و اقتضائات خاص می‌باشد. 2ـ اقدامات مجمع عمومی: اقدامات مربوط به چگونگی حضور سازمان ملل متحد در انتخابات بوسیله مجمع عمومی ماهیت قانونی و اجرایی برخوردار می‌شود. قطعنامه 137/46 روز 18 دسامبر 1991 میلادی در اینباره است که با 134 رأی موافق، 4 رأی مخالف و 13 رأی ممتنع به تصویب رسید. مخالفان قطعنامه کوبا، کره شمالی، کنیا و نامیبیا بودند. پیشتر در قطعنامه 157/43 موسوم به «اعتلا و پیشرفت کارایی اصل انتخابات ادواری» مجمع عمومی از کمیسیون حقوق بشر درخواست کرده بود که گزارش دهد سازمان ملل چگونه می‌تواند روندهای انتخاباتی را ضمن احترام به حاکمیت دولت‌ها مورد پشتیبانی قرار دهد. در قعطنامه 137/46 مجمع عمومی تصمیم گرفت که دبیر کل محوریت تضمین انسجام و هماهنگی در رسیدگی به درخواست‌های معاضدت انتخاباتی را در دست گیرد. مأموریتی که بعداً قرار شد توسط واحد معاضدت انتخاباتی صورت پذیرد. این قطعنامه مفاد اصول اساسی حقوق انتخابات (حکومت و مردم) را مورد تأکید اساسی قرار داد. مجمع عمومی در قطعنامه سال‌های 93 و 1994 میلادی مسؤولیت اساسی تضمین برگزاری انتخابات آزاد و منصفانه را بر عهده دولت‌ها گذاشت. آنچه مشخص است اینکه سازمان ملل متحد قبل از آنکه به هر نحودر انتخابات درگیر شود باید یک هیأت ارزیابی درباره بررسی مسائلی مانند قابل اتکا بودن نظام انتخاباتی ذیربط، پتانسیل و توان آن نظام برای برگزاری مدبرانه انتخابات،درخواست ارایه مساعدت از جانب دولت، نگرش احزاب مخالف داخلی یک کشور نسبت به سازمان ملل متحد و اهمیت انتخابات موفقیت آمیز درازمدت را تشکیل دهد. زیرا کوتاهی در انجام این بررسی‌ها ممکن است احتمال سهیم بودن سازمان ملل متحد را در مخدوش شدن روند انتخابات افزایش دهد. قطعنامه 131/48 مجمع عمومی مقرر می‌دارد که سازمان ملل متحد قبل از مبادرت به معاضدت انتخاباتی باید مطمئن شود که زمان کافی برای سازماندهی و انجام مأموریت مؤثر وجود دارد. شرایط برای برگزاری انتخاباتی آزاد و منصفانه و امکان گزارش کامل و جامع نتایج آن مأموریت مهیا باشد. 4 علیرغم بررسی تفسیرها و آراء متفاوت، اقدامات سازمان ملل متحد در امر معاضدت فنی جنبه‌ای اجرایی یافته است و در برخی کشورها در حال اجرا می‌باشد. 3ـ نهادهای سازمان ملل متحد مربوط به انتخابات سازمان ملل متحد از 3 مجرای عمومی بحث انتخابات را تحت پوشش خود دارد که به ترتیب اولویت شامل واحد معاضدت انتخاباتی، رژیم حقوق بشر (بوسیله کمیسیون حقوق بشر) و برنامه عمران سازمان ملل متحد (UNDP) می‌باشد. لذا در این بخش ابتدا از نهادهای کم اولویت نکاتی درباره نحوه نظارت سازمان ملل بر انتخابات داخلی کشورها ذکر می‌گردد و سپس به نهاد اصلی یعنی واحد معاضدت انتخاباتی پرداخته می‌شود. الف: برنامه عمران سازمان ملل متحد (UNDP) برنامه کلان عمران سازمان ملل بر رشد و توسعه فرهنگی و اجتماعی کشورهای عقب افتاده متمرکز است و این برنامه امروزه بیشترین توجه را به نوسازی اداری کشورها از طریق نوسازی قوای سه گانه، تمرکز زدایی و ارایه خدمات رسانی شهری دارد. برنامه عمران سازمان ملل اکثراً با مشارکت دولت‌های ملی نقش مهم و هماهنگ کننده برای بسیج منابع مختلف برعهده دارد. این برنامه در 132 کشور شبکه سیستم هماهنگی دایم برای پیشبرد موضوعات مربوط به دمکراسی سازی ایجادکرده است. اما آنچه به بحث انتخابات از دیدگاه برنامه عمران سازمان ملل مربوط است برنامه‌ریزی گسترده این برنامه برای انتخابات و نظام‌‌های مرتبط با آن می‌باشد. برنامه عمران سازمان اکنون به طور گسترده‌ای از کارآمد کردن مدیریت نظام‌های انتخاباتی حمایت می‌کند از جمله حمایت‌های برنامه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: ـ حمایت از استقلال بدنه اداری انتخابات و ایجاد مدیریت دایم انتخابات بوسیله کمک به اصلاح قانون، بازسازی اساسی آن و برنامه توسعه حرفه‌ای و توانمند سازی مدیریت منابع. ـ برگزاری انتخابات مطلوب و همه جانبه با هزینه اندک از طریق کمک برای طراحی، نظارت و بودجه‌بندی انتخابات. ـ انجام برنامه های آموزشی برای رأی دهندگان و فراگیر کردن فعالیت‌های مدنی و گسترش مشارکت دمکراتیک بویژه برای زنان و دیگر بخش های جامعه. ـ انجام بسیج و هماهنگی منابع برای حمایت از روند انتخابات از طریق مشارکت دادن بخش‌های ذیربط در هزینه‌های مالی یا توانمند‌سازی ملی یک کشور برای اصلاح انتخابات و رویه‌های مربوط به آن. 5 با این موارد بنظر می‌رسد که بیشتر وظیفه برنامه عمران حول مسایل مشورتی، مطالعاتی یا تلاش‌هایی برای افزایش مشارکت گروه‌های حاشیه‌ای و محروم یک جامعه می‌باشد. برنامه عمران سازمان ملل در سال‌های 2001 تا 2003 میلادی برای این امور در سطح کشوری و جهانی در مجموع 000/000/13 دلار هزینه کرده است.این برنامه همچنین در سال 2008 حدود1400000000دلار در زمینه های مختلف هزینه کرده است که از بحث حقوق بشر تا تقیت قوای مقننه تا قضاییه و کمک انتخاباتی را شامل می شود. ب ـ رژیم حقوق بشر مبنای اقدام رژیم حقوق بشر در امر انتخابات ماده 21 اعلامیه جهانی حقوق بشر سال 1948 میلادی است، طبق این ماده: 1ـ هر کس حق دارد که در ادارة کشور خود خواه به صورت مستقیم و خواه از طریق نمایندگانی که آزادانه انتخاب شده باشند، شرکت جوید. 2ـ هرکس حق دارد با شرایطی برابر و یکسان به مشاغل عمومی کشور خود نایل آید. 3ـ اراده مردم اساس و منشاء قدرت حکومت است. این اراده باید از طریق انتخاباتی ادواری و واقعی (اصیل) بیان شده باشد، انتخاباتی که باید عمومی و با رعایت حق رأی مساوی و با رأی مخفی یا شیوه‌های مشابه آن انجام گرفته باشد و آزادی رأی در آن تأمین شده است. این حقوق بعدها در ماده 25 میثاق حقوق مدنی و سیاسی به شرح زیر توسعه یافت: هر شهروند باید از این حق و فرصت برخوردار باشد که بدون هیچ یک از تبعیضات مذکور در ماده 2 و بدون محدودیت‌های غیر معقول: الف) در ادارة امور عمومی مستقیماً یا از طریق نمایندگانی که آزادانه انتخاب شده‌اند، شرکت کند. ب) در انتخابات ادواری واقعی که از طریق رأی گیری همگانی، مساوی و مخفی صورت می‌گیرد و ضامن بیان آزادانة ارادة انتخاب کنندگان است، رأی بدهد و انتخاب شود. ج) بر اساس شرایط عمومی یکسان بتواند به مناصب عمومی کشور خود نایل شود. ماده 21 و موارد میثاق همگی مواردی کلی را بیان کرده‌اند که در نهایت سازوکار رژیم حقوق جهانی بشر را توضیح می‌دهند. کمیته حقوق بشر هیچ قدرت و ضمانت کافی برای وادار کردن متخلفان به اجرای میثاق حقوق بشر در اختیار ندارد. در این باره تفسیرهای متعددی از نوع و نحوه مداخله رژیم حقوق بشر در تمام موضوعات حقوق بشر و بویژه امر انتخابات بعمل آمده است. برای نظام مند کردن نظارت بر حقوق بشر، اعلامیه و برنامه وین (1993) ایجاد کمیساریای عالی حقوق بشر را توصیه کرده است. این توصیه در 20 دسامبر 1993 میلادی عملی شد و مجمع عمومی در چارچوب منشور ملل متحد واعلامیه جهانی حقوق بشر و دیگر اسناد بین المللی به اتفاق آراء طی قطعنامه شماره 1415/48 این موضوع را تصویب کرد. راهنمای فعالیت‌های کمیسر عالی حقوق بشر باید این اصل باشد که «تمام مواد حقوق بشر ـ اعم از حقوق مدنی، فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی ـ جهان گستر و تقسیم ناپذیرند و با هم وابستگی متقابل و ارتباط تنگاتنگ دارند». با این توضیحات باید ذکر کرد که به واقع کمیسیون حقوق بشر به تدریج و به اقتضای اوضاع و احوال مجموعه ای از سازوکارهای نظارت را تأسیس کرد که هر یک از آنها مأموریتی مشخص را پیگیری می‌کنند. هدف اساسی این مکانیسم‌ که در مجموع به رویه‌های خاص موسوم هستند، تضمین رعایت واقعی اصول و قواعد پذیرفته شده حقوق بشر توسط دولت‌هاست. لذا برای اجرای این کارکردها کمیسیون حقوق بشر گزارشگران یا گروه‌های ویژه‌ای را برای تهیه گزارش به نقاط خاص و موردنظر اعزام می‌کند. این اعزام می‌تواند بررسی وضعیت آوارگان، روسپی‌گری کودکان، رفع خشونت از زنان، نژاد پرستی، تبعیض نژادی، تعصب دینی یا آزادی اندیشه و بیان، بکارگیری مزدوران برای جلوگیری از اعمال حق مردم در تعیین سرنوشت خودشان باشد. 6 لذا دامنه این تفسیرها تا انتخابات نیز گسترده شده است، و کمیسیون حقوق بشر در صورت وجود گزارش نویسی توسط خود دولت‌ها، گزارش دولت علیه دولت یا رأی کمیته ممکن است اقدام به اعزام ناظر برای انتخابات نماید. امروزه دولت‌ها معمولاً در مورد نظارت دیگران بر سابقه عملکردشان در زمینه حقوق بشر بدگمان هستند و یا موضع دفاعی می‌گیرند. با این توضیحات می‌توان اقدام کمیسیون حقوق بشر یا کمیساریای حقوق بشر در زمینه نظارت بر انتخابات را موضوعی فرعی و با توجه به شرایط و مقتضیات کشور مورد بحث تلقی کرد. ودر این شرایط می‌تواند از تصمیم شورای امنیت سازمان و مجمع عمومی تا گزارش فردی وسیع و قابل تفسیر باشد. البته سابقه مداخله کمیساریای حقوق بشر از 1990 میلادی در انتخابات صورت گرفته است و تأکید ویژه بر جنبه‌های حقوق بشر انتخابات با استفاده از برنامه هماهنگی فنی بوده است. به واقع حوزه‌های اصلی کمیساریای حقوق بشر در زمینه انتخابات شامل تجزیه و تحلیل قانونی و کمک به قوه مقننه با توجه به قوانین مرتبط با انتخابات، ایجاد محیط منطبق با حقوق بشر در چارچوب نهادهای ذیربط، توجه به پیش نیازهای لازم برای ایجاد آزادی و مطلوبیت در برگزاری انتخابات و آموزش پرسنل کلیدی دارای نقش در انتخابات می‌باشد. حاصل کار مراقبت، نظارت و آموزش پرسنل کلیدی این کمیساریا در کتاب راهنمای اداری آن منتشر می‌گردد.7 در ضمن باید متذکر شد که مداخلات با قید بشردوستانه به شکل اجباری و با رأی شورای امنیت سازمان ملل متحد در کردستان عراق، سومالی، بوسنی و هرزگوین، رواندا، هائیتی دارای سابقه می‌باشد که این قلمرو را می‌توان در حوزه اجباری نظارت سازمان قلمداد کرد که بحث آن ماهیتی جداگانه دارد. ج: سایر نهادهای مرتبط چندین سازمان دولتی و بین المللی در بخش انتخابات فعال هستند. از جمله وظایف مهم این سازمانها انجام ترتیبات کاری مناسب، مشارکت در گسترش اطلاعات عمومی، استفاده بهینه از امکانات و سایر کمک‌ها می‌باشد. گرچه این سازمانها در حوزه سازمان ملل متحد قرار ندارند، اما به نحوی در انجام این وظیفه جهانی مشارکت دارند که شامل سازمانهای زیر است: ـ کشورهای مشترک المنافع ـ اتحادیه اروپا (EU) ـ سازمان اتحادیه آفریقا (OAU) ـ سازمان کشورهای آمریکایی (OAS) ـ سازمان امنیت و همکاری اروپا (OSCE) ـ اتحادیه بین المجالس (IPU) ـ مرکز ترویج و اشاعه انتخابات (CAPEL) ـ مؤسسه بین المللی برای دموکراسی و معاضدت انتخاباتی (IDEA) ـ بنیاد بین المللی برای سیستم های انتخاباتی (IFES) ـ مؤسسه دموکراتیک ملی برای مسایل بین المللی (NDI) ـ مرکز کارتر. با توجه به اینکه موضوع این نوشته بحث و بررسی درباره سازمان ملل متحد و نحوه مداخله آن در انتخابات است لذا نهادها مذکور در شمار دایره این بحث قرار نمی‌گیرند. د: واحد معاضدت انتخاباتی دپارتمان مسایل سیاسی (Department of Political Affairs) یکی از ارگانهای زیرمجموعه دبیرخانه سازمان ملل متحد است که دارای مسئولیت‌های گسترش صلح، جلوگیری از اقدامات بحران ساز، استعمار زدایی و انجام امور مربوط به شورای امنیت است. یکی از مهمترین بخش‌های این دپارتمان، واحد معاضدت انتخاباتی یا Electoral Assistance Division=EPA می‌باشد. واحد معاضدت انتخاباتی در آوریل 1992 میلادی در هماهنگی با قطعنامه شماره 137/46 مجمع عمومی سازمان ملل و بعنوان مسؤل هماهنگی فعالیت‌های سیستم سازمان ملل متحد در زمینه کمک انتخاباتی تأسیس شد. در واقع بخش محوری (Focal Point) انتخابات این واحد است. در این زمینه واحد مذکور بعنوان مشورت دهنده و دستیار دبیر کل سازمان در امور سیاسی بعنوان نقطة کلیدی در زمینه فعالیت‌های انتخاباتی سازمان عمل می‌کند. مسئولیت‌های واحد معاضدت انتخاباتی به شرح زیر است: ـ بررسی درخواست های کمک انتخاباتی که از سازمان ملل تقاضا می‌شود و انجام مشاوره اصلی درباره اجرای این درخواست‌ها. ـ بررسی و ارزیابی نیازهای هیأت‌های مأمور که تصمیم به اعزام به کشور مورد نظر دارند. ـ همکاری بادیگر ادارات سازمان ملل متحد در طراحی پروژه فعالیت‌های معاضدت انتخاباتی و توسعه استراتژی‌های عملیاتی برای سایر عناصر حاضر در انتخابات که درگیر امور صلح سازی هستند. ـ مسئولیت هماهنگی در جذب اعتبارات مالی از سایر ادارات و بخش‌ها. ـ حمایت از توسعه برای توانمند سازی در نظارت انتخاباتی بر پایه عدم جانبداری. ـ فراهم کردن مشاوره اساسی و هدایت موضوعات انتخاباتی به دولت‌های عضودرخواست کننده. ـ نگهداری اسامی و سوابق کارشناسان بین المللی که توان مشاوره فنی در امور نظارت یا سایر ابعاد دیگر انتخابات دارند. ـ مشاوره و کمک کلیدی برای مؤسسات مالی که بتوانند به فعالیت‌های سازمان ملل متحد در امر انتخابات یاری رساند. ـ حفظ و ادامه تماس با سازمانهای داخلی، غیر دولتی و منطقه ای برای اطمینان از روند کار مطلوب و مؤثر و فراگیر فعالیت‌های انتخابات. ـ حمایت از توسعه شبکه منطقه‌ای سازمانهای انتخاباتی بعنوان ابزاری برای هماهنگی فعالیت‌ها و تبادل امر کارشناسی در سطح منطقه ای. ـ تهیه گزارش دبیر کل برای مجمع عمومی در زمینه فعالیت‌های فراگیر یا مؤثرسازمان ملل به طور دوره‌ای. ـ ایجاد یک بایگانی برای اطمینان از پیگیری در کمک‌های ارایه شده به سازمانهای انتخاباتی دولت های عضو و سازماندهی کنفرانس‌های بین المللی، کارگاه‌ها، سمینارها و دوره‌های آموزشی در زمینه موضوعات مرتبط با انتخابات در همکاری با دیگر سازمانها. 8 ـ شکل‌های کمک رسانی واحد معاضدت انتخاباتی از آوریل 1992 میلادی طبق قطعنامه شماره 137/46 مجمع عمومی بعنوان کانون اصلی مسایل انتخاباتی سازمان ملل ایجاد شده است. مهمترین فعالیت‌های این بخش شامل ارزیابی درخواست دولت‌ها برای کمک انتخاباتی، مدیریت ارزیابی نیاز هیأت‌ها و همکاری با دیگر نیروهای حافظ صلح سازمان در زمینه انتخابات و حمایت و پشتیبانی از گروه‌های ناظر بین المللی می‌باشد. اما شکل های رسمی کمک رسانی به انتخابات در دو طبقه‌بندی کلی قابل بررسی است: الف ـ فعالیت‌های استاندارد معاضدت انتخاباتی ب ـ هیأت‌های اصلی انتخابات الف) فعالیت‌های استاندارد معاضدت انتخاباتی از زمان تأسیس واحد معاضدت انتخاباتی در سال 1992 میلادی سازمان ملل متحد به شکل‌های مختلف به 70 دولت عضو یاری رسانده است. تجربه نشان داده که مهمترین این اقدامات تشکیل جلسه درباره بررسی درخواست نیازهای دولت‌های خاص بوده است. گرچه توجه عمده بین المللی معطوف به نقش سازمان ملل در حمایت از انتخاب عناصر حافظ صلح بوده است، اما بیشتر کمک‌های انتخاباتی در زمانی به شکل سازمانی و در فعالیت‌های کمک فنی و نسبتاً به مقیاس اندک ارایه می‌شود که مستلزم قیمومیت خاص از سوی مجمع عمومی یا شورای امنیت نباشد. برپایه درخواست کشورهای عضو انواع کمک‌ها بر اساس نیازهای ویژه یک کشور خاص را می‌توان در امور ذیل طبقه‌بندی کرد: ـ تشریک مساعی و حمایت از ناظران بین المللی مهمترین و معمول‌ترین شکل مورد استفاده در کمک زمانی است که دولت‌ها و سازمانها توسط دولت عضو برای نظارت بر انتخابات دعوت شوند. واحد معاضدت انتخاباتی دبیرخانه کوچکی را در کشور درخواست کننده با همکاری دفتر برنامه عمران سازمان برای کمک و پشتیبانی از ناظران بین المللی انتخابات تأسیس می کند که آنها بوسیله دولت‌های عضو و سازمانهای دولتی و غیر دولتی حمایت مالی می‌شوند. این گروه ناظران به اتفاق یکدیگر گروه نظارت بین المللی یا Joint international observer group= Jiog را تشکیل می‌دهند. معمولاً چنین کمکی قبل از ثبت نام و ادامه رقابت های انتخاباتی و یا زمان اعلام نتایج انتخابات انجام می شود. در طول اجرای این اقدامات سازمان ملل وضعیت کاملاً بی‌طرف خود را حفظ می‌کند. گروه ناظران بین المللی (Jiog) معمولاً یافته‌های قبل و بعد انتخابات یا جریان انتخابات را به مقامات کشور ارایه می‌دهند و بعلاوه آنرا بعنوان گزارش‌های خاص خود منتشر می‌نمایند. هزینه این نوع کمک‌ها با مشارکت دولت‌های عضو که بعنوان ناظر حضور دارند، جبران می‌شود. منافع این نوع از کمک‌ها این است که سازمان ملل علاوه بر فراهم کردن مقدمات حمایت از یک روند سیاسی مهم، تاریخچه یا شرح حال سیاسی از مسأله را نیز در ادارت مربوطه بایگانی می‌کند و در این رهیافت حداقل دخالت در حاکمیت ملی انجام می‌شود، گرچه ممکن است منافعی از این همکاری بین المللی فراهم شده باشد. این نوع کمک‌ها ابتدا در اتیوپی و کنیا در 1992 میلادی به آزمون گذاشته شده و سپس همکاری در نظارت بین المللی در انتخابات نیجر (1993)، لسوتو (1993)، مالاوی (94،93)، تانزانیا (95)، ارمنستان (95)، آذربایجان (95) سیرالئون (96)، مالی (97)، الجزایر (97) به انجام رسید و سپس در انتخابات 2005 افغانستان و 2005 عراق انجام شد.در سال 2008 طبق آمار منتشر شده درخواست کمک انتخاباتی در افریقا 46درصد,آسیا18 درصد,اروپای غربی و دیگر2درصد,اروپای شرقی13 درصد,آمریکای لاتین و کارائیب 19درصد و دیگران2 درصد تقاضای کمک داشته اند. ـ کمک فنی کمک‌های فنی برای انتخابات مهمترین نوع درخواست کمکی است که مقامات مسؤل انتخابات در یک کشور از سازمان ملل تقاضا می‌کنند. سازمان ملل بوسیله نهادهای زیر مجموعة خود به طور منظم به ارایه مشاوره و کمک به مقامات انتخاباتی کشورها در حوزه‌های مربوطه می‌پردازد که مهمترین آنها شامل تصدی‌گری و طراحی مدیریت انتخابات، ثبت نام رأی دهندگان، بودجه‌ریزی انتخابات، مرور و بازنگری بر قوانین و آیین نامه‌های انتخابات، آموزش مقامات رسمی انتخابات، پشتیبانی آموزش مدنی و نحوه رأی دهی، رویه‌های مربوط به لوازم مادی انتخابات، هماهنگی با بخش‌های کمک کننده بین المللی، حل و فصل مناقشات انتخاباتی، رایانه ای کردن صندوق‌های انتخابات، تعیین حدود مرزها و دیگر موارد می‌باشد. این مجموعه از کمک‌های فنی سازمان ملل با توجه به تجربیات موجود می‌تواند گسترش پیدا کند. ـ حمایت از ناظران ملی انتخابات سازمان ملل با فعالیت‌های حمایتی و بی‌طرفانه خود از جامعه مدنی داخلی یک کشور با هدف توانمندسازی داخلی آنها تأکید می‌نماید. متعاقب درخواست یک حکومت برای کمک رسانی، کمک فنی، مشاوره‌ای و آموزشی لازم از طریق گروه‌های نظارت فراهم می‌شود که در کشور مربوطه معمولاً توسط سازمانهای مدنی بی‌طرف محلی انجام می شود. این نوع کمک مطلوب کشورهایی است که نسبتاً توسعه یافته و کثرت‌گرا هستند و جامعه سازمانهای مدنی آن علاقمند به انجام فعالیت‌های نظارت بر انتخابات ملی می‌باشد. یک مدل موجود از این نوع را می‌توان در نظارت بر انتخابات ملی مکزیک از 1994 تا 1997 میلادی مشاهده کرد. ـ نظارت محدود (پیگیری و گزارش) در موارد ویژه ممکن است تیمی کوچک از ناظران سازمان ملل که معمولاً از افسران سیاسی سازمان هستند به کشور مربوطه اعزام شوند تا از بخش پایانی روند انتخابات گزارشی را تهیه و آنرا برای دبیر کل سازمان ارسال نمایند. ب) هیأت‌های اصلی انتخاباتی هیأت‌های اعزامی اصلی انتخابات ملزم به گرفتن حکم از مجمع عمومی یا شورای امنیت هستند و به استثنای فعالیت‌های سازمان مربوطه مأموریت دیگری ندارند. چنین هیأت‌هایی به واقع عنصر مرکزی عملیات صلح سازی هستند که بخشی از آن شامل انتخابات می‌باشد. سازمان ملل در این بخش کمک‌های انتخاباتی زیر را داشته است: ـ نقش سازمان دهنده و هدایت‌گر روند انتخابات اگر سازمان ملل حکم به سازماندهی و هدایت یک انتخابات یا همه پرسی را صادر نماید، سازمان مربوطه به طور طبیعی نقش لازم را از سوی مقامات ملی یک کشور در زمینه انتخابات تقبل می‌نماید. این حکم مستلزم ایجاد نظام حقوقی، رویه‌ها و معیارهای اداری ضروری برای انجام انتخابات مطلوب و آزادانه در چارچوب نظام تثبیت شده حقوقی، تصدی‌گری طبیعی و مطلوب در روند انتخابات، ثبت نام رأی دهندگان و هدایت شایسته انتخابات در هماهنگی با هنجارهای بین المللی است. بدلیل هزینه، قلمرو و زمان مورد نیاز و سایر عوامل، این نوع عملیات کمکی به جز در موارد ویژه در جریانات پس از وضعیت منازعات که توانمندی نهادهای ملی برای سازماندهی انتخابات از میان رفته است، مطلوب نیست. یکی ازموارد، مداخله سازمان ملل در کامبوج( ) در 1993 بود که بخشی از برنامه صلح فراگیر به شمار می‌آمد. سازمان ملل در اسلوونی شرقی( ) نیز در آوریل 1997 به درخواست مقامات کروات برای همکاری پاسخ مثبت داد. 9 ـ روند درخواست کمک انتخاباتی سازمان ملل قبل از ارایه هر نوع کمک انتخاباتی بدقت اوضاع و شرایط قبل از انتخابات را در کشور مورد نظر بررسی می‌نماید که روند آن به شرح زیر است: ـ کشور مورد نظر باید درخواست کتبی و رسمی درخواست کمک را حداقل 3 ماه قبل از برگزاری انتخابات ارایه دهند، درخواست‌ها باید حاوی نوع کمک‌های درخواستی باشد. معمولاً درخواست‌ها از سوی مقامات ملی مسئول انتخابات صادر می‌شوند که روال معمول آن صدور از وزارت خارجه است. ـ واحد معاضدت انتخاباتی سپس با بخش منطقه‌ای دپارتمان امور سیاسی و نماینده مقیم دفتر عمران سازمان ملل درباره ایجاد، چگونگی و نحوه کمک‌ها مشاوره خواهد کرد. ـ اگر تصمیم و ارزیابی نهایی به کمک در قبل از انتخابات باشد، واحد معاضدت انتخاباتی در همکاری با دفتر برنامه عمران سازمان ملل اقدام به ارزیابی نیازهای سیاسی، مادی، نهادی و وضعیت امنیتی در کشور درخواست کننده خواهد کرد. این هیأت همچنین از تناسب، ضرورت‌ها و تأثیر کمک سازمان ملل و اطمینان از وجود رقابت‌های سیاسی احزاب و نمایندگان جامعه مدنی حامی مداخله سازمان ملل گزارش خواهد داد. ـ نحوة کار کارشناسان یکی از اهداف اولیه سازمان ملل در همکاری انتخاباتی توانمندسازی کشور مربوطه و نهادهای جامعه مدنی آن برای کاهش وابستگی به کمک‌های خارجی و ایجاد اعتماد به احزاب و برگزار کنندگان انتخابات است، لذا در جهت تحت پوشش قرار دادن تمام برنامه‌های انتخاباتی از قانون انتخابات تا جمع آوری آراء، واحد معاضدت انتخاباتی اقدام به ثبت نام کارشناسان فنی و علاقمند جهت مشارکت در این نوع فعالیت‌ها می‌نماید. چنین کارشناسانی با توجه به وضعیت کشور مورد نظر بین یک هفته تا چند ماه باید در کشور مورد نظر فعالیت نمایند. معمولاً اقدام به استخدام این گونه کارشناسان از طریق درخواست مستقیم متخصصین و کارشناسان صورت می‌گیرد. 10 ـ نحوه ارتباط دفتر برنامه عمران سازمان با واحد معاضدت انتخابات دفتر عمران سازمان ملل (UNDP) در درون این نظام در مشاوره با واحد معاضدت انتخاباتی نقش مهمی در فراهم کردن حمایت فنی و کمک به روند انتخابات ایفا می‌کند. به واقع دفتر عمران سازمان ملل در درازمدت به توانمندسازی و نهادسازی بدنه انتخابات در برخی کشورها می‌پردازد. این دفتر نقش کلیدی در هماهنگی کمک‌ها در دوره انتخابات دارد. زمانی که قرار است کمک انتخاباتی ملل متحد برای یک کشور انجام گیرد دفتر عمران سازمان ملل مربوط به کشور مذکور نقش مرکزی را در حمایت نظام سازمان ملل بر عهده می‌گیرد. نقش دفتر عمران سازمان ملل متحد از 3 بخش این دفتر قابل پیگیری است: الف ـ هماهنگ کننده مقیم سازمان ملل 11 هماهنگ کننده مقیم سازمان ملل یا نماینده دایم دفتر عمران سازمان ملل بعنوان ابزاری برای کمک به سازمان مربوط به برگزار کننده فعالیت‌های انتخاباتی در سطوح متنوع نقش دارد که شامل ایجاد تسهیلات برای ارزیابی نیاز هیأت‌ها و فعالیت‌های کمک فنی است. ب ـ واحد حکومت‌داری و توسعه مدیریت12 مدیریت اصلی دفتر عمران در نیویورک و واحد حکومت‌داری و توسعه مدیریت برای حمایت سیاستگذاری و برنامه‌ریزی مسئولیت کمک به حکومت‌داری مرتبط با کمک انتخاباتی را برعهده دارد و ارتباط نزدیکی با واحد معاضدت انتخاباتی درباره موضوعات عملیاتی و سیاستگذاری دارد. ج ـ دفاتر منطقه ای دفاتر منطقه‌ای عمران سازمان ملل تا حد امکان بوسیله هماهنگ کننده مقیم در حوزه‌های حکومت‌داری، دموکراسی سازی و کمک انتخاباتی همکاری می‌نمایند. آنها با واحد معاضدت انتخاباتی در سطح موضوعات عملیاتی و پروژه‌های کمک فنی در مناطقی که دفتر عمران سازمان در آن فعال است، به کار مشغول می‌باشند. ـ کشورهای درخواست کننده کمک انتخاباتی از 1992 تا 2008 میلادی کشورهای زیر از جمله اعضای سازمان ملل متحد هستند که از سال 1992 تا ژوئن 2004 میلادی یکبار از نظام سازمان ملل متحد درخواست کمک کرده‌اند. افغانستان ـ آلبانی ـ بولیوی ـ برزیل ـ بروندی ـ آفریقای مرکزی ـ کروواسی ( اسلوونیای شرقی) ـ اریتره ـ عراق ـ کوزوو (بعنوان دولت عضو) ـ مائوریتوس ـ پاکستان ـ فیلیپین ـ فدراسیون روسیه ـ جزایر سلیمان ـ سورینام ـ تاجیکستان ـ صحرای غربی (نه بعنوان عضو) ـ جامائیکا ـ اردن ـ کنیا ـ فلسطین (نه بعنوان عضو) کشورهای زیر نیز از جمله اعضای سازمان هستند که بیش از یکبار تقاضای کمک انتخاباتی کرده‌اند: الجزایر ـ آنگولا ـ آرژانتین ـ ارمنستان ـ آذربایجان ـ بنگلادش ـ بنین ـ بورکنیافاسو ـ کامبوج ـ کامرون ـ جمهوری آفریقای مرکزی ـ چاد ـ کلمبیا ـ کنگو ـ ساحل عاج ـ کنگو ـ جیبوتی ـ جمهوری دومینکن (تحت بررسی است) ـ تیمور شرقی ـ اکوادور ـ السالوادور ـ گینه استوایی ـ اتیوپی ـ فیجی ـ گابن ـ گامبیا ـ غنا ـ گواتمالا ـ گینه ـ گینه بیسائو ـ لسوتو ـ لیبریا ـ ماداگاسکار ـ مالاوی ـ مالی ـ مکزیک ـ موزامبیک ـ نامیبیا ـ نپال ـ آنتیل ـ نیکاراگوا ـ نیجر ـ نیجریه ـ پاناما ـ پاراگوئه ـ پرو ـ جمهوری ملداوی ـ رومانی ـ رواندا ـ سائوتومه و پرنسیب ـ سنگال ـ سیشل ـ سیرالئون ـ آفریقای جنوبی ـ مقدونیه ـ توگو ـ اوگاندا ـ اوکراین ـ جمهوری تانزانیا ـ ازبکستان ـ یمن ـ زامبیا ـ زیمباوه.افغانستان2005-عراق2005 کشورهای زیر از جمله دولت‌هایی هستند که علیرغم ارایه پیشنهاد کمک هیچگونه کمکی به آنها نشده است: بلاروس ـ کیپ ورد ـ استونی ـ مجارستان ـ لاتویا ـ موریتانی ـ سریلانکا ـ سودان ـ سوازیلند ـ ونزوئلا ـ جمع کشورهای درخواست کننده کمک شامل کوزو ـ فلسطین و صحرای غربی 103 کشور است که برای 93 کشور کمک انتخاباتی فراهم شده است. 13 بررسی نحوة‌کار سازمان ملل درباره انتخابات داخلی یک کشور نشان می دهد که هدف سازمان ملل در قبال کشورها اقدام یکجانبه و دخالت در امور داخلی کشورها از جمله انتخابات نیست و یا لااقل تاکنون چنین رویه ای داشته است، بلکه بیشتر مفهوم این اقدام را می‌توان در قالب همکاری و مشارکت برای توانمند سازی درونی دولت یک کشور تلقی کرد. تا زمانی که یک حکومت تقاضای همکاری ننماید، سازمان ملل در امور انتخابات کشور فوق دخالت نخواهد کرد و بعلاوه پس از درخواست کمک، سازمان ملل همه جنبه‌ها و ابعاد مسأله را مورد ارزیابی قرار می‌دهد و هدف سازمان ملل از این مشارکت‌ و همکاری در درجه اول همکاری برای توانمند سازی بدنة درگیر در انتخابات کشور ذیربط است14. لذا این نوع همکاری با پدیده مداخله اجباری سازمان ملل که بوسیله شورای امنیت و برای ایجاد صلح و امنیت صورت می‌گیرد، متفاوت می‌باشد.البته با توجه به شرایط جهانی این رویه ممکن است تغییر یابد.مثلا در بحث دارفور سودان و انتخابات اخیر در همه پرسی جدایی جنوب از شمال, سازمان ملل و بسیار از ناظران بین المللی نظارت داشتند و یا به دلیل شدت عمل مخالفان و اختلافات در گرجستان در 1388 از نظارت بر انتخابات آن خودداری کرد.لذا این ماموریت ها ممکن است با آرای شورای امنیت سازمان ملل ماهیتی جدید بیابد. منابع: 1- See UN/UNDP: Guidelines on special Arrangments for Electoral Assistance (Aug 1992) Guidelines for member states considering the formulation of a Request for Electoral Assistant. 2- گای اس، گودوین گیل «انتخابات آزاد و منصفانه در حقوق و رویه بین المللی» مترجم دکتر سید جلال سیفی، دکتر سید قاسم زمانی. مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های حقوقی. تهران 1379. صص 28ـ26. 3- UN doc. A/conf. 157/23, Paras. 8. 23. 4- گای اس، گودوین گیل. همان. ص 31. 5- http: www. UNDP. Org 6- لیالوین «پرسش و پاسخ درباره حقوق بشر» ترجمه محمد جعفر پوینده. نشر قطره 1378. صص 85ـ 83. 7- http://www.UN. org/Depts/dpa/ead/ea- content/ea.un system. Htm. 8- http://www.UN.org./ Depts/dpa/ea- content/ea-mandate. Htm 9- http://www.UN.org./ Depts/dpa/ead/ea- centont/ea-Types of Assist.htm. 10ـ آدرس و پست الکترونیک هماهنگ کننده واحد معاضدت انتخاباتی به شرح ذیل است: Roster coordinator, Electoral Assistance Division Room S-3070, UN. Newyork. N.y. 10017, Facsimile: (212) 963-2979. Email: ead @ UN. Org 11-UN Resident Coordinator 12- Management Development and Governance Division (MDGD) 13- www. UN. Org/ Depts/ ead/assistance by country. 14-12th session limun 2011/committee guid/undp in:www.un.org/undp منبع:خلاصه این مطلب در سایت سیاست ما منتشر شده است.مطلب حاضر نسخه کامل مقاله است.