نامه یک حقوقدان به رئیس‌جمهور
جناب آقای روحانی رئیس جمهور محترم
باسلام روز چهارشنبه 30 تیرماه 1395 در اجلاس جهانی شوراها و شهرداران که در تهران برگزار شد پس از گذشتن بیش از سه سال از آغاز ریاست جمهوری خود در نطق افتتاحیه این همایش به موضوع تراکم فروشی از سوی شهرداران پرداخته و نداشتن «درآمدهای پایدار» برای شهرداري‌ها را عامل ایجاد مشکلات در «کلان شهرها و حتی روستا» بر شمردید. در بخش دیگری از سخنان خود افزودید:
«به همان میزان که اتّکای کشور به درآمدهای نفتی مضّر است از آن زیان‌بارتر، اتّکای درآمد شهرداري‌ها به فروش تراکم است و برای این کار همان طور که باید بودجه کشور از درآمد نفتی جدا و درآمدهای نفتی در مسیر سرمایه‌گزاری‌های ماندگار در کشور هزینه شود از آن طرف هم باید منابع درآمد پایدار و سالمی برای ادارة شهرها ایجاد شود».
هر چند در این اجلاس به درستی به نقد تراکم‌فروشی و پیامدهای زیان‌بار آن پرداخته‌اید ولی از آن‌جا که همان اصطلاحات و واژه‌پردازي‌های غیرقانونی دست‌اندرکاران شهرداری و شورای شهر تهران را تکرار کرده‌اید سخنان جنابعالی قابل انتقاد است که به بخش‌هایی از آن در این نوشته می‌پردازم:
1- درآمدهای قانونی
شهرداری‌ها در کشور ما از آغاز تأسیس پس از مشروطیت و سپس تصویب قانون شهرداری در سال 1334 از قوانین دائمی و لازم‌الاجرا برخوردار بوده‌اند و شهرداران شریف و وطن‌خواهی که از سوی وزارت کشور برای اداره شهرها به ویژه شهر تهران تعیین می‌شده‌اند با رعایت کامل قوانین و مقررات، شهرهای کشور را اداره کرده‌اند. به ویژه با تصویب قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در سال 1351 و سپس تصویب قانون «تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی» و تعاریف دقیق و روشن این قانون از «طرح جامع» و «طرح تفصیلی»، شهرهای کشور ما در سطح استانداردهای کشورهای پیشرفته اروپایی و امریکا قرار گرفتند. از هنگام تأسیس شهرداری در ایران، قوانیــن روشن و لازم‌الاجرا، منبع درآمدهای شهرداری را در چارچوب عوارض قانونی پیش‌بینی کرده‌اند. مانند قانون «عوارض سطح شهر» و «قانون نوسازی و عمرانی شهری» مصوب سال 1347 که شهرداری‌ها با وصول این عوارض قانونی اداره می‌شدند و در مواردی هم از کمک‌های دولت برخوردار می¬شده¬اند. این قوانین و مقررات در راستای اصول زیر از متمّم قانون اساسی مشروطیت به تصویب رسیده که مقرر داشته‌اند:
اصل94: «هیچ قِسم مالیات برقرار نمی‌شود مگر به حکم قانون».
اصل 99: «غیر از مواقعی که قانون صراحتاً مستثنی می‌دارد به هیچ عنوان از اهالی چیزی مطالبه نمی‌شود مگر به اسم مالیات مملکتی و ایالتی و بلدی».
اصل 51 قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز همین الزام قانونی در زمینه برقرار کردن مالیات‌ها و عوارض را چنین تأکید کرده است:
«هیچ نوع مالیات وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون. موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی به موجب قانون مشخص می‌شود».
در راستای اصل 51 قانون اساسی، قوانینی به تصویب رسیده‌اند و درآمدهای قانونی دیگری را برای شهرداری‌ها پیش‌بینی کرده‌اند که در بر گیرندة موارد زیر هستند:
1- بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها مصوب سال 1375 در زمینه وظایف شوراهای شهر از جمله مقرر داشته است:
«تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود».
2- ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز که از اول مهرماه 1387 لازم‌الاجرا شده است، نرخ‌های عوارض شهرداري‌ها و دهیاري‌ها را در رابطه با کالاها و خدمات مشمول این قانون پیش‌بینی کرده است که در جای خود در برگیرندة طیف گسترده‌ای از عوارضی است که به سود شهرداري‌ها دریافت می‌شوند و درآمدهای قانونی شهرداري‌ها شمرده می‌شوند.
با وجود این قوانین و مقررات، شهرداري‌ها دارای درآمدهای قانونی از محل این عوارض هستند. قوانینی که مالیات‌های دولتی و عوارض شهرداری را پیش‌بینی می‌کنند علی‌الاصول دائمی و پایدار هستند و تا هنگامی که نسخ نشده‌اند معتبر می‌باشند. افزون بر قوانین و مقررات الزام‌آور مزبور، برای برقراری نظم در قراردادها و پیشگیری از سوءاستفاده‌های مالی در شهرداری تهران، آئین‌نامه معاملات شهرداری تهران در سال 1355 به تصویب کمیسیون‌‌های کشور مجلس سنا و مجلس شورای ملی رسید و مقررات تفصیلی مربوط به نصاب معاملات و قراردادها، مناقصه و مزایدة اموال شهرداری تهران را پیش‌بینی کرد.(۱) مجلس شورای اسلامی نیز در 4 اردیبهشت سال 1390 قانونی را تصویب کرد تا آئین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب سال 1355 به شهرداري‌های مراکز استان‌ها، کلان‌شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر گسترش یابد. با این حال مندرجات الزام‌آور آئین‌نامه معاملات شهرداری تهران نیز به گونة مُستمر از سوی شهردار تهران پایمال شده و زمین‌های بزرگ با کاربري‌های مهمی از جهت خدمات عمومی شهری که در مالکیت عمومی ساکنان شهر هستند و شهرداری تنها وظیفة اداره و بهره‌برداری از آن‌ها را به نفع عموم داشته است به ناروا و در توافق‌های فساد برانگیزی به بستانکاران شهرداری و بدون رعایت مقررات الزام‌آور آئین‌نامه معاملات شهرداری و قانون مصوب سال 1390 واگذار شده‌اند. در همین ارتباط در نامه مورخ 27 مهر 1393 به رئیس‌جمهور در زمینه فروش «پارک مادر» در بلوار آیت‌الله کاشانی و فروش بخش بزرگی از «بازار تره بار فرمانیه» در هر دو مورد برای ساخت و سازهای غیرقانونی اعتراض کردم.
تهران مانند هر شهر اروپایی می‌تواند با عوارض‌هایی که در قوانین لازم‌الاجرای کشور پیش‌بینی شده‌اند اداره شود. آنچه به نام طرح‌های عمرانی هم که از سوی شهرداري‌ها اجرا می‌شوند با چشم‌پوشی از پیامدهای زیست محیطی آن‌ها و آسیب‌هایی که به میراث فرهنگی شهرها وارد کرده‌اند از صلاحیت شهرداري‌ها بیرون هستند. هر طرح عمرانی خواه در تهران و یا هر بخش دیگری از کشور لزوماً باید در چارچوب برنامه‌های عمرانی پنج‌ساله موضوع قانون سال 1351 و بررسی‌های زیست محیطی و تصویب و تأمین بودجه طرح در مجلس به مورد اجرا گزارده شود. بسیاری از طرح‌هایی هم که از سوی شهرداری¬ها اجرا می شوند برای موجّه جلوه دادن تراکم فروشی است.
سخنان آقای مهدی چمران رئیس شورای شهر تهران نیز در این همایش قابل ترتیب اثر نیست. به گفتة وی:
«از رئیس‌جمهور درخواست می‌کنیم لایحه مدیریت یک پارچه شهری و لایحة درآمد پایدار شهرداری¬ها هرچه زودتر در دولت تکمیل و برای تصویب به مجلس فرستاه شود. من تأکید می‌کنم اگر درآمدهای پایدار شهرداری وجود نداشته باشد شهرداري‌ها به سوی سایر مسایل]![ سوق پیدا می‌کنند هر چند برای آن‌ها درآمدزایی دارد ولی به ضرر مردم تمام می‌شود».
او در سخنان خود از بکار بردن «تراکم فروشی» که آن را به ضرر مردم می‌داند احساس شرم دارد. قطعاً با وجود قوانین دائمی و لازم‌الاجرای کشور از آغاز تأسیس شهرداری و سپس قوانینی که پس از انقلاب تصویب شده‌اند سخن گفتن از تقدیم لایحة «درآمدهای پایدار» برای شهرداري‌ها بیهوده است و هیچ نیازی هم به تصویب یک لایحة موهوم در هیأت وزیران در این زمینه و تقدیم آن به مجلس وجود ندارد. مدیریت یکپارچه شهری زیرکنترل شهردار و شورای شهر نیز مغایر آشکار اصل تفکیک قواست که بسیاری از وظایف قانونی در مدیریت امور شهرها چون بهداشت و درمان، آب و برق، مخابرات و مانند آن‌ها را برعهدة قوة مجریه و وزیران نهاده است. بنابراین رئیس‌جمهور و هیأت وزیران نباید تسلیم این خواستة فراقانونی و مغایر قانون اساسی متجاوزان به حقوق مردم در شورای شهر و شهرداری تهران شوند.(۲)
2- دریافت وجوه غیرقانونی
آنچه به نام «درآمدهای ناپایدار» از آن یاد می‌شود در واقع دریافت وجوه غیرقانونی و نامشروعی است که از زمان به قدرت رسیدن غلامحسین کرباسچی در شهرداری تهران باب شده است. این شخص که از سوی آقای رفسنجانی بدون داشتن هرگونه صلاحیتی به سِمت شهردار تهران منصوب شد با پشتیبانی وی با پایمال کردن مقررات شهرسازی اقدام به تراکم فروشی و دریافت وجوه غیرقانونی کرد و این وجوه غیرقانونی و مجرمانه را «درآمد» نامید. وی در گفتگو با روزنامه اطلاعات در 11 مرداد 1375 در توجیه کارنامة خود گفت:
« تهران در سال 1368 سالانه 6 میلیارد تومان درآمد داشته که این در سال 1375 به 200 میلیارد تومان رسیده است».
و من در مقاله‌ای در شماره 84 «ماهنامه صبح» در سال 1377 در اعتراض به تراکم فروشی و دریافت این وجوه غیرقانونی نوشتم:
«آنچه کرباسچی به عنوان درآمد از آن یاد می‌کند و دستاورد خود می‌داند اصولاً درآمد محسوب نمی¬شود. این درآمد، بازتاب فروش حقوق مالکانه مردم و زدن چوب حراج به تأسیسات خدمات شهری است که سازمان‌های دولتی دیگر، هزینه‌های سنگین آن را عهده‌دار بوده‌اند. درآمد ناشی از تخلف از قوانین در هیچ کشوری پذیرفته نشده است. بنابراین گرفتن هرگونه وجهی در برابر تغییر کاربری باغات، زمین‌های کشاورزی و فروش تراکم مازاد برآنچه در طرح جامع و طرح تفصیلی موجود مقرر گردیده جرم و مشمول عناوین کیفری است».
تراکم فروشی و تغییر کاربري‌های مقرر در طرح‌های مصوب شورای عالی شهرسازی موجب تجاوز به حقوق مالکانه مردم است که احترام به آن در اصل 22 قانون اساسی و قانون مدنی ایران و قوانین همه کشورهای متمدّن پیش‌بینی شده است. پیامدهای تراکم فروشی که هیچ‌گاه از هنگام تأسیس شهرداری در ایران تا پیش از سال 1369 سابقه نداشته غیرقابل جبران است. افزایش نجومی جمعیت شهرها، آلودگی شدید هوا، گسترش فاجعه‌آمیز بزهکاری، ترافیک¬های فرسایندة تن و روان شهروندان، آسیب‌های جدّی به تندرستی و آرامش روانی ساکنان شهرها و سرانجام به خطر افکندن امنیت ملی کشور از پیامدهای مستقیم این قانون‌شکنی سازمان یافته است. در هیچ یک از کشورهای پیشرفته اروپایی و امریکا چنین روش خطرناکی اجرا نمی‌شود و قهراً درآمدی از این راه به دست نمی‌آید. در کشور ما نیز پیش از سال 1369 هرگز کوچکترین اثری از تراکم فروشی و تجاوز به حقوق مالکانه مردم و مقررات شهرسازی وجود نداشته است. تا پیش از رایج شدن خیانت تراکم فروشی، تهران با درآمدهای قانونی شهرداری که سالانه به 6 میلیارد تومان رسیده بود به خوبی اداره می‌شده است. ولی با تراکم فروشی‌های سازمان یافته در خلال سال‌های گذشته، برج‌سازي‌ها و ساخت و سازهای افسارگسیخته در تهران و شمیران ادارة این شهرها با بن‌بست روبرو شده و با هزینه‌های نجومی باید اداره شوند.
از آن‌جا که ماده 7 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، شهرداري‌ها را مکلف به اجرای مصوّبات شورای عالی شهرسازی در صدور پروانه ساختمانی دانسته است هرگونه دریافت وجه برای فروش تراکم ساختمانی یا تغییر کاربری فضاهای سبز، مسکونی و غیره که در طرح‌های جامع و تفصیلی شهری پیش‌بینی شده‌اند جرم و مشمول عنوان ارتشا و ماده 3 مصوبه مجمع تشخیص مصلحت سال 1367 در باب تشدید مجازات مرتکبین ارتشاست که برای آن کیفرهای سنگین حبس و انفصال از خدمات دولتی پیش‌بینی شده است.(۳)
3- قیاسِ مع‌الفارق
در حالی که تراکم فروشی و تجاوز به مقررات شهرسازی دارای وصف مُجرمانه است جنابعالی در همایش شوراها و شهرداران آن را با اتّکای کشور به درآمدهای نفتی مقایسه کرده و آن را زیان‌بارتر دانسته‌اید. وابسته کردن اقتصاد کشور به فروش نفت و درآمدهای نفتی نشان دهندة ناتوانی دولت‌ها در انجام وظایف قانونی آن‌هاست. رکود فزاینده و دراز مدت اقتصادی در کشور ما نیز ناشی از نقض قوانین و مقررات لازم‌الاجرای کشور از جمله در موارد زیر است:
- فروش تراکم ساختمانی و زدن چوب حراج به مقررات شهرسازی و هجوم سرمایه‌های ملی که باید در خدمت صنعت و تولید قرار گیرند به سوی ساخت و سازهای افسار گسیخته و ویرانگر محیط زیست
- ورود غیرقانونی بانک‌ها به عرصة ساخت و سازها و دور کردن سرمایه‌های بانک‌ها از دسترس پرداخت وام‌ها برای تولید، صنعت و کشاورزی
- بی‌تفاوتی بانک مرکزی در برخورد با تخلفات آشکار بانک‌ها از مقررات الزام‌آور ماده 34 قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 و ورود بانک‌ها به عرصة ساخت و ساز ومعاملات غیرمنقول
- تحمیل اقتصاد دولتی به¬ کشور و به حاشیه راندن بخش خصوصی¬که خلاف صریح اصول قانون اساسی است.
این اوضاع فاجعه‌آمیز در سال‌های پس از انقلاب در کشور ما حاکم گردیده و رؤسای جمهور که هر یک سوگند به اجرای قانون اساسی یاد کرده‌اند برخوردی با این تخلفات آشکار نکرده‌اند. پیامد این قانون‌شکنی‌ها وابسته شدن اقتصاد کشور به درآمدهای نفتی و گسترش قاچاق کالاهای خارجی است که پدیده‌ای نگران کننده در کشور ماست. ولی تراکم فروشی و پایمال کردن مقررات شهرسازی در جای خود جرم و قابل پیگرد کیفری است و هرگز نمی‌توان آن را با وابسته شدن اقتصاد کشور به درآمدهای نفتی مقایسه کرد.
4- پیگرد متجاوزان به مقررات شهرسازی
در همین‌جا یادآور می‌شوم که نمی‌خواهم دولت جنابعالی را با دولت‌های گذشته مقایسه کنم. در دولت آقای رفسنجانی برای نخستین‌بار در تاریخ ایران مقررات شهرسازی به معرض فروش گزارده شد و چوب حراج به آن‌ها زده شد. در دولت سید محمد خاتمی نیز همین اوضاع شوم از سوی وزیر مسکن و شهرسازی او دنبال شد و حتی شکایاتی را که مقامات پیشین وزارت مسکن به دادگاهها برای متوقف کردن ساخت برج¬های غیرقانونی تسلیم کرده بودند پس گرفته شد. در دولت احمدي‌نژاد مقررات شهرسازی چنان به لجن کشیده شدند که شرح آن از این نامة کوتاه بیرون است. شهرهای تهران، ری و شمیران در راستای ایجاد نظم و هماهنگی در ساخت و سازها دارای مقررات استواری بوده‌اند و به ویژه نخستین طرح جامع و طرح تفصیلی تهران در سال‌های 1347، 1348 و 1349 از سوی مهندسان کار آزمودة شهرسازی تدوین و در مراجع مربوط تصویب شده بودند و مقررات این طرح جامع و تفصیلی با پشتیبانی دولت‌ها از سوی شهرداری با دقت فراوان در صدور پروانه‌های ساختمانی رعایت می‌شده‌اند. ولی از هنگامی که پدیدة مجرمانه تراکم فروشی در دوران ریاست جمهوری آقای رفسنجانی باب شد آسیب بزرگی به نظم شهرسازی در این شهرها وارد گردید. از این‌رو در دوران وزارت مسکن و شهرسازی شادروان سراج‌الدین کازرونی، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برای مهار گسترش عمودی و افقی شهر تهران، طرح جامع دیگری در سال 1371 تصویب کرد که با حفظ موازین طرح جامع سال 1347، تراکم‌های ساختمانی را در شمیران و بخش‌هایی از تهران به منظور حفظ فضاهای سبز و کنترل جمعیت پائین‌تر آوردند. ولی اشخاصی که به ناروا بر شهرداری تهران مسلط شده بودند با تجاوز به مقررات این طرح‌های جامع همچنان به تراکم فروشی‌ها و تغییر کاربری¬ها در دولت‌های سید محمد خاتمی و محمود احمدي‌نژاد ادامه دادند. بالاتر از آن در دولت احمدی نژاد به جای اجرای طرح جامع سال 1371 و مهار کردن ساخت و سازها، با تخلف از قوانین شهرسازی و حقوق مکتسبة ساکنان این شهرها که ساختمان‌های خود را در چارچوب طرح‌های جامع قانونی پیشین ساخته بودند، یک طرح جامع دیگر در سال 1386 به تصویب وزیران کابینة وی که عضو شورای عالی شهرسازی بودند رسید و در اوضاع و احوالی که این شهرها گرفتار مشکلات فراوان و خطرات بی‌آبی، آلودگی هوا، ترافیک و بزهکاری بودند، تراکم‌های ساختمانی را در این طرح جامع به¬گونة افسار گسیخته ای بالا برد و در واقع مقدمات ویران کردن بیشتر شهر و ساختمان‌های تازه ساز آن را فراهم کرد.
به هر حال این به اصطلاح طرح جامع که طرح تفصیلی آن در سال 1391 به تصویب کمیسیون ماده 5 در ریاست جمهوری احمدي‌نژاد رسید باید هرچه سریع‌تر از سوی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ابطال گردد تا از سقوط پایتخت کشور پیشگیری و روند نابودی فضاهای سبز باقی ماندة در شمیران متوقف گردد.
این واقعیتی است که در دولت شما وزیر محترم شهرسازی و معاون محترم شهرسازی وی با بسیاری از تخلفات شهرداري‌ها برخورد کرده‌اند. در همین همایش آقای دکتر عباس آخوندی وزیر راه و شهرسازی گفت:
« منطقه یک ]شمیران[ روزگاری نه چندان دور، باغستان تهران و یکی از زیباترین مناطق کشور لقب گرفته بود. اما اکنون در معرض هجوم ساختمان‌های بد قواره و به ظاهر اشرافی و لوکس است که قطعاً این وضع نتیجة تاخت و تاز سوداگران بر منافع شهر است... باید با ارتقای کیفیت مسائل اجتماعی و شهرها، شاهد بهبود کیفیت زندگی در شهرها باشیم نه این‌که به بهانة توسعه شهری، حقوق شهروندان را تضییع کنیم و صرفاً با نگاه درآمدی بخواهیم شهرها را به سوداگران بفروشیم. نتیجه این وضع، آشفته بازاری است که اکنون در تهران و سایر کلان شهرها مشاهده می‌کنیم...». (۴)
ولی امواج تراکم فروشی‌ها و تغییر کاربري‌ها و تخریب باغات و فضاهای سبز که از سوی گروه‌های سازمان‌یافته در شهرداري‌ها انجام می‌شود با این‌گونه برخوردها متوقف نشده‌اند. با نطق و خطابه و بدون اقدام و عمل که در صلاحیت ویژه وزیر کشور، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و شخص رئیس‌جمهور است کاری از پیش نخواهد رفت. در همین دوران سه ساله ریاست جمهوری جنابعالی، بیلان ارقام نجومی بودجه‌های شهرداری تهران نشان از تراکم فروشی نجومی و سازمان یافته در شهرداری تهران و در شمیران دارد که ارقام مربوط به سال های 1392 تا 1395 آن را یادآور می‌شوم:
- شورای شهر تهران در تاریخ 6 بهمن 1392 بودجه شهرداری تهران را زیر عنوان «اصلاحیه مصوبة ارزش واگزاری امتیاز ]
نظر شما