فروزان آصف نخعی: در گفت و گویی کوتاه با مترجم کتاب «مسائل بدخیم در سیاست عمومی» محمدرضا دادگستر دانشجوی دکتری سیاستگذاری عمومی دانشگاه تهران، به ریشه ها و ماهیت مسائل بدخیم در ایران پرداختم. دادگستر در این مصاحبه با تکیه بر نظریه «پل پیرسون»، به واکاوی ریشههای ساختاری قفلشدگی، امتناع اصلاحات و بازتولید بحرانها در نظام تصمیمگیری ایران میپردازد. مصاحبهشونده هشدار میدهد که پنجره طلایی اصلاح ناترازیها در حال بستهشدن است و تعویق آن، هزینهها را به شدت افزایش میدهد و توسعه را ناممکن می سازد. دادگستر تاکید می کند که از ابتدای دهه ۹۰، با تشدید تحریمها و شکلگیری بازیگران پنهان، تراکم و موازیکاری نهادی تشدید شده و ذینفعانی کاذب پدید آمدهاند که بقای خود را در بازتولید وضع موجود میبینند. این انسداد ساختاری، ناشی از انحصار سیاسی و «افق زمانی کوتاهمدت حکمرانان» است که آینده را قربانی بقای امروز در میدان قدرت میکنند و سیستم را به سمت بحرانهای سهگانه پاسخگویی، یادگیری و مشروعیت سوق میدهند؛ چرا که در غیاب مکانیسمهای تصحیحگر، خطاها به بخشی از هویت تصمیمگیران تبدیل میشوند.
او در ادامه این مصاحبه تاکید می کند که برای خروج از این مدار بسته، راهکارهایی نهادی نظیر جداسازی شوراهای کلان از نوسانات سیاسی، اعمال شوک به انتظارات از طریق قوانین اساسی بودجهای، و ایجاد سازمانهای ارزیابی مستقل و مصون از عزل پیشنهاد شده است. همچنین برای قطع چرخههای خودتقویتکننده مسیرهای غلط و ریلگذاری جدید بدون فروپاشی سیستم، بر سه استراتژی کلیدی تاکید میشود: شفافسازی عامه و علنی هزینههای پنهان ناترازیها، ایجاد «سندباکسها» یا آزمایشگاههای سیاستگذاری محدود برای یادگیری کمهزینه، و در نهایت گذار به «طراحی پورتفولیویی ((Portfolio) اصطلاحی فراگیر برای سرمایهگذاریها و سایر داراییهای) سیاست» جهت تنوعبخشی به راهکارها و کاهش هزینه شکست سیاستگذار. این گفت و گو را در ادامه می خوانید:
****
همانطور که می دانید ایران با انباشت مطالبات و ناترازی ها بحران های مختلف مواجه است. با توجه به مسئلهی «محدودهی زمانی طلایی»، آیا فرصت اصلاح ناترازیهای ساختاری در ایران منقضی شده است یا گمان می کنید هنوز فرصت برای بازسازی وجود دارد؟
واقعیت آنست که نمیتوان بهصورت قطعی، گذشتن از این فرصت را اعلام کرد. اما نشانهها و اَمارههای هشداردهنده وجود دارد که در آستانه بستهشدن این پنجره هستیم. به تعویق افتادن اصلاحات ضروری باعث نمیشود که آنها به کلی ممتنع شوند اما با هر بار به تاخیر انداختن، هزینهای که سیاستگذار و جامعه باید بپردازند افزایش پیدا خواهد کرد و طراحی بسته سیاستی که ملاحظات مختلف اجتماعی و امنیتی و اقتصادی را توامان پوشش دهد، دشوارتر از قبل خواهد شد.
پیرسون استدلال میکند که نهادها پس از ایجاد، هزینههای بالایی را پشت سر گذاشته و خود را بازتولید میکنند. این موضوع خود نشانگر وابستگی به مسیر طی شده است. از این رو مهم است بدانیم تراکم نهادی و ذی نفعان کاذب در ایران دارای چه موقعیتی هستند و چگونه مانع از «بازسازی ساختارها» میشوند؟
وجود موازیکاری نهادی مسئلهای بوده است که از دیرباز در مورد آن سخن به میان آمده. اما نکته حائزاهمیت آنست که این عارضه ساختاری از ابتدای دهه ۹۰ شمسی به بعد تشدید میشود و نهادهایی در عرصه سیاستگذاری قدرت میگیرند که خود را دارای انحصار اقتدار سیاستگذارانه میبینند و برای تحقق آن با نهادهای رسمی پیشین وارد رقابت میشوند.
تحلیل رفتن منابع و شکلگیری بازیگران پنهان در عرصه اقتصاد سیاسی در اثر تشدید تحریمها به این مسئله دامن زد و به مرور زمان ذی نفعانی پدیدار شدند که منفعت آنها در بازتولید وضع موجود بود.
این ذینفعان کاذب، با استفاده از ابهام و پیچیدگی ذاتی سیاست که پیرسون از آن به عنوان یکی از ویژگیهای تشدیدکننده بازده فزاینده یاد میکند، هر تلاشی برای بازسازی ساختارها را به مثابه تهدیدی علیه منافع و حتی هویت خود قلمداد کرده و بهشدت در برابر آن مقاومت میکنند.
علاوه بر این گفته می شود که افق زمانی کوتاهمدت حکمرانان، چگونگی ساختار نظام تصمیمگیری و آینده را قربانی امروز میکند. چگونه میتوان «افق زمانی تصمیمگیری» را در ایران توسعه داد تا نظام تدبیر، تمایلی به ماندن در مسیرهای ناکارآمد کنونی نداشته باشد؟
تا زمانی که پاداشها و هزینههای سیاستگذاری در چرخههای کوتاهمدت چندساله توزیع میشوند، بازیگران عقلایی به ناچار آینده را قربانی امروز میکنند تا بتوانند در میدان قدرت دوام بیاورند. از این رو، اولین گام برای توسعه افق زمانی در ایران جداسازی نهادی برخی عرصههای سیاستگذاری کلیدی از نوسانات کوتاهمدت قدرت و انتصابات است.
تجربه کشورهایی که پیرسون به آن ها اشاره دارد مانند بانکهای مرکزی مستقل یا نهادهای تنظیمگر با دورههای ثابت و طولانی، نشان میدهد که کاهش نرخ تنزیل زمانی نیازمند نهادهایی است که کارگزاران آن ها در برابر بازخوردهای فوری انتخاباتی یا فشارهای روزمره مصون باشند.
در ایران، این میتواند به معنای بازطراحی نهادهایی چون سازمان برنامه و بودجه یا شوراهای سیاستگذاری کلان به گونهای باشد که دوره مدیریت آنها از دوره مسئولان اجرایی فراتر رود و تغییر آنها نیازمند اجماعی فراجناحی و دشوار باشد.
راهکار دیگر به دگرگونی در حوزه عاملیتها مرتبط است. بازیگران زمانی که میبینند دیگران بر اساس منطق افق کوتاه رفتار میکنند، خود نیز چنین میکنند. بنابراین، تغییر افق زمانی نیازمند شوک به انتظارات است.
این شوک میتواند به شکل قانون اساسی بودجهای باشد که کسری ساختاری را برای دههها محدود میکند، یا قانون الزامآور برنامه توسعه که دولتهای متوالی را به مسیر بیستسالهای متعهد میکند و خروج از آن را چنان پرهزینه میسازد که عملاً هزینه تغییر مسیر از منفعت کوتاهمدت آن بیشتر شود. به گفته پیرسون، بازیگران زمانی افق خود را بلند میکنند که نهادها هزینه رفتار فرصتطلبانه را به شدت افزایش دهند.
علاوه بر مواردی که فرمودید، انحصار سیاسی نیز در نسبت با عوامل دیگر از تعیین کنندگی مهمی برخوردار هستند. انحصارات سیاسی چگونه موازنه قدرت را تغییر داده است؟ و این موضوع در ایران به چه بحران هایی منجر شده است؟
انحصار سیاسی به این معناست که یک جناح یا شبکه خاص، به جای آن که صرفاً در رقابت انتخاباتی پیروز شود، توانسته است قواعد بازتوزیع قدرت را چنان تغییر دهد که رقابتپذیری واقعی را از میان ببرد. پیرسون از این وضعیت با عنوان تقویت قدرت از طریق بازخورد مثبت یاد میکند.
یک برتری اولیه مثلاً سیطره بر نهادهای نظارتی، به مرور به بازطراحی نهادها مانند تغییر قوانین انتخاباتی، ترکیب مجامع تصمیمگیر یا انحصار رسانهای منجر میشود و این بازطراحی خود، قدرت اولیه را چندبرابر میکند. به گفته پیرسون، این فرایند به جایی میرسد که روابط قدرت چنان نامتوازن میشود که مبارزه سیاسی آشکار را غیرضروری میسازد.
این وضعیت در ایران به چند بحران ساختاری انجامیده است. نخست، بحران پاسخگویی زیرا وقتی موازنه قدرت به کلی برهم میخورد، مکانیسمهای رقابتی که در اقتصاد و دموکراسیهای رقابتی، خطاها را تصحیح میکنند از کار میافتند.
دوم، بحران یادگیری؛ در فضای انحصار قدرت، بازخوردهای منفی به تصمیمگیران نمیرسد و اشتباهات تصحیح نمیشوند، که این خود تشدید ناترازیها را در پی دارد.
سوم، بحران مشروعیت؛ از آنجا که انحصار سیاسی مردم را از امکان تغییر ناامید میکند، خروج از انفعال یا به شکل سکوت اجباری ظاهر یا در مقاطعی به شوکهای ناگهانی بدل می شود. سیستمهای سیاسی اینچنینی به دلیل فقدان مکانیسمهای تصحیحگر درونزا، معمولاً تا رسیدن به یک بحران بزرگ به کار خود ادامه میدهند و آنگاه تغییرات نه تدریجی که انفجاری و پرهزینه خواهد بود.
با این که تا اندازه ای اغلب با این گزاره آشنا هستیم که فقدان اصلاحات تدریجی منتهی به انفجار می شود، چرا خطاهای استراتژیک در سیاستگذاری ایرانی تصحیح نمیشوند؟ برای مثال در سیاست ایران به دلیل ابهام ذاتی، زنجیرههای علیت طولانی هستند، مانند نسبت دادن همه بحرانهای داخلی به توطئه بیرونی . چه مکانیسمهای سنجش و پایش مستقلی (ارزیابی پسینی سیاستها) نیاز است تا مانع از بازتولید «شناختهای اجتماعی غلط و وابستگی به مسیر خطاکارانه» در میان سیاستگذاران شود؟
مکانیسمهای سنجش و پایش مستقل باید سه ویژگی داشته باشند تا بتوانند این قفلشدگی شناختی را بشکنند.
اول، استقلال از جامعه گفتمانی حاکم؛ یعنی نهادی که ارزیابی سیاست را انجام میدهد نباید بخشی از همان شبکه تولید شناخت غلط جمعی باشد.
دوم، شفافیت زنجیره علیت؛ نهاد ارزیاب باید بتواند با فاصله گرفتن از تبیینهای تکعاملی و مبتنی بر تئوری توطئه، سهم متغیرهای داخلی و خارجی را تفکیک کند.
سوم، هزینهسازی برای تکرار خطا؛ صرف شناسایی خطا کافی نیست، باید هزینه ماندن در مسیر غلط برای تصمیمگیرنده از منفعت کوتاهمدت آن بیشتر شود.
در عمل، چنین نهادی میتواند یک سازمان بازرسی و ارزیابی مستقل با دوره ثابت و طولانی مدیریت (مثلاً ده ساله)، دسترسی کامل به دادههای سیاستی، و موظف به انتشار گزارشهای پسینی با درک روشنی از پیامدهای سیاستها باشد.
چنین نهادی بدون مصونیت در برابر بازخوردهای سیاسی کوتاهمدت شکل نمیگیرد. یعنی ارزیاب نباید توسط همان بازیگرانی که سیاستهایشان ارزیابی میشود، قابلعزل باشد. تا زمانی که چنین مکانیسم مستقلی وجود نداشته باشد، خطاهای استراتژیک نهتنها تصحیح نمیشوند، بلکه به بخشی از هویت گروهی تصمیمگیران تبدیل میگردند.
پیرسون هشدار میدهد که نباید صرفاً بر خود لحظه بحرانی (مانند اعتراضات اجتماعی یا شوکهای شدید ارزی) متمرکز شد، بلکه باید دید چه فرآیندهایی آن لحظه را در تاریخ زنده نگه میدارند. چرا در ایران، وقوع ابربحرانها و شوکهای پیدرپی، به جای اینکه بستر یک «چرخش استراتژیک و نوسازی حکمرانی» شوند، مجدداً توسط سیستم هضم شده و همان مسیرهای قفلشدهی قبلی با شدت بیشتری بازتولید میشوند؟
باید میان لحظه بحرانی و مکانیسمهای بازتولید نوعی تفکیک قائل شویم. صرف وقوع یک شوک بزرگ مانند اعتراضات گسترده، سقوط شدید ارز یا بحران انرژی، علیرغم هزینههای سنگینی که برای جامعه و دولت به دنبال دارند، برای تغییر مسیر کافی نیست، مگر اینکه آن شوک بتواند مکانیسمهای بازتولید مسیر قبلی را فرسایش دهد یا به کل از بین ببرد.
در ایران، آنچه مشاهده میشود، قدرت بالای این مکانیسمهای بازتولید است. به عبارت دیگر، سیستم توانسته ساختارهای جذب شوک را چنان طراحی کند که شوکهای بزرگ، به جای باز کردن گرههای ساختاری، خود به سوختی برای تقویت مسیر قبلی تبدیل شوند.
با پذیرش این واقعیت که سیستم سیاستگذاری در ایران در بسیاری از مسیرها (مانند سیاستهای حمایتی دستوری، کنترلی و مدیریت فضای مجازی) دچار قفلشدگی ناکارآمد است، از نظر علمی چه الگوهایی برای «هزینهتراشی جهت ماندن در وضع موجود» و «کاهش هزینهی تغییر مسیر» وجود دارد؟ چگونه میتوان بدون فروپاشی سیستم، بازخوردهای مثبت (چرخههای خودتقویتکنندهی) مسیرهای غلط را قطع کرد و ریلگذاری جدیدی انجام داد؟
برای قطع مسیرهای غلط و فراهم سازی بستر به منظور تحقق ریل گذاری جدید اقدام هماهنگ در سه حوزه عمیقا ضروری است:
۱-شفافسازی هزینههای پنهان ناترازیها: مثلاً محاسبه و اعلام عمومی یارانه پنهان انرژی یا هزینههای فرصت ازدسترفته ناشی از انحصارها و ایجاد نهادهای ارزیاب مستقل که پیامدهای منفی سیاستهای کنونی را مستندسازی کرده و منتشر میکنند؛
۲-ایجاد سندباکسها یا آزمایشگاههای سیاستگذاری: وقتی که نتوان مسیر قبلی را تغییر داد، گشایش مسیر تازه یک ابتکار قابلتوجه است. مثل سندباکسهای سیاستگذاری که به معنای مناطق یا حوزههای محدودی است که قوانین جدید در آنها به صورت آزمایشی اجرا شود، بدون آنکه کل سیستم را درگیر کند. این مناطق حاشیهای در نقشه کلان سیاستگذاری امکان یادگیری و اثبات کارآمدی مسیر جدید را با هزینه پایین فراهم میکنند.
۳-گذار به سبک طراحی پورتفولیویی سیاست: در الگوی سنتی طراحی سیاست، بر روی یک راهحل واحد و کارآمدی آن اجماع شده و آن راهحل وارد فاز اجرا میشود. در شیوه پورتفولیویی طراحی سیاست، تمام تخممرغهایمان را درون یک سبد نمیگذاریم و همزمان در چند مسیر سرمایهگذاری میکنیم که این امر هزینه شکست را هم برای سیاستگذار کاهش میدهد و امکان رقابت راهکارها را فراهم میسازد.
۲۱۶۲۱۶
نظر شما