برنامه‌ریزی از افق بلندمدت 15 یا 20 ساله شروع می‌شودکه تحقق آن نیازمند برنامه‌های میان مدت 5 ساله و عملیاتی کردن آن منوط به اجرای برنامه‌های یک ساله است. اما از طرف دیگر واقعیت مهم این است که بودجه گام نخست در برنامه‌ریزی است و دولت‌ها یا سیاستمدارانی که در یک دوره یکساله نمی‌توانند مقید به برنامه باشند کاملاً طبیعی است که برنامه میان‌مدت یا بلندمدت را نمی‌توانند تحمل کنند.
بودجه کارکردهای متعدد و مهمی دارد و از این روی آزمون بسیار مهم برای سنجش رفتار دولت‌ها و در برابر نهاد برنامه‌ریزی به‌شمار می‌رود. با وجود آن‌که بودجه به طور ساده سند پرداخت و دریافت دولت به شمار می‌رود اما ابزاری مهم برای سیاستگذاری است. دولت در ایران سیاست‌های مالی و حتی پولی را از طریق بودجه اعمال می‌کند. نه فقط سیاست‌های مالی یعنی کسب درآمدها، تعیین قراردادهای مالیاتی، فروش اوراق مشارکت و از طرف دیگر، خرج‌ها و سرمایه‌گذاری دولت در قالب بودجه عمرانی بلکه سیاست‌گذاری‌های پولی که باید بااستقلال نسبی ازدولت از طریق بانک مرکزی اعمال شود همواره تابعی از سیاستگذاری مالی بوده است.
ازاین جهت شکل سیاست‌ها، سطح دخل و خرج‌ها، نرخ‌های رشد، ترکیب بودجه‌ای و نسبت‌هایی که در آنها وجود دارد به طور آشکاری نشان‌دهنده جهت‌گیری‌های دولت در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی است. همین‌طور بودجه به طور بارز سندی است که جهت‌گیری دولت را در انتخاب‌های سیاسی نشان می‌دهد، انتخاب بین مناطق، اولویت‌گذاری بین نیازهای امروز و آینده، نحوه تعارض منافع امروز و آینده ونحوه تخصیص میان نسلی منابع و نیز اولویت‌بندی میان بخش‌ها یا طرح‌ها و سیاست‌ها وهمچنین نحوه برخورد با گروه‌های مختلف سیاسی و اجتماعی از طریق بودجه اعمال و آشکار می‌شود. تعرض‌های نهادهای قانونگذاری واجرایی بر سر هدف‌ها و سیاست‌ها نیز در مراحلی از تصویب بودجه خودرابه نمایش می‌گذارد.
درواقع دولت با روش‌ها و فرآیندهای بودجه‌ریزی، با ساختار بودجه‌ای وقوانینی که در بودجه اعمال می‌کند، ونیز آئین‌نامه‌های اجرایی مربوط به آن نشان می‌دهد چه انتخابها و ترجیحات یا گرایش‌هایی در هرکدام از منویات یاترجیحات بین گروهی، بین بخشی، بین منطقه‌ای وبین نسلی خواهدداشت.
همین‌طور بودجه تجسم سطحی از عقلانیت، دانش و دستاوردهای علمی است که در یک دولت به کار گرفته می‌شود. ما از سال 1300 بودجه‌ریزی را در ایران شروع کردیم و در دوره‌ای نظام بودجه‌ریزی و ابزارها را به گونه‌ای اصلاح کردیم که حداقلی از تناسب و مطابقت با رویه‌های جهانی در آن قابل مشاهده باشد و شاید نزدیک به 40 سال است که این مقررات تغییر و تحولی پیدا نکرده و ما به شیوه‌ای عقب مانده به تدوین بودجه اقدام می‌کنیم.
اما نکته مهمی که در این دوره اتفاق افتاد این بود که اصول بدیهی و اولیه بودجه‌ریزی یعنی اصولی که در متون مقدماتی به عنوان اصول دهگانه بودجه‌ریزی مطرح می‌شد مثل اصل وحدت، اصل جامعیت، اصل تعادل و تقدم درآمدها بر هزینه‌ها، اصل سالانه بودن، اصل انعطاف‌پذیری، اصل تفصیل و اصل تخصیص کنار گذاشته شد.
رفتارهایی که در دولت نهم رخ دادبه طور آشکاری تخطی از این اصول اولیه را نشان می‌دهد؛ به طور مثال در طول چهار سال گذشته هیچگاه اصل درآمد بر هزینه‌ها رعایت نشده و در هر سال اصلاحیه‌ها و متمم‌هایی به مجلس تقدیم شده است ودر بعضی سال‌ها تعداد متمم‌ها به 3متمم رسیده در حالی که نزدیک به 30 سال بود که دولت‌ها از بودجه‌های متمم استفاده نکرده بودند و پیشنهاد متمم از یک رویه خاص و استثنایی به یک قاعده تبدیل شد تا منابع مالی هزینه‌های ناشی ازتعهدات ومصارف خارج ازبودجه (برنامه مالی یکساله) تأمین شود یا برای مخارج و مصارف خارج از قانون بودجه مجوزهای قانونی (پس ازمصرف)دریافت شود. یا برخلاف رویه‌های موجود براساس گزارش تفریغ بودجه سال1386 -که در هفته‌های گذشته دیوان محاسبات ارائه کرد -در سطح شگفت‌آوری دولت در مواردی اقدام به تهاتر مالی کرده‌اند.
در حالی که حداقل 5 دهه از این رویه‌ها به عنوان رویه‌های فسادآمیز می‌گذرد و به طور بدیهی این رویه‌ها را بسیار نامطلوب و مخرب معرفی می‌کند یا اصل تفصیل که الزام می‌کند بودجه باید در نهایت تفصیل ممکن تهیه شود براساس این تفصیل حداکثری، تخصیص هم به درستی در همان موارد خاص اعمال شود و مدیران دستگاه‌های اجرایی جز با اعمال قانون در سقف خاص اجازه جابه‌جایی در بودجه را ندارند و این سقف هم حداکثر تا درصدی ازکل هزینه‌های مصوب آن هم با اجازه مجلس امکان‌پذیرخواهد بود.
در حالی که آنچه که در دوره اخیر اتفاق افتاد عملاً واگذاری وظایف دستگاه‌ها به‌صورت کنترات یا قرارداد مشخص حجمی به وزرا بود یعنی تدوین یک بودجه کاملاً اجمالی بدون تفصیل اجزا آن و واگذار کردن آن به وزرا که معنایی جز واگذاری کنتراتی امور به وزرا ندارد اما مهمتر اینکه در این دوره با رفتارهاورویه‌هایی که دولت اعمال کرده بسیاری از ضرورت‌های حکمرانی خوب یعنی شفافیت، حسابدهی و کارآمدی ازمیان رفته‌اند. الزام مهم اصل شفافیت، رعایت اصل تفصیل است یک بودجه اجمالی و غیرمفصل که اجزای مشخص ندارد، امکان حسابرسی ونظارت ناظران قانونی را به شدت کاهش می‌دهد و زمینه فسادمالی و اقتصادی را گسترش می‌دهد و اگر کشور ما طی سه سال بیش از50 رتبه در رتبه‌بندی بین‌المللی فسادوبیش از20رتبه در سنجش مقایسه‌ای محیط عمومی کسب و کار تنزل کرده به هیچ‌وجه تعجب‌برانگیز نیست.
همچنین اصل پاسخگویی، با رأی اعتماد مجلس به وزیران و نظارت بر عملکرد آنان اعمال می‌شود و هنگام تصویب بودجه برای وزارتخانه یا دستگاه اجرایی، وزیر به عنوان امین مجلس و مسئول اعمال مقررات و پاسخگویی به مجلس به شمار می‌رود ولی رویه‌های غیرمتعارف تغییرات بسیار مکرر در بین وزیران و واگذاری اداره وزارتخانه‌ها در دوره‌های مکرر به سرپرستان وزارتخانه عملاً امکان پاسخگویی کامل وزیران را به مجلس از بین برده است.
حتی در دوره‌ای به ویژه دوره مجلس هفتم نه تنها تعارض یاطرفیت دوگانه‌ای میان دولت (مجری و مصرف‌کننده بودجه) از وظایف مجلس در عمل به دولت سپرده شد و نظارت و کنترل قانونی بودجه از سوی مجلس بلاموضوع شدوباسرنوشتی که برای سازمان برنامه‌ریزی رقم زدند نظارت بودجه‌ای را نیز به گونه دیگری بلاموضوع کردند.
موارد متعدد دیگری را می‌توان نام برد ونشان دادکه چگونه رفتارهای دولت در قبال بودجه حاکی از این است که کوچکترین پایبندی به اصول بدیهی بودجه‌ریزی و به تبع آن کوچکترین پایبندی به برنامه وجود ندارد و اساساً برنامه به عنوان یک مانع اساسی ومهم در مقابل سیاست‌های دولتی به شمار می‌رفت که پندارهای ناشی ازایدئولوژی مهندسی به وی تصور نادرستی می‌بخشید که با هر تخصیص مالی یا هر جابه‌جایی سازمانی یا مدیریتی، موج بزرگی از توسعه را ایجاد کند.
عضو هیأت علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی
نظر شما