موافقت مالکین آپارتمان‌ها برای تغییر کاربری املاک

اخذ موافقت رسمی کلیه مالکان آپارتمان‌ها جهت تغییر کاربری ساختمان اعم‌از آپارتمان و انباری و پارکینگ، نه‌تنها ضرورت قانونی ندارد بلکه یک تکلیف مالایطاق است که نه خاستگاه حقوقی و ثبتی دارد و نه مبنای قانونی و عرفی و شرعی.

اساساً اصطلاح "تغییر کاربری"، یک اصطلاح شهرسازی است و در برنامه‌ریزی شهری، کاربرد دارد. و به‌هیچ‌وجه، در هیچ‌یک از متون حقوقی اعم‌از حقوق ثبت، عبارت " تغییر کاربری ثبتی"، ملاحظه نشده است. بنابراین، مستند به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و نیز قوانین شهرداری و ضوابط معماری و شهرسازی، اخذ موافقت رسمی مالکان جهت تغییر کاربری ساختمان اعم‌از آپارتمان و انباری و پارکینگ، نه‌تنها ضرورت قانونی ندارد بلکه یک تکلیف مالایطاق است که نه خاستگاه حقوقی و ثبتی دارد و نه مبنای قانونی و عرفی و شرعی؛ و صرفاً برخاسته از مفاد یک دستورالعمل است که زیر عنوان "دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها"، به‌تاریخ 20/05/1382 به تصویب معاونت (وقت) رییس قوه‌قضائیه و رییس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، رسیده است.

مقرره‌ای که کم‌تر موضوع پژوهش حقوقی حقوق‌دانان بوده‌است ولیکن، وقتی از سوی برخی کارشناسان متخصص امور ثبتی ازجمله اعضای کمیسیون بررسی قانون و آیین‌نامه مستقر در اداره‌کل امور املاک سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، مورد بررسی قرار گرفته است، با چالش‌هایی روبه‌رو شده که حکایت از وجود کم‌شماری نقطه‌ضعف از حیث مقررات‌گذاری، دارد؛ هرچندکه همین اعلام‌نظر هم، نکته‌هایی نادرست را توجه می‌دهد که بسیار محل تأمل حقوقی است.

ازآن‌جاکه نظام اداری و سازمانی کشور، مجوزمحور است، تغییر کاربری، اگرچه نیاز به اخذ مجوز از مراجع ذی‌صلاح دارد ولیکن، به‌طور قطع و یقین، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، در هیچ شرایطی و با هیچ ضابطه و قانونی، مرجع صالح جهت صدور مجوز تغییر کاربری نبوده، نیست و نخواهد بود. چراکه نه نخستین قانون ثبت اسناد (مصوب سال 1290) و نه قوانین ثبتی اخیرالتصویب و نه اصلاحات بعدی قانون ثبت اسناد و املاک (مصوب سال 1310) و نه حتا قانون تملک آپارتمان‌ها و نه آیین‌نامه‌ی اجرایی آن و نه هیچ مقرره‌ی دیگری، از سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، به‌عنوان مرجع صالح رسیدگی به امر تغییر کاربری (نه اراضی و نه املاک؛ اعم‌از ساختمان‌ها و آپارتمان‌ها و انباری و پارکینگ)، یاد نکرده است. بنابراین، موافقت یا مخالفت با هرگونه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، واقع در حریم شهرها و خارج‌از محدوده شهرها، وفق قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (مصوب سال 1374 و اصلاحی سال 1385)، کمیسیون تبصره‌ی یک ماده‌ی یک قانون یادشده است و متولی اصلی و مرجع قانونی تغییر کاربری اراضی واقع در محدوده شهرها، کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی است و شهرداری‌ها هم، در این خصوص، هیچ صلاحیتی ندارند. شایان توجه است که هرچند ممکن است اعضای کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی، در هر استان و در شهر تهران، متفاوت باشند ولیکن غالباً افراد حقیقی از شهرداری، استان‌داری، شورای شهر (یا نماینده‌ی وزارت کشور درصورت نبودِ شورای شهر) و حسب مورد از سایر سازمان‌های مرتبط، وظایف قانونی این کمیسیون را نمایندگی می‌کنند.

ضمن این‌که تبصره‌ی ۳ ماده‌ی 2 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب ۳۱/03/۱۳۷۴ که اشعار می‌دارد؛ "ادارات ثبت اسناد و املاک و دفاتر اسناد رسمی و سایر هیأت‌ها و مراجع مربوط مکلفند در موارد تفکیک، افراز و تقسیم اراضی زراعی و باغ‌ها و تغییر کاربری آن‌ها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها، از سازمان‌های جهادکشاورزی وزارت جهادکشاورزی استعلام نموده و نظر وزارت مذکور را اعمال نمایند."، مؤید همین معنا و مفهوم حقوقی است که ادارات ثبت اسناد و املاک، در موارد تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌های واقع در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها، وظیفه دارند که از سازمان‌های جهادکشاورزی وزارت جهادکشاورزی استعلام نموده و نظر وزارت مذکور را اعمال نمایند.

بنا بر این، پرواضح و روشن است که اساساً موضوع تغییر کاربری صرفاً نسبت‌به زمین و عرصه‌ی املاک، قابل بررسی قانونی است و نسبت‌به عین و اعیانیِ اراضی و املاک و ساختمان‌ها و آپارتمان‌ها و انباری و پارکینگ و مانند آن، وفق قوانین جاری کشور، موضوعیت ندارد. چراکه مطابق با قانون، صرفاً "بررسی و تصویب تغییر کاربری اراضی"، وظیفه‌ی کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی، است. این کمیسیون فقط وظیفه دارد که تعیین کند؛ آیا یک قطعه زمین واقع در محدوده شهر، می‌تواند برای منظوری غیر از آن‌چه در طرح تفصیلی شهری تعیین شده است، استفاده شود یا خیر.

با عنایت به تبیین و تشریح حقوقی قوانین پیش‌گفته، به‌نظر می‌رسد که دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها، از چالشی اساسی رنج می‌برد. و آن، این‌که فلسفه‌ی ابتدایی تهیه‌ی دستورالعمل موردبحث، ایجاد وحدت رویه در امر تفکیک آپارتمان‌ها در تمامی واحدهای ثبتی یعنی یک‌نواختی انجام فرایند تفکیک آپارتمان‌ها در ادارات ثبت اسناد و املاک و پیروی یک‌سان این ادارات از مراحل انجام عملیات ثبتی تفکیک آپارتمان‌ها بوده‌است، به‌نحوی‌که رویه واحدی در امر تفکیک معمول و با کم‌ترین مسأله و مشکل انجام شود ولاغیر. پرواضح و آشکار است که از دیدگاه حقوقی، به‌تر آن بود که قانون تملک آپارتمان‌ها، حسب مورد، اصلاح شود. اما چنین نشد. چرا؟ چون، پیشنهاد اصلاح قانون یادشده، از حوزه‌ی صلاحیت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، خارج بود.

بنا بر این، اساساً امر "تغییر کاربری"، خروج موضوعی دارد از امر تفکیک آپارتمان‌ها.

و ازآن‌جاکه شهرداری نیز در تهیه‌ی دستورالعمل یادشده، ذی‌مدخل بوده‌است، چه‌بسا، کوتاهیِ‌سازمانی در تهیه و تدوین دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها، از ناحیه‌ی مسؤولان وقت شهرداری، قابل احراز باشد که خارج از بحث حاضر است.

آن‌چه مسلم است، این‌که؛ دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها، صرفاً با توجه به قانون تملک آپارتمان‌ها و آیین‌نامه‌ی اجرایی آن، تهیه و تنظیم و تدوین و تصویب شده است. حال، با توجه به این رویکرد مهم، بند 26 دستورالعمل یادشده، نه‌فقط خالی‌از اشکال نیست بل‌که پراشکال و خلاف قانون، تنظیم و تدوین شده است. 

"تغییر وضع در سطح خارجی انباری و یا پارکینگ و تغییر کاربری آن‌ها و تبدیل به واحد جدید نیاز به ارائه گواهی پایان‌کار جدید منطبق با وضع موجود محل و موافقت رسمی کلیه مالکین دارد." (بند 26 دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها)

یادآوری چند نکته‌ی حقوقی مهم کمک می‌کند تا موضوع روشن‌تر شود؛

1. مستند قانونی دستورالعمل یادشده که درباره‌ی تغییر کاربری انباری و پارکینگ، تعیین تکلیف کرده است، چیست؟ مستحضرید که هر یک از انباری و یا پارکینگ، مستحدثه و اعیانی احداثی بر زمین و عرصه‌ی ملک است و وفق قانون، کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی، حق ورود به این مبحث را ندارد. چراکه موضوع تکلیفی کمیسیون یادشده، زمین است و نه انباری یا پارکینگ.

2. در فرض پذیرش (موکول به محال) ورود کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی به وضعیت کاربری انباری یا پارکینگ آپارتمان‌ها، عبارت‌های کلیدی مفاد بند 26 دستورالعمل، "تغییر وضع"، "در سطح خارجی" و "تبدیل به واحد جدید" است که توجه به این مهم، مشحون از اصطلاح‌های فنی و تخصصی و مفاهیم حقوقی است که بر تقویت استدلال نگارندگان می‌افزاید.

3. در فرض پذیرش (موکول به محال) ورود کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی به وضعیت کاربری انباری یا پارکینگ آپارتمان‌ها، بایستی تغییر وضع در سطح خارجی انباری و یا پارکینگ صورت گرفته باشد و یا کاربری آن‌ها به‌نحوی تغییر داده شده باشد که آن انباری و یا پارکینگ، به واحد جدیدی تبدیل شود و در این‌صورت، چون عملاً باعث ایجاد محدودیت اساسی برای سایر مالکان آپارتمان می‌شود و در اثر تغییر وضعیت بنیادین (از مسکونی به تجاری و یا برعکس)، واحد انباری یا پارکینگ، مثلاً به واحد مسکونی یا مغازه تبدیل شده‌است، به ارائه گواهی پایان‌کار جدید منطبق با وضع موجود محل نیاز دارد که مقدمه‌ی صدور پایان‌کار جدید ازسوی شهرداری، اخذ موافقت رسمی اکثریت مالکان است.

3.1. این‌که نگارندگان در مواضع لزوم اخذ موافقت مالکان، تأکید دارند بر "اکثریت" (و نه کلیه‌ی مالکان)، تصریح قانون تملک آپارتمان‌ها ‌مصوب 16/12/1343 است. آن‌جاکه ماده‌ی 9 قانون یادشده، به‌صراحت بیان می‌دارد؛ "هر یک از مالکین می‌تواند با رعایت مقررات این قانون و سایر مقررات ساختمانی، عملیاتی را که برای استفاده بهتری از قسمت اختصاصی‌خود مفید می‌داند، انجام دهد. هیچ‌یک از مالکین حق ندارند بدون موافقت اکثریت سایر مالکین، تغییراتی در محل یا شکلِ در یا سردر یا نمای خارجی در ‌قسمت اختصاصی خود که در مرئی و منظر باشد، بدهند." (ماده‌ی 9 قانون تملک آپارتمان‌ها)

3.2. ملاحظه می‌شود که دو واژه‌ی معتبر و به‌جا و دقیق و قانونی، مورد توجه نگارندگان این یادداشت حقوقی بوده است؛ یکی "اکثریت" و دیگری، "سایر".

3.2.1. "دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها"، با این‌که اصرار دارد که با ابتنای بر قانون تملک آپارتمان‌ها، تدوین یافته است ولیکن فراقانونی و البته مغایر با قانون و در تعارض آشکار با حقوق شهروندی، تنظیم شده است. به‌عنوان مثال، منشأ قانونی تصریحِ دستورالعمل یادشده در قسمت اخیر بند 26 مبنی‌بر این‌که؛ "نیاز به ارائه ... موافقت رسمی کلیه مالکین دارد"، کدام قانون است؟ چرا "کلیه" مالکین؟ از کجا آمده است، این "کلیه"؟ مگر دستورالعمل می‌تواند فراتر از قانون، تنظیم و تصویب شود؟

3.2.2. نکته‌ی قابل توجهی که در واژه‌ی "سایر"، نهفته است، میزان عددی مالکان در مقام تعیین عدد اکثریت است. اکثریت، نسبت‌به کل مالکان، ملاک نیست بل‌که نسبت‌به سایر مالکان، عدد اکثریت تعیین می‌شود. مثلاً اگر تعداد مالکان کل ساختمانی، بیست باشد، یکی از مالکان که علی‌الاصول، ذی‌نفع و متقاضی است و از عداد شمارش مالکان، (در فرض ضرورت جهت اخذ موافقت)، خارج می‌شود. در این مثال، به‌صورت تقریبی، اکثریت عددیِ 19 می‌شود 10 یعنی؛ نصف‌به‌علاوه‌ی‌یک. و اگر تعداد مالکان کل ساختمانی، بیست‌ویک باشد، اکثریت عددیِ 20 یعنی همان نصف‌به‌علاوه‌ی‌یک، می‌شود یازده. اما وقتی در مقام تعیین عدد اکثریت، میزان عددی مالکان ساختمانِ موردمثال، نسبت‌به "کل" منظور شود و نه نسبت‌به "سایر"، خودِ شخص مالکِ ذی‌نفع و متقاضی هم داخل در عداد مالکان، قابل شمارش است. به‌طوری‌که ملاحظه می‌شود، در این‌صورت، در هر دو مثال، اکثریت عددی آن‌ها می‌شود یازده (11) که این تکلیف، بر مالکِ ذی‌نفع، نه‌فقط بلاثر و تحصیلِ حاصل است بل‌که تحمیلی و بلاوجه است. چراکه او، خود، متقاضی است. و در اثر این تحمیل که فاقد وجاهت حقوقی و منطقی است، به‌یقین، هزینه‌هایی بر او تحمیل می‌شود که با حقوق شهروندی، ناسازگار است. ازطرفی، حسب مورد، متقاضی، خود، می‌تواند خودش را جزو رضایت‌دهندگان محسوب کند که مانعی نداریم ولیکن مخالفتی اگر هست، منطقی است. چراکه در این‌صورت، عملاً یک مالک، از بین دیگر مالکان، بلاجهت، از عداد رضایت‌دهندگان خارج می‌شود که غیرمنطقی است.

4. و اما در فرض پذیرشِ نیاز به موافقت رسمی تمامی مالکان، در موضوعی که در انباری یا پارکینگ، چنان تغییر وضعیت کاربری داده شده است که درواقع، به واحدی جدید تبدیل شده، این ضرورت موافقت رسمی سایر مالکان، به هر ترتیبی که جنبه‌ی رسمی پیدا کند، کفایت است.

4.1. موافقت سایر مالکان، می‌تواند ازسوی کمیسیون ماده 5 موردبحث، احراز شود. در این‌صورت، اعلام موافقت سایر مالکان نزد مأمور دولت، وفق ماده 1287 قانون مدنی، رسمی محسوب است. و ضرورتی ندارد که لزوماً اعلام موافقت سایر مالکان در اداره ثبت اسناد و املاک و یا دفاتر اسناد رسمی، انجام شود. چراکه هر سند نیز که نزد سایر مأمورین رسمی در حدود صلاحیت آن‌ها و بر طبق مقررات‌ قانونی تنظیم شده باشند، رسمی است.

"اسنادی که در اداره ثبت اسناد و املاک و یا دفاتر اسناد رسمی یا در نزد سایر مأمورین رسمی در حدود صلاحیت آن‌ها و بر طبق مقررات‌ قانونی تنظیم شده باشند، رسمی است." (ماده 1287 قانون مدنی)

4.2. حال، اگر این اعلام موافقت ازسوی سایر مالکان، با امضا زیرِ برگه، فرم و یا دست‌خط یا نوشته‌ای ماشین‌شده که متضمن موافقت صاحب‌امضا باشد و آن امضا به شیوه‌ی معمول و رایج در دفاتر اسناد رسمی زیر عنوان "گواهی امضا" که علی‌القاعده توسط شخص "سردفتر" تأیید و گواهی می‌شود، مسلم‌الصدور، غیرقابل انکار و معتبر و کاملاً قانونی است. بنا بر این، در این حالت هم، بدون تردید، اعلام موافقت سایر مالکان، رسمی محسوب است. و در فرض پذیرش میزان دخالت دستورالعمل به این موضوع، نیاز حکمی دستورالعمل، برطرف می‌شود.

ازطرفی، اساساً فلسفه‌ی تنظیم و تدوین دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها، ایجاد وحدت رویه در تفکیک آپارتمان‌ها در تمامی واحدهای ثبتی بوده‌است ولاغیر. ملاحظه می‌شود که ایجاد وحدت رویه‌ی اجرایی در "تفکیک" آپارتمان‌ها؛ نه تغییر کاربری.

به‌منظور تبیین دقیق‌تر موضوع و جهت تمییز و تشخیص حقوق مالکانه‌ی اشخاص در مقام اجرای قوانین و مقررات، با هدف پرهیز از تضییع حقوق شهروندی، پیش‌از ورود به ماهیت حقوقی تغییر کاربری ملک، با بیان یک مثال واقعی، صورت‌وضعیت یک واحد آپارتمان، توضیح داده می‌شود و آن‌گاه، ضمن نقد نگاه برخی کارشناسان سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، این مسأله‌ی روز و مبتلابه جامعه، مورد واکاوی حقوقی و بررسی تقنینی قرار می‌گیرد که شوربختانه، گاهی، چگونه تفسیرهای متفاوت و در تعارض آشکار با حقوق شهروندی، مطرح است که تضییع حقوق مالکانه‌ی مردم را به‌دنبال دارد.

مثال؛

ساختمانی واقع در تهران است که عمر ساخت و سازه‌ی آن، بیش‌از بیست‌سال بزرگ‌تر از دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها است.

1. کل ساختمان، از ابتدای ساخت به‌سال ۱۳۵۸، اداری‌مسکونی ساخته‌شده‌است.
2. وفق صورت‌مجلس تفکیکی به‌شماره ... به‌تاریخ 04/08/1373، کل ساختمان، از ابتدا، علاوه‌بر دو واحد تجاری، ۲۱ واحد از ۴۱ واحد آپارتمان، "اداری" بوده‌است.
3. مستند به صورت‌مجلس تفکیکی، ساختمان دارای ۴۳ واحد است که دو (2) واحد آن، تجاری است و از ۴۱ واحد آپارتمان، ۲۱ واحد آن، از ابتدا، اداری بوده و ۲۰ واحد دیگر، مسکونی بوده‌است.
4. پیش‌تر، به‌تاریخ 10/11/1378، نسبت‌به تغییر کاربری ملک (به‌انضمام شش‌دانگ سه‌واحد پارکینگ‌های متعلق به ملک)، از کاربری مسکونی به کاربری اداری، اقدام و انجام شده است.
5. طبق رأی کمیسیون توافقات شهرداری منطقه ... به‌شماره ... به‌تاریخ 10/11/1378 با تبدیل کاربری مسکونی قطعه‌ی ... پلاک‌ثبتی یادشده، به اداری، موافقت قطعی شده‌ و از همان‌تاریخ، برای مالک و ذی‌نفع، حق قانونی ایجاد شده‌است.
6. تغییر کاربری آپارتمان (اعم‌از سه‌واحد پارکینگ‌های متعلق به ملک)، وفق قوانین و مقررات، پس‌از طی جمیع مراحل قانونی لازم، از مسکونی به "اداری" انجام و متعاقب آن، گواهی ساختمان (پایان‌کار) اداری صادر شده است.
7. مستند به گواهی ساختمان (پایان‌کار) اداری، صادرشده به‌تاریخ 17/11/1396، در صفحه‌ی ۳ قسمت توضیحات گواهی، ضمن تصریح به یک‌دستگاه آپارتمان "اداری"، تأکید می‌دارد که رضایت اخذشده از همسایگان با صورت‌مجلس تفکیکی ازنظر تعداد واحدها تطابق دارد و آرشیو می‌باشد.
8. توجه داده می‌شود که نوع گواهی ساختمان (پایان‌کار) اداری یادشده، "نامحدود" صادر شده است.
9. بند 5 گواهی ساختمان (پایان‌کار) اداری صادرشده به‌تاریخ 17/11/1396، تصریح می‌دارد که صدور این گواهی، صرفاً ازنظر کاربری، ارزش دارد.
10. تأکید می‌شود؛ این درحالی‌است‌که علاوه‌بر گواهی پایان‌کار (موردی و واحد خاص و مستقل) یادشده، پیش‌تر، به‌تاریخ 16/06/1382 گواهی ساختمان (پایان‌کار) (کلی و برای کل ساختمان) اداری به‌شماره گواهی ... و به‌شماره پرونده ... ازسوی منطقه ... شهرداری تهران که به‌صراحت، از یک واحد آپارتمان "اداری" قطعه‌ی ... تفکیکی، یاد می‌کند، صادر شده‌بوده‌است.
11. علاوه‌بر این، سند رسمی رضایت‌نامه تمامی مالکین ساختمان (سه‌برگ) مبنی‌بر اعلام موافقت و رضایت قانونی درخصوص تغییر کاربری واحد به اداری، هرگونه ابهامی را منتفی می‌سازد.
12. سند رسمی رضایت‌نامه‌ی موصوف، حسب معمول سنوات پیشین (با عنایت به کثرت عددی واحدها و مالکین)، پس‌از امضای مالکین ساختمان در ذیل رضایت‌نامه‌ی یادشده، امضای جملگی ایشان توسط یکی‌از مالکین به‌صورت رسمی و قانونی، با امضای سردفتر و ممهور به مهر دفترخانه، در دفتر اسناد رسمی شماره‌ی ... تهران، گواهی شده است.
13. ازطرفی، به‌موجب ماده 20 قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران مصوب 25/04/1354، سند گواهی امضا و تصدیق امضا ذیل نوشته‌های عادی و نوشته‌ی تصدیق امضاشده مستند به ماده 375 قانون آیین دادرسی مدنی، مسلم‌الصدور شناخته می‌شود.
14. بنا بر این، ازآن‌جاکه گواهی امضای یادشده، وفق قانون، مسلم‌الصدور است، سند رسمی تلقی می‌شود و وفق قوانین یادشده، رضایت‌نامه‌ی موصوف نیز به‌عنوان سند رسمی محسوب است.
15. از همین‌رو، با این استدلال که گواهی امضای ذیل رضایت‌نامه‌ی یادشده، به‌صراحت قانون، مسلم‌الصدور است و سند رسمی تلقی می‌شود، رضایت‌نامه‌ی یادشده، مورد تأیید مسؤولان شهرداری قرار گرفته و ذیل مهر و امضای دفتر اسناد رسمی شماره‌ی ... تهران، با عبارت "رضایت‌نامه مورد تأیید است"، به امضای مسؤول شهرداری نیز رسیده است.
16. ملاحظه می‌شود که وفق مفاد حکمی ماده‌ی 1287 قانون مدنی، مسؤول شهرداری که رضایت‌نامه‌ی گواهی‌امضاشده را تأیید کرده است، مأمور رسمی است.
17. پذیرش و اسکن سند رضایت‌نامه‌ی یادشده نیز ازسوی دفتر خدمات الکترونیکی شهر به‌شماره‌ی ... تهران، مؤید اصالت قانونی و رسمی فرایند صدور این سند است که ممهور شده‌است به مهر "اسکن شد ...".
18. علاوه‌بر این، رضایت‌نامه رسمی تک‌تک مالکین واحدهای ساختمان مبنی‌بر امضای فرم خاص تغییر کاربری از مسکونی به "اداری" (حسب رویه‌ی اداری معمول سنوات پیشین، سال ۱۳۶۹) که صحت امضای هر یک از مالکین نیز به‌طور جداگانه در دفاتر مختلف اسناد رسمی (با امضای شخص سردفتر و ممهور به مهر دفتر اسناد رسمی)، گواهی شده‌است، مؤید نبودِ هرگونه مانع و رادع حقوقی و قانونی و شرعی بوده‌است که النهایه، منجر به صدور دو قسم گواهی پایان‌کار صدرالاشاره (هم کلی و هم موردی) شده است.
19. به‌علاوه، حسب استعلام اداره‌ی سوم اجرای اسناد رسمی تهران (سازمان ثبت اسناد و املاک کشور) از شهرداری منطقه ... تهران، شخص شهردار وقت منطقه، در پاسخ به استعلام یادشده، تصریح نموده است به آخرین وضعیت ملک یعنی اداری بودنِ آن؛ که هم کافی به رفع ابهام موضوع است و هم فصل‌الخطاب است مبنی‌بر؛ تأیید رأی کمیسیون توافقات و هم‌چنین گواهی پایان‌کار صادره‌ی مورداشاره که حکایت از کاربری "اداری" پلاک ثبتی یادشده دارد.
20. مستندات و فیش‌های واریزی بانکی، حکایت از آن دارد که حقوق و عوارض دولتی و شهرداری بابت تغییر کاربری آپارتمان موصوف از مسکونی به اداری، به‌نحو تمام و کمال پرداخت شده است. از همین‌رو، رأی کمیسیون توافقات صادر شده و سپس، گواهی پایان‌کار با کاربری "اداری" نیز اصدار یافته است.

بنا بر این مستندات قوی و دلایل محکم و استدلال‌های حقوقیِ بسیار متقن، حق نیست که مالکِ ملکِ موصوف، هم هزینه‌های تغییر کاربری را پرداخت نموده‌باشد و هم، با وجود داشتن گواهی ساختمان (پایان‌کار) اداری (هم کلی برای کل ساختمان و هم موردی و مستقل برای واحد خاص خود)، از حقوق و مزایای عرفی و قانونی ِ یک ملک اداری، بی‌بهره بمانَد!

حق، معلق نمی‌مانَد و بالاخره، اثبات و تثبیت می‌شود ولیکن ممکن است که در این میان، حقوق و منافع آنی و آتی و محتمل‌الحصول و قابل وصولِ شهروندان، تضییع شود.

نتیجه‌های بسیار دقیق مرتبط با موضوع تغییر کاربری:

واکاوی حقوقی موضوع ضرورت موافقت تمامی مالکان جهت تغییر کاربری ملک، حکایت از آن دارد که؛

1. اخذ موافقت مالکان جهت تغییر کاربری، مبنای حقوقی ندارد.
2. اخذ موافقت مالکان جهت تغییر کاربری ساختمان اعم‌از آپارتمان و انباری و پارکینگ، مبنای قانونی ندارد.
3. اخذ موافقت مالکان جهت تغییر کاربری ساختمان، به‌صورت عددی و به‌نحو اکثریت، کافی است.
4. درصورتی‌که صورت‌مجلس تفکیکی، تصریح می‌دارد به این‌که از کل واحدهای ساختمان، ولو یک واحد، تجاری یا اداری است، اخذ موافقت اکثریت مالکان جهت تغییر کاربری دیگر واحدهای آن ساختمان، وجاهت حقوقی ندارد.
5. اخذ موافقت مالکان جهت تغییر کاربری، یک تکلیف مالایطاق است.
6. اخذ موافقت تمامی مالکان جهت تغییر کاربری، یک تکلیف مالایطاق و بعضاً ناشدنی است.
7. اخذ موافقت مالکان جهت تغییر کاربری، خاستگاه حقوقی و ثبتی ندارد.
8. اخذ موافقت مالکان جهت تغییر کاربری، مبنای عرفی و شرعی نیز ندارد.
9. اساساً اصطلاح "تغییر کاربری"، یک اصطلاح شهرسازی است که در برنامه‌ریزی شهری، کاربرد دارد.
10. در هیچ‌یک از متون حقوقی اعم‌از حقوق ثبت، عبارت " تغییر کاربری ثبتی"، ملاحظه نشده است.
11. اخذ موافقت مالکان جهت تغییر کاربری، صرفاً برخاسته از "دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها" است.
12. دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها، از چالشی اساسی رنج می‌برد.
13. موضوع اصلی "دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها"، تسهیل و تسریع در امر "تفکیک" است.
14. اساساً فلسفه‌ی ابتدایی تهیه‌ی دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها، ایجاد وحدت رویه در امر تفکیک آپارتمان‌ها در تمامی واحدهای ثبتی بوده‌است ولاغیر.
15. دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها، نقطه‌ضعف‌های کم‌شماری از حیث مقررات‌گذاری، دارد.
16. در فرض پذیرش ضرورت اخذ موافقت مالکان، مالکِ متقاضی تغییر کاربری، خروج منطقی دارد از عداد مالکانِ رضایت‌دهنده.
17. سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، در هیچ شرایطی و با هیچ ضابطه و قانونی، مرجع صالح جهت صدور مجوز تغییر کاربری نبوده، نیست و نخواهد بود.
18. نه نخستین قانون ثبت اسناد (مصوب سال 1290) و نه قوانین ثبتی اخیرالتصویب و نه اصلاحات بعدی قانون ثبت اسناد و املاک (مصوب سال 1310) و نه حتا قانون تملک آپارتمان‌ها و نه آیین‌نامه‌ی اجرایی آن و نه هیچ مقرره‌ی دیگری، از سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، به‌عنوان مرجع صالح رسیدگی به امر تغییر کاربری، یاد نکرده است.
19. موافقت یا مخالفت با هرگونه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، واقع در حریم شهرها و خارج‌از حریم شهرها، وفق قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (مصوب سال 1374 و اصلاحی سال 1385)، کمیسیون تبصره‌ی یک ماده‌ی یک قانون یادشده است.
20. متولی اصلی و مرجع قانونی تغییر کاربری اراضی واقع در حریم شهرها، کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی است.
21. شهرداری‌ها، درخصوص تغییر کاربری اراضی واقع در حریم شهرها، هیچ صلاحیتی ندارند.
22. کمیسیون تبصره‌ی یک ماده‌ی یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، مسؤول موافقت یا مخالفت با هرگونه تغییر کاربری اراضی واقع در حریم شهرها و خارج‌از حریم شهرها، (نه کل اراضی، فقط اراضی زراعی و باغ‌ها؛ نه املاک؛ نه ساختمان‌ها؛ نه آپارتمان‌ها و نه انباری و نه پارکینگ)، است.
23. بنا بر این، فقط و فقط اگر زمینِ واقع در حریم شهرها و خارج‌از حریم شهرها، مزروعی و یا باغ باشد، تغییر کاربری آن با کمیسیون تبصره‌ی یک ماده‌ی یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، است.
24. زمین، اگر زراعی باشد یا باغ، تفاوت نمی‌کند که در کجا مستقر است؛ در حریم شهرها واقع است و یا خارج‌از حریم شهرها قرار دارد، درهرصورت، کمیسیون تبصره‌ی یک ماده‌ی یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، متولی تغییر کاربریِ باغ‌ها و زمین‌های زراعی است.
25. این‌که تبصره‌ی ۳ ماده‌ی 2 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب ۳۱/03/۱۳۷۴ اشعار می‌دارد؛ "ادارات ثبت اسناد و املاک و دفاتر اسناد رسمی و سایر هیأت‌ها و مراجع مربوط مکلفند در موارد تفکیک، افراز و تقسیم اراضی زراعی و باغ‌ها و تغییر کاربری آن‌ها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها از سازمان‌های جهادکشاورزی وزارت جهادکشاورزی استعلام نموده و نظر وزارت مذکور را اعمال نمایند"، مؤید همین معنا و مفهوم حقوقی است که ادارات ثبت اسناد و املاک، در موارد تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌های واقع در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها، صرفاً وظیفه‌ی استعلام از سازمان‌های جهادکشاورزی دارند و باید نظرِ وزارت جهادکشاورزی را اعمال نمایند.
26. کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی، صرفاً مرجع صالحِ قانونی تغییر کاربری اراضی واقع در حریم شهرها، است؛ نه املاک و نه ساختمان‌ها و نه آپارتمان‌ها و نه انباری و نه پارکینگ؛ صرفاً زمین‌های واقع در حریم شهرها.
27. مرجع صالح رسیدگی به امر تغییر کاربری اراضیِ (غیرزراعی و غیرباغ) اگر در حریم شهرها واقع باشد، کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی است.
28. اگر در تهران، محل دبیرخانه‌ی کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی، شهرداری تهران است، دلیل نمی‌شود که به‌اشتباه، عنوان کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی را کمیسیون ماده 5 شهرداری بنامیم.
29. مستند قانونی کمیسیون ماده 5 شورای‌عالی معماری و شهرسازی، ماده‌ی 5 ‌قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب سال 1351 است.
30.  ‌قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، هیچ ارتباطی با تغییر کاربری ندارد.
31. بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها، از وظایف اصلی کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی است و تغییر کاربری، خروج موضوعی از مفاد حکمی صریح این ماده قانونی دارد.
32. طرح تفصیلی شهری، طرحی است که به‌نحو دقیق مشخص کند که هر قطعه از زمین‌های واقع در شهر، برای چه نوع کاربری (مسکونی، تجاری، اداری، فضای سبز و غیره) منظور شود، برای شهر و شهروندان به‌تر است؛ نه املاک؛ نه ساختمان‌ها؛ نه آپارتمان‌ها و نه انباری و نه پارکینگ.
33. موضوع تغییر کاربری صرفاً نسبت‌به زمین و عرصه‌ی املاک، قابل بررسی قانونی است.
34.  اساساً وفق قوانین جاری کشور، موضوع تغییر کاربری نسبت‌به عین و اعیانیِ اراضی و املاک و مستحدثات و ساختمان‌ها و آپارتمان‌ها و انباری و پارکینگ و مانند آن، موضوعیت ندارد.
35. جهت ایجاد رویه‌ی واحد در امر تفکیک در واحدهای ثبتی، از دیدگاه حقوقی، به‌تر آن بود که قانون تملک آپارتمان‌ها، حسب مورد، اصلاح شود.
36. بنا بر این، اساساً امر "تغییر کاربری"، خروج موضوعی دارد از امر تفکیک آپارتمان‌ها.
37. دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها، صرفاً با توجه به قانون تملک آپارتمان‌ها و آیین‌نامه‌ی اجرایی آن، تهیه و تنظیم و تدوین و تصویب شده است.
38. بند 26 دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها، پراشکال و خلاف قانون تنظیم و تدوین شده است. 
39. مستند قانونی دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها که درباره‌ی تغییر کاربری انباری و پارکینگ، تعیین تکلیف کرده است، چیست؟
40. در فرض پذیرش اصدار قانونی دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها، بند 27 دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها نیز که بیان می‌دارد؛ "تبدیل یک واحد آپارتمان یا مغازه به دو یا چند واحد آپارتمان یا مغازه، نیاز به ارائه گواهی پایان‌کار جدید منطبق با وضع موجود محل و موافقت رسمی کلیه مالکین آپارتمان‌ها دارد."، خالی از اشکال نیست ولیکن مستفاد از بند 27 دستورالعمل، همان‌طورکه در تغییر وضعیت ملک به‌نحو "تبدیل"، نیاز به ارائه‌ی گواهی پایان‌کار جدید منطبق با وضع موجود محل و موافقت رسمی کلیه مالکین آپارتمان‌ها دارد، همین مفهوم هم از مفاد بند 26 استنباط می‌شود که؛ اگر "تغییر وضع در سطح خارجی انباری و یا پارکینگ و تغییر کاربری آن‌ها به‌نحوی صورت بگیرد که "تبدیل" به واحد جدید شود، نیاز به ارائه‌ی گواهی پایان‌کار جدید منطبق با وضع موجود محل و موافقت رسمی کلیه مالکین دارد.
41. انباری و یا پارکینگ، مستحدثه و اعیانی احداثی بر زمین و عرصه‌ی ملک است و وفق قانون، کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی، حق ورود به این مبحث را ندارد.
42.  موضوع تکلیفی کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی، زمین است؛ نه انباری و نه پارکینگ.
43. عبارت‌های "تغییر وضع"، "در سطح خارجی" و "تبدیل به واحد جدید"، در متن بند 26 دستورالعمل تفکیک آپارتمان‌ها، کلیدی و اساسی و دارای مفهومی مبرهن و روشن است.
44. در فرض پذیرشِ (موکول به محالِ) ورودِ کمیسیون ماده ۵ شورای‌عالی معماری و شهرسازی به وضعیت کاربری انباری یا پارکینگ آپارتمان‌ها، سه شرط بنیادین اهمیت دارد؛

یک. بایستی تغییر وضع در سطح خارجی انباری و یا پارکینگ صورت گرفته باشد.

دو. باید کاربری انباری و یا پارکینگ، به‌نحوی تغییر داده شده باشد که آن انباری و یا پارکینگ، به واحد جدیدی تبدیل شود.

سه. درصورت تغییر وضع در سطح خارجی انباری و یا پارکینگ و تبدیل آن به واحدی جدید، بایستی عملاً باعث ایجاد محدودیت اساسی برای سایر مالکان آپارتمان شده باشد.

45. در اثر تغییر وضعیت بنیادین (از مسکونی به تجاری و یا برعکس)، ارائه‌ی گواهی پایان‌کار جدید منطبق با وضع موجود محل، ضرورت دارد.
46. مقدمه‌ی صدور پایان‌کار جدید ازسوی شهرداری، اخذ موافقت رسمی اکثریت سایر مالکان است.
47. در فرض پذیرشِ نیاز به موافقت رسمی تمامی مالکان، در موضوعی که در انباری یا پارکینگ، چنان تغییر وضعیت کاربری داده شده است که درواقع، به واحدی جدید تبدیل شده، این ضرورت موافقت رسمی اکثریت سایر مالکان، به هر ترتیبی که جنبه‌ی رسمی پیدا کند، کفایت است.
48. موافقت اکثریت سایر مالکان، می‌تواند ازسوی کمیسیون ماده 5 شورای‌عالی معماری و شهرسازی، احراز شود.
49. اعلام موافقت سایر مالکان نزد مأمور دولت، وفق ماده 1287 قانون مدنی، رسمی محسوب است.
50. ضرورتی ندارد که لزوماً اعلام موافقت سایر مالکان در اداره ثبت اسناد و املاک و یا دفاتر اسناد رسمی، انجام شود.
51. اعلام موافقت ازسوی سایر مالکان، با امضا زیرِ برگه، فرم و یا دست‌خط یا نوشته‌ای ماشین‌شده که متضمن موافقت صاحب‌امضا باشد و آن امضا به شیوه‌ی معمول و رایج در دفاتر اسناد رسمی زیر عنوان "گواهی امضا" که علی‌القاعده توسط شخص "سردفتر" تأیید و گواهی می‌شود، مسلم‌الصدور، غیرقابل انکار، معتبر و کاملاً قانونی و رسمی محسوب است.
52. مراد از "رسمی" در متن بند 26 دستورالعمل یادشده، مفاد حکمی ماده‌ی 1287 قانون مدنی، است و مأموران دولت اعم‌از شهرداری را نیز شامل می‌شود.
53. درخواست مالک از سازمان ثبت اسناد و املاک کشور (اداره‌ی ثبت اسناد و املاک محل وقوع ملک)، مبنی‌بر اصلاح سند مالکیت ضمن اخبار در دفتر املاک مقید به قید "کاربری اداری" واحد آپارتمان قطعه‌ی ... و النهایه، صدور سند مالکیت تک‌برگی، حق ابتدایی مالک است.
54. رسیدگی فوری و بدون فوت وقت به درخواست مالک توسط اداره‌ی ثبت اسناد و املاک محل وقوع ملک، مبنی‌بر اصلاح متن سند مالکیت و صدور سند مالکیت تک‌برگی (خصوصاً درصورت ارائه‌ی گواهی پایان‌کار اداری و تغییر وضعیت داده‌شده)، با وظیفه‌ی ذاتی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که همانا تثبیت حقوق مالکیت اشخاص است، سازگاری دارد.
55. استفاده از حقوق و مزایای عرفی و قانونی ِ ملک اعم‌از اداری یا تجاری و مانند آن، حق شهروندی است.
56. اصل لزوم رعایت حقوق شهروندی ایجاب می‌کند که حقوق مالکیت مشروع و شخصی افراد، تأمین شود.
57. تغییر کاربری ثبتی نداریم. تغییر کاربری، به فرایند قانونی تغییر کاربری یک ملک از یک نوع استفاده به نوع دیگر (مثلاً از مسکونی به تجاری) اشاره دارد که پس‌از انجام مراحل قانونی این تغییر، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور صرفاً وظیفه دارد که درصورت ارائه‌ی گواهی پایان‌کار جدید، در دفتر املاک و اسناد ثبتی مربوطه، موضوع تغییر کاربری و نوع کاربری جدید را منعکس کند و بیش‌از این، ذی‌مدخل نیست.
58. ثبت آخرین وضعیت حقوقی ملک و تغییرات ازجمله تغییر کاربری ملک در دفتر املاک و اسناد ثبتی مربوطه و خصوصاً در متن سند مالکیت تک‌برگی، به‌صورت رسمی، فقط و فقط در جهت تشخیص حقوق اشخاص و تأمین حقوق مالکیت اشخاص و تثبیت حقوق مالکیت اشخاص است تا توالی فساد آن به حداقل برسد و از بروز هرگونه مشکل قانونی برای شهروندان، جلوگیری شود.

بنا بر این، نتیجه‌ی بسیار مهم این‌که؛

اساساً موضوع تغییر کاربری صرفاً نسبت‌به اراضی و زمین و عرصه‌ی املاک، قابل بررسی قانونی است و نسبت‌به عین و اعیانیِ اراضی و املاک و ساختمان‌ها و آپارتمان‌ها و انباری و پارکینگ و مانند آن، موضوعیت ندارد. ازطرفی، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، نه متولی و مسؤول امر تغییر کاربری اراضی و املاک است و نه نسبت‌به احراز اخذ هر نوع موافقت یا رضایتِ مالکان، وظیفه‌ای قانونی دارد.

*  رضاتاجگر،  استادیار گروه حقوق دانشگاه آزاد اسلامی واحد تهران مرکزی و رییس اداره امور املاک اداره‌کل ثبت اسناد و املاک استان تهران.
*  امیر مسعود فاطمیان، مدرس دانشگاه و پژوهش‌گر حقوق ثبت اسناد و املاک.‏ reza1403tajgar@gmail.com