امیرمهدی نادری: در سال‌هایی که ایران هنوز از پیامدهای اشغال نظامی جنگ جهانی دوم رهایی نیافته بود، اقتصاد کشور با مجموعه‌ای از بحران‌های به‌هم‌پیوسته دست‌وپنجه نرم می‌کرد؛ تورم افسارگسیخته، کاهش ارزش پول ملی، کمبود مواد غذایی، اختلال در حمل‌ونقل، کسری بودجه، فساد اداری و ناتوانی دولت در تأمین نیازهای اولیه مردم. در چنین شرایطی، دولتمردان ایرانی بار دیگر به سراغ یک مستشار آمریکایی رفتند که پیش‌تر تجربه‌ای نسبتا موفق در اصلاح امور مالی کشور داشت. آرتور چستر میلسپو در ۲۱ آبان ۱۳۲۱ با اختیارات گسترده‌ای به ریاست کل دارایی ایران منصوب شد تا نظام مالی و اداری کشور را سامان دهد و دولت را از بحران اقتصادی خارج کند.
اما مأموریت دوم میلسپو با نخستین تجربه حضور او در ایران تفاوت زیادی داشت. این بار او نه در شرایطی که یک دولت مرکزی در حال تثبیت قدرت بود، بلکه در کشوری فعالیت می‌کرد که بخشی از خاک آن در اشغال نیروهای خارجی قرار داشت، دولت مرکزی از اقتدار کافی برخوردار نبود و گروه‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی متعددی برای تأثیرگذاری بر تصمیمات حکومت رقابت می‌کردند. افزون بر این، سیاست‌های او که بر کاهش هزینه‌های دولت، تعدیل نیروی انسانی، کنترل قیمت‌ها و افزایش درآمدهای مالیاتی استوار بود، با منافع گروه‌هایی برخورد می‌کرد که حاضر نبودند به‌آسانی از موقعیت خود دست بکشند.
از مورگان شوستر تا آرتور میلسپو؛ امید به نیروی سوم
استخدام مستشاران آمریکایی در ایران سابقه‌ای طولانی‌تر از ماموریت میلسپو داشت. در دوران مشروطه، گروهی از سیاستمداران ایرانی معتقد بودند که حضور کارشناسان آمریکایی می‌تواند به اصلاح ساختار مالی کشور کمک کند و درعین‌حال موازنه‌ای در برابر نفوذ روسیه و بریتانیا ایجاد کند. ایالات متحده در آن زمان در مقایسه با دو قدرت همسایه ایران، سابقه مداخله استعماری کمتری در کشور داشت و به همین دلیل بخشی از افکار عمومی و نخبگان سیاسی به آن به چشم نیرویی بی‌طرف‌تر نگاه می‌کردند.
در سال ۱۲۹۰، ویلیام مورگان شوستر آمریکایی برای اصلاح امور مالی ایران استخدام شد، اما مخالفت روسیه و فشارهای سیاسی خارجی سرانجام به پایان ماموریت او انجامید. تجربه شوستر، با وجود ناکامی در ادامه فعالیت، این تصور را در میان برخی دولتمردان تقویت کرد که استفاده از متخصصان آمریکایی می‌تواند راهی برای اصلاح نظام مالی و اداری ایران باشد.
آرتور چستر میلسپو در ۱۸۸۳ در ایالت میشیگان متولد شد. او دکترای اقتصاد را در ۱۹۱۲ از دانشگاه جان‌هاپکینز گرفت و بعد در وزارت خارجه آمریکا مشاور اقتصادی نفت بود. در همین سمت بود که برای نخستین بار به استخدام دولت ایران درآمد.
ایران در سال‌های پس از جنگ جهانی اول وضع مالی آشفته‌ای داشت. دولت‌ها حتی از پرداخت حقوق کارکنان ناتوان بودند و به جای پول به آن‌ها حواله می‌دادند. از اخراج مورگان شوستر تا آمدن میلسپو، دوازده سال هیچ لایحه بودجه‌ای تنظیم و اجرا نشده بود. قوام‌السلطنه، نخست‌وزیر وقت، استخدام مستشار مالی از آمریکا را پیشنهاد کرد. مجلس چهارم در ۴ مرداد ۱۳۰۱ لایحه را برای پنج سال تصویب کرد. مأموریت نخست او در شرایطی انجام شد که پس از انقلاب روسیه، نفوذ سنتی روس‌ها در ایران کاهش یافته بود و دولت مرکزی نیز به‌تدریج در حال تثبیت قدرت خود بود. این شرایط به میلسپو امکان داد تا بخشی از برنامه‌های اصلاحی خود را پیش ببرد.
اقدامات میلسپو در این دوره عبارت بود از: راه‌اندازی دوباره خزانه‌داری کل، متمرکز کردن درآمدها و هزینه‌ها، تنظیم لایحه بودجه بر پایه درآمد، تاسیس ادارات مالیه در مراکز ایالات و وصول مالیات به صورت عادلانه‌تر. دولت با متعادل کردن درآمد و هزینه از استقراض خارجی بی‌نیاز شد. پشتیبانی رضاخان، وزیر جنگ و بعد نخست‌وزیر، هم به کار او شتاب داد.
اما میلسپو از ابتدا با کارشکنی بریتانیا روبه‌رو بود. مجلس با تصویب وامی پنج میلیون دلاری موافقت کرد، اما روز بعد با اصلاحیه‌ای درآمد شرکت نفت انگلیس و ایران را از محل بازپرداخت کنار گذاشت. میلسپو بعدها در کتابش خود را سرزنش کرد که اصلاحات مالی‌اش به رضاشاه برای تحکیم دیکتاتوری‌اش کمک کرده است.
پایان کار هم به دلیل موجودی انباشته‌شده خزانه و تیره شدن روابطش با رضاخان بود. اختلاف بر سر نظارت بر هزینه‌های وزارت جنگ و محدود کردن اختیارات دستگاه نظامی، ازجمله مسائلی بود که به تقابل میان دو طرف دامن زد. میلسپو معتقد بود درآمدهای عمومی باید تحت نظارت وزارت مالیه قرار گیرد و وزارت جنگ نیز مانند دیگر دستگاه‌های دولتی باید درباره هزینه‌های خود حساب پس بدهد. در مقابل، رضاخان تمایلی به پذیرش چنین نظارتی نداشت و هیچ‌کس جز میلسپو در برابر این خواسته نایستاد و همین هم شد که در ۱۳۰۶ ایران را ترک کرد.
با وجود پایان ناموفق ماموریت نخست، تجربه او در اصلاح امور مالی و مالیاتی باعث شد نامش در سال‌های بعد نیز در میان گزینه‌های مورد نظر دولت ایران قرار داشته باشد. این بار اما شرایطی که او با آن مواجه می‌شد، به‌مراتب دشوارتر از دهه ۱۳۰۰ بود.
اشغال ایران و بازگشت میلسپو؛ اقتصادی گرفتار در بحران
شهریور ۱۳۲۰ همه‌چیز را عوض کرد. ایران توسط متفقین اشغال شد و رضاشاه کنار رفت. اقتدار متمرکز حکومت از میان رفت و گروه‌های سیاسی و اجتماعی مختلف بار دیگر به عرصه عمومی بازگشتند.
در همان حال، اشغال کشور پیامدهای اقتصادی سنگینی به همراه داشت. نیروهای متفقین بخش مهمی از امکانات حمل‌ونقل ایران را در اختیار گرفتند و از راه‌آهن، جاده‌ها و دیگر زیرساخت‌های کشور برای انتقال نیرو و تجهیزات استفاده کردند. ایران عملا به یکی از مسیرهای اصلی انتقال تجهیزات متفقین به اتحاد شوروی تبدیل شد؛ مسیری که به کریدور ایران یا پل پیروزی شهرت یافت.
این وضعیت فشار زیادی بر امکانات اقتصادی کشور وارد کرد. از یک سو، بخش مهمی از ظرفیت حمل‌ونقل در خدمت نیازهای نظامی متفقین قرار گرفت و از سوی دیگر، انتقال کالاهای موردنیاز مردم با دشواری مواجه شد. خرید غله از سوی نیروهای خارجی و انتقال بخشی از محصولات به خارج از کشور نیز بر نگرانی‌های مربوط به تأمین مواد غذایی افزود. بنابراین، حتی اگر در منطقه‌ای محصول کافی وجود داشت، تضمینی نبود که آن محصول به‌موقع به شهرهای نیازمند برسد.
ارزش ریال در برابر لیره از ۶۸ به ۱۴۰ ریال رسید. متفقین مخارج‌شان را با ریال تأمین می‌کردند و بازپرداخت اعتبارات به پایان جنگ موکول شده بود. عرضه پول تا چهار برابر شد.
احتکار و قاچاق کالاهای مورد نیاز مردم، فساد اداری، ضعف نظارت دولت و ناتوانی دستگاه اجرایی در مقابله با بحران، وضعیت را دشوارتر کرده بود. در چنین فضایی، گروهی از سیاستمداران ایرانی به این نتیجه رسیدند که برای سامان دادن به امور مالی کشور به یک متخصص خارجی با اختیارات گسترده نیاز دارند.
مجلس سیزدهم در ۲۱ آبان ۱۳۲۱ قانون استخدام میلسپو را با سمت «رئیس کل دارایی» تصویب کرد. او در زمستان همان سال و با اختیارات گسترده وارد تهران شد. براساس قانون استخدام، بخش مهمی از امور مالی و اقتصادی کشور، از بودجه و مالیات گرفته تا گمرک و نظارت بر دستگاه‌های دولتی، در حوزه مسئولیت او قرار گرفت.
انتظارات از میلسپو بسیار بالا بود. دولت امیدوار بود او هزینه‌های اضافی را کاهش دهد، درآمدهای مالیاتی را افزایش دهد، کسری بودجه را مهار کند و با کنترل قیمت‌ها و تأمین کالاهای اساسی، از فشار اقتصادی بر مردم بکاهد. اهدافی بلندپروازانه برای کشوری اشغال‌شده با اقتصادی ویران و بدون قدرت مرکزی توانمند.
قانونی که از مجلس و دولت اختیار بیشتری داشت
قانون استخدام میلسپو در مأموریت دوم جزئیاتی داشت که بعدها بر سرش بسیار بحث شد. رئیس کل دارایی می‌توانست در تنظیم بودجه، سازمان‌دهی وزارتخانه‌ها، ترفیع و تنزل و اخراج کارمندان دخالت کند. او باید در جلسات هیأت دولت شرکت می‌کرد و هر تعهد مالی دولت به تأیید او نیاز داشت. استخدام مستشاران خارجی هم به هر تعداد که مناسب می‌دانست در اختیارش بود. این اختیارات با اصول هشتم و نهم و یازدهم قانون اساسی مغایرت داشت. رئیس کل دارایی عملا نه در برابر دولت و نه مجلس پاسخ‌گو بود.
میلسپو هنوز راضی نبود. ۱۳ اردیبهشت ۱۳۲۲ قانون اختیارات اقتصادی میلسپو با هشت ماده تصویب شد و براساس آن او اختیاراتی فوق‌العاده از مجلس دریافت کرد؛ اما هرچه اختیار میلسپو بیشتر می‌شد توقع مردم از او هم بالاتر می‌رفت. یک سال پس از دادن اختیارات، یکی از نمایندگان، جواد مسعودی، در مجلس گفت هیچ‌یک از آن امیدها برآورده نشده است.
اصلاح دستگاه اداری؛ تعدیل کارمندان به بهای افزایش نارضایتی
یکی از مهم‌ترین محورهای برنامه میلسپو، اصلاح ساختار اداری و کاهش هزینه‌های جاری دولت بود. او معتقد بود دستگاه اداری ایران از نیروی انسانی بیش از اندازه، تشکیلات موازی، مقررات پیچیده و فساد گسترده رنج می‌برد و بخشی از تشکیلات اداری نیز بدون ضرورت گسترش یافته است. از نگاه او، تا زمانی که هزینه‌های غیرضروری دولت کاهش پیدا نمی‌کرد، امکان ایجاد تعادل در بودجه و مهار تورم وجود نداشت.
میلسپو برای اجرای این برنامه، سیاست تعدیل نیروی انسانی را در پیش گرفت؛ اما این سیاست در جامعه‌ای اجرا می‌شد که تورم، زندگی حقوق‌بگیران را به‌شدت تحت تأثیر قرار داده بود. کارمندان دولت از کاهش قدرت خرید خود ناراضی بودند و انتظار داشتند دستمزدهای‌شان متناسب با افزایش هزینه‌های زندگی افزایش یابد. میلسپو در مقابل، افزایش حقوق را راه‌حل مناسبی نمی‌دانست؛ او افزایش حقوق را بدون تثبیت قیمت‌ها خطرناک می‌دانست و می‌گفت هر افزایش حقوق به افزایش پول در گردش و تورم بیشتر می‌انجامد. او در عوض سه کار کرد: از کارمندان خواست وام‌های معوقه را بازپردازند، بخشنامه‌ای برای کاهش ۱۵ درصدی کارمندان دولت صادر کرد و ازجمله حدود ۱۵۰۰ نفر از کارکنان دخانیات را اخراج کرد. کارمندان از یک سو با کاهش قدرت خرید و دشواری تأمین هزینه‌های زندگی مواجه بودند و از سوی دیگر، با احتمال اخراج یا کاهش حقوق روبه‌رو می‌شدند.
اما مجلس و دولت دل‌شان نمی‌خواست کسی از بیکاری گله کند. نمایندگان استدلال می‌کردند نباید کارمندان را به خاطر گرسنگی محکوم به مرگ کرد. در جلسه ۲۰ شهریور ۱۳۲۲ مجلس، سید محمد طباطبایی در مخالفت با کنار گذاشتن کارکنان دولت گفت: «البته من موافق نیستم که با این سختی و بدی معیشت نسبت به مستخدمین و افراد و اعضای ادارات زیادی هستند با این ترقی سطح زندگی و گرانی معیشت بآنها بگویم بروید خیر. بنده موافقم باینکه بیک مستخدمی که خیال می‌کنیم او کاری در اداره ندارد ده سال یا پنجسال زندگانی او را دولت اداره بکند و او را بفرستد دنبال یک کار مهم تر و مفیدتر بهتری بعد از تقلیل عده مستخدمین آنوقت باید یک کاری کرد و یک فکری کرد که زندگی مأمورین و مستخدمین دولت از لحاظ اقتصادی و مادی تأمین بشود تا بتواند کار کند و خدمت کند.»
میلسپو در پاسخ می‌گفت ترس سیاسی پشت این استدلال است، چون اخراجیان همیشه توطئه می‌کنند. وزارت دارایی به دستور او «کمیسیون تعیین کار» تأسیس کرد تا برای اخراجی‌ها شغل پیدا کند. برنامه تعدیل نیروی انسانی و مخالفت با افزایش حقوق درنهایت زمینه اعتراضات گسترده‌ای را فراهم کرد.
در اردیبهشت ۱۳۲۲، گروهی از مهندسان شاغل در دستگاه‌های دولتی در اعتراض به وضعیت استخدامی و حقوق و مزایای خود دست به اعتصاب زدند. آنان خواهان تصویب قانون استخدام مهندسان، پرداخت فوق‌العاده فنی و سپردن مسئولیت‌های تخصصی به افراد دارای صلاحیت بودند. اعتصاب که از ۱۴ اردیبهشت آغاز شد، به‌تدریج از محدوده مهندسان فراتر رفت و با همراهی گروه‌هایی از استادان دانشگاه و دانشجویان گسترش یافت. میلسپو این اقدام را مانعی در برابر برنامه‌های اداری خود می‌دید. سرانجام، اعتصاب مهندسان پس از حدود یک ماه و در ۱۵ خرداد ۱۳۲۲ با دخالت شاه و دستور رسیدگی به پایان رسید.
پس از اعتصاب مهندسان، کارکنان بخش‌های دیگر نیز به اعتراض پیوستند. میلسپو در مرداد ۱۳۲۲ با صدور اعلامیه‌ای از کارمندان خواست شرایط اقتصادی کشور را درک کنند و از اعتصاب دست بکشند. او هشدار می‌داد که ادامه اعتصاب‌ها رسیدگی به وضعیت حقوقی کارکنان را به تأخیر می‌اندازد. بااین‌حال، اعتراض‌ها ادامه پیدا کرد.
میلسپو سرانجام کوتاه آمد. مجلس در ۲۲ شهریور ۱۳۲۲، «قانون پانصد میلیون ریال اعتبار برای کمک به کارمندان دولت» را تصویب کرد. حقوق‌های کمتر از هزار ریال ۸۰ درصد، تا دو هزار ریال ۵۰ درصد و بالاتر از آن ۲۵ درصد افزایش یافت. بخشی از کمک به شکل جنس، با کوپن و از فروشگاه‌های دولتی داده می‌شد. نخستین فروشگاه دولتی در ۵ بهمن ۱۳۲۲ در خیابان فردوسی تهران گشایش یافت.
میلسپو در این دوره یک تناقض رقم زد از یک طرف، برای کاهش هزینه‌های دولت به اخراج کارمندان اضافی اصرار می‌کرد و از طرف دیگر، برای انجام اصلاحات اداری، مستشاران و کارشناسان آمریکایی را با حقوق سالانه از ۳۵۰۰ تا ۱۲۵۰۰ دلار و دوره خدمت چهار ساله استخدام می‌کرد. هزینه سفر، مسکن و سوخت برعهده دولت ایران بود و آنان از مالیات بر درآمد معاف بودند. این شیوه، از دید منتقدان، نه‌تنها به کاهش هزینه‌ها کمک نمی‌کرد، بلکه بر نابرابری میان کارکنان ایرانی و خارجی نیز می‌افزود.
نبرد با تورم؛ چرا قیمت‌ها مهار نشدند؟
مهار تورم یکی از مهم‌ترین دلایل استخدام مجدد میلسپو بود. دولت امیدوار بود او با ایجاد انضباط مالی، کاهش کسری بودجه و کنترل هزینه‌های عمومی بتواند از افزایش قیمت‌ها جلوگیری کند.
اما تورم ایران در آن زمان صرفا نتیجه افزایش هزینه‌های دولتی نبود. اشغال کشور، افزایش حجم اسکناس در گردش، اختلال در تولید و توزیع، احتکار، قاچاق و محدودیت‌های حمل‌ونقل، مجموعه‌ای از عوامل را به وجود آورده بود که کنترل آن‌ها از اختیار رئیس کل دارایی خارج بود.
بررسی شاخص‌های اقتصادی آن دوره نشان می‌دهد افزایش قیمت‌ها پیش از ورود میلسپو آغاز شده بود. براساس اطلاعاتی که محمد بختیاری در مقاله «بررسی عملکرد میلسپو در تعدیل و تثبیت قیمت‌ها در ایران (۱۳۲۳-۱۳۲۱ش)» ارائه می‌کند، شاخص هزینه زندگی در تهران که در سال ۱۳۱۵ برابر ۱۰۰ در نظر گرفته شده بود، در سال ۱۳۱۹ به حدود ۱۸۲ رسید. این شاخص در سال ۱۳۲۰ به حدود ۳۱۴ افزایش یافت و در مهر ۱۳۲۱ به ۴۱۸ رسید. در بهمن همان سال نیز رقم ۶۰۰ برای آن گزارش شده است.
میلسپو برای مقابله با این وضعیت، کنترل قیمت‌ها و نظارت بر بازار را در دستور کار قرار داد. در این چارچوب، کنترل قیمت کالاهای اساسی و تعیین ضوابط برای توزیع آن‌ها اهمیت زیادی داشت. سیاست او بر این اساس بود که دولت باید از افزایش بی‌رویه قیمت کالاها جلوگیری کند و با نظارت بر واردات، صادرات، انبارداری و توزیع، امکان احتکار و سوءاستفاده از شرایط بحرانی را کاهش دهد.
اما اجرای این سیاست‌ها با موانع متعددی روبه‌رو شد. دولت ابزار اجرایی کافی برای نظارت بر تمام بازار نداشت. شبکه‌های توزیع کالا در مناطق مختلف کشور با مشکلات فراوانی مواجه بودند و بسیاری از تولیدکنندگان و بازرگانان نیز حاضر نبودند با قیمت‌هایی که دولت تعیین می‌کرد، فعالیت کنند.
بختیاری نتیجه می‌گیرد که عملکرد میلسپو در کنترل و تثبیت قیمت‌ها موفقیت‌آمیز نبود. قیمت بسیاری از کالاها در دوران حضور او همچنان افزایش یافت و کاهش یا ثبات نسبی قیمت برخی محصولات کشاورزی، ازجمله گندم و برنج، بیشتر به فراوانی محصولات و تغییر شرایط جنگی در سال ۱۳۲۳ مربوط بود تا موفقیت سیاست‌های او.
بحران نان؛ آزمونی که از اختیار میلسپو فراتر رفت
اگر تورم مسئله‌ای فراگیر بود، بحران نان ملموس‌ترین جلوه آن در زندگی روزمره مردم و دشوارترین آزمون میلسپو به شمار می‌رفت. نان بخش اصلی سبد غذایی بسیاری از خانواده‌های ایرانی بود و کمبود آن می‌توانست به‌سرعت به نارضایتی عمومی و اعتراض خیابانی منجر شود. پس از شهریور ۱۳۲۰ نظارت دولت بر انباشت غله از میان رفت، قاچاق رونق گرفت و بخشی از گندم آذربایجان زیر نفوذ شوروی ماند. قیمت دولتی گندم هر تن حدود ۱۲۵ تومان بود، در حالی که در بازار جهانی و قاچاق چند برابر آن می‌ارزید. خشکسالی و ناامنی هم کار را بدتر کرد. در آذر ۱۳۲۱ شورش نان در تهران رخ داد و جمعیت خشمگین به منزل قوام حمله برد.
میلسپو با دو ابزار آمد: اول، آیین‌نامه‌هایی برای جمع‌آوری مازاد گندم و جو از مالکان. او به این نتیجه رسیده بود که صرف افزایش تولید کافی نیست و دولت باید بر مسیر انتقال محصول از مناطق تولیدکننده به شهرهای مصرف‌کننده نیز نظارت داشته باشد.
دوم، انحلال وزارت خواروبار و تأسیس «قسمت غله و نان» تحت نظر خودش. پس از انحلال این وزارتخانه قیمت نان بالا رفت و آرد از مخلوط گندم و جو ساخته شد. نانوایی بزرگ مرکزی هم در سیلوی تهران برپا شد و ۴۲۱ نانوایی کوچک تعطیل شدند.
اما افزایش مسئولیت‌های میلسپو به معنای افزایش توانایی اجرایی‌اش نبود. او باید هم‌زمان درباره بودجه، مالیات، حقوق کارمندان، واردات و صادرات، قیمت‌ها، حمل‌ونقل و تأمین مواد غذایی تصمیم‌گیری می‌کرد؛ درحالی‌که بخش مهمی از امکانات و منابع مورد نیاز در اختیار دستگاه‌های دیگر یا نیروهای اشغالگر قرار داشت.
نتیجه رضایت‌بخش نبود. کیفیت نان نانوایی سیلو پایین آمد و مردم رغبتی نشان ندادند. میلسپو خودش دستور تعطیل آن را داد. آسیاب‌های سیلو به لوازم یدکی دسترسی نداشتند و تولید به‌تدریج افت کرد. سپس مالکان بزرگ زمین‌های کشاورزی و نمایندگان آنان به آیین‌نامه دریافت مازاد اعتراض کردند. نامه‌های شکایت‌آمیز کشاورزان به مجلس رسید. درنهایت مجلس چهاردهم اصلاحیه‌ای تصویب کرد که ماجرای تحویل مازاد را از اختیارات میلسپو بیرون آورد. همین ناکامی در تأمین نان به یکی از عوامل مهم کاهش اعتبار دولت و مستشار آمریکایی تبدیل شد.
مالیات بر درآمد؛ طرحی برای تأمین هزینه‌های دولت
برای تأمین بودجه، میلسپو سراغ مالیات بر درآمد رفت. او معتقد بود دولت برای کاهش کسری بودجه و تأمین هزینه‌های عمومی نمی‌تواند صرفا به منابع سنتی درآمد متکی بماند. از نظر او، افرادی که در شرایط تورمی سودهای قابل‌توجهی به دست می‌آوردند، باید سهم بیشتری در تأمین هزینه‌های دولت داشته باشند. کریم سلیمانی و جمیله عزیزخواه در مقاله «قانون مالیات بر درآمد آرتور میلسپو» توضیح می‌دهند او مبارزه با تورم، تأمین کسری بودجه، توزیع عادلانه بار مالیات و هزینه اصلاحات اجتماعی را چهار هدف لایحه مالیات بر درآمد می‌دانست. نرخ مالیات به صورت تصاعدی از ۳ تا ۸۰ درصد بود و مبنای آن نظام مالیاتی آمریکا بود. هرکس درآمد بالای پانصد هزار ریال داشت باید بیشترین نرخ را می‌پرداخت. افزون بر آن، بخشودگی‌ها و معافیت‌هایی برای ملاحظات فردی پیش‌بینی شده بود.
این لایحه تلاش می‌کرد درآمد اشخاص را به عنوان یکی از منابع اصلی درآمد دولت شناسایی کند و بار مالیاتی را به گروه‌هایی که درآمد بیشتری داشتند، منتقل سازد. در شرایطی که حقوق کارمندان به‌سرعت ارزش خود را از دست می‌داد و بخش مهمی از جامعه با کاهش قدرت خرید مواجه بود، این طرح می‌توانست از نظر نظری به توزیع متفاوت بار مالیاتی کمک کندِ اما لایحه ماه‌ها در کمیسیون‌ها ماند، چون مالکان، تجار و سرمایه‌داران در مجلس نفوذ داشتند. پس از تهدید میلسپو به استعفا و فشار سفیر آمریکا، لایحه در ۱۹ آبان ۱۳۲۲ با اصلاحاتی به نفع سرمایه‌داران تصویب شد. مهم‌ترین مشکل عملی این بود که مؤدیان باید اظهارنامه مجموع درآمد را بر پایه مدارک و اسناد حسابداری تنظیم می‌کردند، در حالی که بسیاری از آن‌ها چنین مدارکی نداشتند. درنتیجه، قانون مالیات بر درآمد نتوانست آن‌گونه که میلسپو انتظار داشت، منابع مالی لازم را برای دولت فراهم کند.
حمل‌ونقل و ارتش؛ دو جبهه دیگر اختلاف
اصلاح نظام حمل‌ونقل از دیگر موضوعاتی بود که در برنامه میلسپو جای داشت. در دوران جنگ جهانی دوم، حمل‌ونقل ایران اهمیت راهبردی پیدا کرده بود. راه‌آهن سراسری و شبکه جاده‌ای کشور برای انتقال تجهیزات و تدارکات متفقین مورد استفاده قرار می‌گرفت و همین مسئله بر جابه‌جایی کالاهای داخلی تأثیر می‌گذاشت.
در این شرایط، کمبود کامیون، لاستیک، قطعات یدکی و سوخت، مشکلات حمل‌ونقل را تشدید می‌کرد. افزایش تقاضای نظامی برای خودروها و تجهیزات نیز امکان دسترسی بخش خصوصی و دستگاه‌های دولتی به این امکانات را محدود کرده بود.
برای سامان‌دهی ناوگان حمل‌ونقل ایران اقداماتی مانند نظارت بر استفاده از خودروهای شخصی و دولتی، ایجاد تشکیلاتی برای کارگزاری و نظارت بر حمل‌ونقل و بازآرایی سازمان باربری دنبال شد.
هدف میلسپو این بود که از مصرف غیرضروری امکانات حمل‌ونقل جلوگیری کند و ظرفیت موجود را به سمت نیازهای ضروری کشور هدایت کندِ اما کمبودها، محدودیت‌های ناشی از جنگ و استفاده گسترده متفقین از امکانات حمل‌ونقل ایران، اجرای اصلاحات را دشوار می‌کردند.
ارتش و بودجه
اختلاف میلسپو با ارتش، ابعاد سیاسی گسترده‌تری داشت. پس از شهریور ۱۳۲۰ ارتش از هم پاشیده بود و ناامنی عشایر در جنوب و غرب افزایش یافته بود. وزارت جنگ مدام بودجه بیشتر می‌خواست. میلسپو معتقد بود ایراد در ساختار است و نه در مبلغ بودجه، او می‌گفت بودجه نظامی باید متناسب با نیازهای واقعی کشور تنظیم شود و وزارت جنگ نیز باید در برابر هزینه‌هایی که از خزانه عمومی دریافت می‌کند، پاسخ‌گو باشد.
از نظر میلسپو، کاهش هزینه‌های وزارت جنگ می‌توانست به ایجاد تعادل در بودجه کمک کند. او می‌خواست اعتبارات نظامی را زیر نظارت مالی قرار دهد و از افزایش هزینه‌هایی که توجیه روشنی نداشتند جلوگیری کند. اما مسئولان نظامی حاضر نبودند به‌سادگی از اختیارات مالی خود چشم‌پوشی کنند.
این اختلاف درواقع ادامه مسئله‌ای بود که میلسپو در مأموریت نخست خود نیز با آن مواجه شده بود. او در دهه ۱۳۰۰ بر سر نظارت وزارت مالیه بر بودجه ارتش با رضاخان اختلاف پیدا کرده بود و اکنون در دوره‌ای متفاوت، بار دیگر با مسئله استقلال مالی دستگاه نظامی روبه‌رو شده بود.
چرا مخالفان میلسپو متحد شدند؟
در میان مخالفان میلسپو، حزب توده و اتحاد شوروی جایگاه مهمی داشتند. حزب توده نسبت به گسترش نفوذ آمریکا در ایران بدبین بود و سیاست‌های اقتصادی میلسپو را در چارچوب افزایش حضور ایالات متحده در کشور می‌دید.
از سوی دیگر، سیاستمداران ملی‌گرا نیز نسبت به اختیارات گسترده یک مستشار خارجی حساسیت داشتند. محمد مصدق، از منتقدان جدی حضور مستشاران خارجی، در مجلس چهاردهم نیز به اختیارات گسترده میلسپو اعتراض کرد. او در جلسه ۲۶ فروردین ۱۳۲۳، با انتقاد از واگذاری اختیارات اقتصادی به یک مستشار خارجی گفت: «مجلس از خود سلب اختیار نمود و ما را در تحت قیمی گذاشت که خود محتاج قیم است.» مصدق همچنین پرسید: «مردم برای قانونند یا قانون برای مردم است؟» سلیمانی و عزیزخواه «مخالفت‌ها علیه میلسپو در ایران (۱۳۲۱ تا ۱۳۲۳ش / ۱۹۴۲ تا ۱۹۴۴م)» فرضیه‌ای هم دارند: اختلاف با میلسپو بیشتر به حضور نیروی خارجی برمی‌گشت و نه به عملکرد اقتصادی او. مطبوعات هم دلخور بودند. میلسپو آگهی‌های دولتی را به شش روزنامه پرتیراژ محدود کرد و چند روزنامه را بست. روزنامه «رستاخیز» او را «دیکتاتور اقتصادی و سیاسی ایران» نامید.
در کنار این دو جریان، گروهی از نمایندگان مجلس، صاحبان صنایع، تجار، مالکان بزرگ و مدیران دولتی نیز با برنامه‌های میلسپو مخالفت می‌کردند. برخی از این افراد از محدود شدن اختیارات اقتصادی خود ناراضی بودند و برخی دیگر معتقد بودند سیاست‌های او با واقعیت‌های اقتصادی و اجتماعی ایران تناسب ندارد.
یکی از انتقادهای اصلی، تمرکز بیش از اندازه اختیارات در دست میلسپو بود. او تلاش می‌کرد بخش بزرگی از امور اقتصادی و اداری کشور را زیر نظارت مستقیم خود قرار دهد و در بسیاری از موارد، تصمیم‌گیری‌ها را به تأیید شخصی خود وابسته کند. برخی منتقدان نیز معتقد بودند او شناخت کافی از ساختار اجتماعی، سیاسی و اقتصادی ایران ندارد. سیاستی که ممکن بود در یک نظام اداری منظم نتیجه‌بخش باشد، لزوما در ایرانِ اشغال‌شده و گرفتار اختلافات سیاسی به همان شکل اجرا نمی‌شد. از سوی دیگر، میلسپو مخالفان خود را عامل اصلی ناکامی اصلاحات می‌دانست. او معتقد بود گروه‌هایی که منافع‌شان با اصلاح ساختار مالی و اداری به خطر می‌افتاد، با استفاده از نفوذ سیاسی خود در مجلس و دستگاه‌های دولتی مانع اجرای برنامه‌ها می‌شدند.
پایان مأموریت؛ مجلس چهاردهم در برابر میلسپو
با گذشت زمان، فاصله میان انتظارات اولیه و نتایج واقعی عملکرد میلسپو بیشتر شد. دولت همچنان با کسری بودجه و مشکلات مالی مواجه بود، تورم مهار نشده بود و بحران کالاهای اساسی نیز به طور کامل برطرف نشده بود.
در همین حال، اعتصاب‌ها و اعتراض‌های کارمندان ادامه داشت و اختلافات او با نمایندگان مجلس و مدیران دستگاه‌های دولتی افزایش پیدا می‌کرد. سیاست‌هایی که قرار بود به کاهش هزینه‌ها و افزایش کارایی منجر شوند، در عمل بخش‌هایی از دستگاه اداری را در برابر او قرار داده بودند.
از سوی دیگر، میلسپو نیز حاضر نبود به‌سادگی از اختیاراتی که قانون استخدام در اختیارش گذاشته بود، صرف‌نظر کند. او اعتقاد داشت بدون برخورداری از قدرت کافی نمی‌تواند اصلاحات را اجرا کند و هرگونه عقب‌نشینی در برابر مخالفان، برنامه اقتصادی را بی‌اثر خواهد کرد.
اما مجلس چهاردهم، نگاه متفاوتی به اختیارات او داشت. بخشی از نمایندگان معتقد بودند عملکرد میلسپو با انتظارات اولیه سازگار نبوده و ادامه تمرکز اختیارات اقتصادی کشور در دست او ضرورت ندارد.
مناقشه با ابوالحسن ابتهاج، مدیر عامل بانک ملی، که پیش‌تر از حامیان حضور مستشاران آمریکایی بود، آخرین ضربه بود. اختلافی که از اول بر سر قبول نکردن کارمند آمریکایی در بانک شروع شده بود، به سیاست ارزی کشید. میلسپو شمار کارمندان نظارت بر معاملات ارزی را از ۱۲۰ نفر به ۴ نفر رساند و فروش ارز را آزاد کرد. ابتهاج نگران خروج سرمایه بود و حتی بعضی نمایندگان هم همین نگرانی را داشتند.
۱۵ مهر ۱۳۲۳ میلسپو ابتهاج را برکنار کرد. نخست‌وزیر، بیات، آن را غیرقانونی دانست و نپذیرفت. میلسپو استعفا داد و بیات پذیرش آن را به مجلس اعلام کرد. مجلس در ۱۸ دی ۱۳۲۳ قانون اختیارات اقتصادی میلسپو را لغو کرد و میلسپو در اسفند ۱۳۲۳ از ایران رفت.
چرا میلسپو شکست خورد؟
میلسپو در شرایطی به ایران بازگشت که اقتصاد کشور از چندین بحران هم‌زمان تأثیر می‌گرفت. اشغال نظامی، اختلال در تولید و توزیع، افزایش حجم پول در گردش، ضعف دولت مرکزی و رقابت قدرت‌های خارجی، مجموعه‌ای از محدودیت‌ها را ایجاد کرده بود که حتی یک مدیر اقتصادی برخوردار از اختیارات گسترده نیز به‌سختی می‌توانست بر آن‌ها غلبه کند.
مورخان دلایل مختلف می‌آورند. نعمتی در مقاله «میلسپو و نوسازی سامانه مالی و اداری در ایران» دو عامل را مهم می‌دانند: رقابت قدرت‌های بزرگ، و این‌که میلسپو شناخت کافی از تحولات جامعه ایران نداشت. بختیاری در مقاله «دلایل ناکامی میلسپو در اصلاح امور مالی ایران (۱۳۲۱-۱۳۲۳ش)» عوامل را در چند دسته می‌بیند: خوی استبدادی میلسپو، ناآشنایی با ساختارهای ایران، فساد و بی‌نظمی اداری، بی‌ثباتی سیاسی، اختلال مخالفان و شرایط جنگ. او می‌گوید هم موافقان و هم مخالفان میلسپو بخشی از حقیقت را می‌گفتند.
عباس پناهی و معصومه حنیفه در «تحلیل تطبیقی فعالیت‌های شوستر و میلسپو در ایران» او را با شوستر مقایسه می‌کنند. به نوشته آن‌ها، میلسپو سخت‌گیرتر، قانون‌گراتر و کم‌انعطاف‌تر بود، اما ساختار نیمه‌پیرامونی و نفوذ قدرت‌های خارجی هم نقش داشت.
از این نظرها یک نتیجه برمی‌آید؛ در مأموریت نخست میلسپو با دولتی مقتدر روبه‌رو بود که از او حمایت می‌کرد. در مأموریت دوم کشور اشغال‌شده بود، تورم چند برابر شده بود و مجلس و مطبوعات و احزاب آزاد بودند. او با همان شیوه‌ای که در دوره رضاشاه جواب داده بود وارد شد، ولی این بار با افکار عمومی، مجلس و کارمندانی طرف بود که نمی‌شد با بخشنامه راضی‌شان کرد. کار او نیاز به برنامه‌ریزی دقیق داشت، ولی او می‌خواست در زمانی کوتاه نتیجه بگیرد. تجربه دو سال حضور او نشان داد که مسئله اصلی، محدودیت توان دولت بود.
منابع
توکلی، آفرین؛ عزیزخواه، جمیله، «بررسی پیامدهای سیاست تعدیل نیروی انسانی و حقوق کارمندان بر مدیریت تورم (۱۳۲۱-۱۳۲۳ش)»، تاریخ ایران، دوره ۱۵، شماره ۱، بهار و تابستان ۱۴۰۱
سلیمانی، کریم؛ عزیزخواه، جمیله، «مخالفت‌ها علیه میلسپو در ایران (۱۳۲۱ تا ۱۳۲۳ش / ۱۹۴۲ تا ۱۹۴۴م)»، پژوهش‌های تاریخی، دانشگاه اصفهان، سال چهل‌ونهم، دوره جدید، سال پنجم، شماره سوم، پاییز ۱۳۹۲
بختیاری، محمد، «دلایل ناکامی میلسپو در اصلاح امور مالی ایران (۱۳۲۱-۱۳۲۳ش)»، پژوهش‌های تاریخی، دانشگاه اصفهان، دوره ۱۴، شماره ۴، زمستان ۱۴۰۱
مجد، محمدقلی، میلسپو و مستشاران مالی آمریکایی در ایران، ۱۹۲۲-۱۹۲۷، ترجمه مصطفی امیری.
نعمتی، نورالدین؛ دهقان‌نژاد، مرتضی؛ نورائی، مرتضی، «میلسپو و نوسازی سامانه مالی و اداری در ایران»، فصلنامه گنجینه اسناد، سال بیست‌وچهارم، دفتر اول، بهار ۱۳۹۳
عزیزخواه، جمیله، «مناسبات میلسپو و ارتش ایران (۱۳۲۱-۱۳۲۳ش)»، خردنامه، شماره ۱۵، پاییز و زمستان ۱۳۹۴.
سلیمانی، کریم؛ عزیزخواه، جمیله، «اقدامات میلسپو برای حل بحران نان سال‌های ۱۳۲۱-۱۳۲۳»، مطالعات تاریخ فرهنگی؛ پژوهش‌نامه انجمن ایرانی تاریخ، سال سوم، شماره دوازدهم، تابستان ۱۳۹۱
سلیمانی، کریم؛ عزیزخواه، جمیله، «قانون مالیات بر درآمد آرتور میلسپو»، پژوهش‌نامه تاریخ اجتماعی و اقتصادی، سال دوم، شماره دوم، پاییز و زمستان ۱۳۹۲
عزیزخواه، جمیله، «اصلاحات میلسپو در ناوگان حمل‌ونقل ایران (۱۳۲۱-۱۳۲۳)»، فصلنامه پژوهش‌های مطالعاتی تاریخ‌نامه ایران بعد از اسلام، سال ششم، شماره دوازدهم، بهار و تابستان ۱۳۹۵
بختیاری، محمد، «بررسی عملکرد میلسپو در تعدیل و تثبیت قیمت‌ها در ایران (۱۳۲۱-۱۳۲۳ش)»، تاریخ‌نامه ایران بعد از اسلام، سال سیزدهم، شماره سی‌وسوم، زمستان ۱۴۰۱
پناهی، عباس؛ حنیفه، معصومه، «تحلیل تطبیقی فعالیت‌های شوستر و میلسپو در ایران: چالش‌ها و نتایج»، مطالعات تاریخ اقتصادی ایران، مؤسسه پژوهشی علوم انسانی و مطالعات فرهنگی، دوره ۱۴، شماره ۲، پاییز و زمستان ۲۰۲۵-۲۰۲۶
۲۵۹
نظر شما