چکیده:
ناهماهنگی قوای سه گانه حاکمیت در پاره ای موارد شکل بحرانی به خود می گیرد و کارآمدی سیستم های سیاسی را تحت تاثیر قرار میدهد. مهار این بحران در وهله اول مستلزم ارایه یک توصیف نظری از ویژگی های اساسی آن است. این مقاله با همین هدف و با بهره گیری از روش های قیاسی و استقرایی، شاخص های اصلی بحران ناهماهنگی قوای سه گانه را 1)عملکرد متعارض قوای سه گانه، 2) فقدان سازوکارهای حقوقی کارآمد برای اعاده هماهنگی و نهایتا 3) پیدایش اختلال در کارکردهای نظام سیاسی معرفی می کند و برای بررسی تجربی این توصیف نظری، تجربه ایران را در این خصوص، به عنوان مطالعه موردی، مورد کنکاش قرار می دهد. حاصل کار، دستیابی به یک ابزار مفهومی نسبتا کارآمدبرای ترسیم تئوریک بحران فوق الذکر است.
کلید واژه ها:
بحران ناهماهنگی قوا، تفکیک قوا، نظام های سیاسی، مسائل ایران
اشاره:
تفکیک قوا یکی از دستاورد های پر اهمیت اندیشه سیاسی برای مقابله با خودکامگی است. در واقع از آنجائیکه در میان عموم اندیشمندان سیاسی باور بر این است که تمرکز قدرت، موجد فساد سیاسی است، از سازه تفکیک قوا، به عنوان یکی از موثرترین ابزار های کنترل قدرت یاد شده است. چرا که در تفکیک قوا، قدرت به بخش های مختلف تقسیم می شود و هر یک از این بخش ها، برای حفظ اقتدار خویش، از زیاده طلبی بخش های دیگر جلو گیری می کنند. بالطبع نتیجه حاصله نیز کاهش فساد سیاسی ناشی از قدرت متمرکز است.
اما با تبدیل قدرت متمرکز به قوای متکثر، مسئله دیگری پدید می آید. مسئله مزبور ناظر بر چگونگی هماهنگ سازی بخش های مختلف قدرت در حرکت به سوی تحقق اهداف نظام سیاسی است. برای حل این مسئله نظام های سیاسی مختلف از سازوکارهای متنوعی استفاده می کنند که از جمله آنها می توان به برگزاری انتخابات زودرس جهت دستیابی به قوای هماهنگ و یا همه پرسی یاد کرد. ولی در هر حال گاهی سازوکارهای پیش بینی شده قادر به ایجاد هماهنگی نیست و ناهماهنگی قوای حاکمیت به شکل گیری یک بحران سیاسی موثر منتهی می شود که در این تحقیق از آن به " بحران ناهماهنگی پايدار قوای سه‌گانه حاکمیت " تعبیر شده است.
روشن است که به لحاظ روش شناختی برای غلبه بر این بحران پیمودن سه گام اساسی ضروری است. اولین گام ناظر برتوصیف نظری بحران است. گام دوم عبارت از تبیین بحران مزبور و یافتن علل وعوامل پیدایش آن است و نهایتا گام سوم معطوف به یافتن راهکارهایی است که می توان به کمک آنها از پیدایش بحران مزبور پیش گیری کرد.
در این میان کوشش این مقاله، مصروف به پیمودن گام اول از گام های سه گانه فوق الذکر بوده است و از آنجائیکه در روابط قوای سه گانه کشور ما ایران نیزنشانه های چنین بحرانی به ویژه در دهه سوم انقلاب اسلامی به وضوح دیده شده است، سعی بر این بوده است که از تجربه ایران نیز به عنوان مطالعه موردی بهره برداری شود. حاصل کار یافته هایی است که در چهاربخش به هم پیوسته این مقاله ارائه می شود. از این بخش های چهارگانه، بخش اول به توصیف شاخص های نظری بحران ناهماهنگی پايدار اختصاص دارد و در بخش های دوم، سوم و چهارم اعتبار علمی شاخص های نظری مزبور از طریق مطابقت آنها با داده های تجربی حاصل از مطالعه موردی روابط قوای سه گانه حاکمیت در ایران، مورد سنجش و ارزیابی قرار گرفته است.
1- مفهوم بحران ناهماهنگي پايدار
بحران عموماً به معناي خروج از وضعيت عادي است. يعني هرگاه جريان امور از حالت عادي و متعارف خود خارج شده و در يك وضعيت نامطمئن، ناشناخته و به ويژه تهديدآميز قرار گيرد، يك وضعيت بحراني پديد آمده است. اما اين معناي كلي مانع از بررسي‌هاي علمي دقيق‌تر و ارائه تعاريف فني‌تر نشده است. نظر به اينكه فرصت طرح حتي موارد عمده اين تعاريف در اينجا وجود ندارد، صرفاً از باب بسترسازي جهت ارائه تعريف اين پژوهش از مقوله بحران، به دو مورد از تعاريف مزبور اشاره مي‌كنيم. از اين دو تعريف، يكي از زاويه ديد سیاست بين‌الملل و ديگري از نظرگاه جامعه‌شناسانه عنوان شده است.
تعريف اول مربوط به مفهوم بحران در سياست خارجي است. اين تعريف از آن دانشمندي به نام هرمان است. از نگاه او « بحران وضعيتي است كه 1- اهداف بسيار مهم واحد تصميم‌گيرنده را تهديد مي‌كند 2- ميزان زمان موجود براي پاسخ دادن را قبل از اتخاذ تصميم محدود مي‌كند و 3- اعضاء واحد تصميم‌گيري با وقوع آن غافلگير مي‌شوند (411: Hermann, 1969، به نقل از برچر، 1382: 42). در حقيقت چنانكه ملاحظه مي‌شود، اصل غيرعادي شدن وضعيت در اين تعريف مستتر است، اما اين تعريف با دقيق‌تر كردن مفهوم، درك اين وضعيت را آسان‌تر ساخته است.
اما تعريف ديگري كه انتخاب كرده‌ايم، از سوي ايمانوئل والرشتاين ارائه شده است. والرشتاين هر چند نگاه جامعه شناسانه دارد، اما چنانكه مي‌دانيم، سطح تحليل او منحصر در يك جامعه خاص نيست. او سطح تحليل خود را به تمام جهان به عنوان يك كل گسترش داده است و تلاش او بر اين نقطه متمركز است كه تحولات تاريخي جهان را تبيين نموده و چشم‌انداز آتي آن را مورد تحليل قرار دهد. از اينرو «بحران» در ادبيات والرشتاين ناظر بر دوره‌هايي است كه نظام‌هاي تاريخي در شرف دگرگوني قرار گرفته‌اند. در همين چارچوب والرشتاين مي‌نويسد:
«منظور من از بحران در يك نظام تاريخي ... يك تقلاي ساختاري[1] تا آن حد عظيم است كه تنها نتيجه ممكن آن زوال چنين نظامي مي‌باشد، اين زوال ممكن است از طريق يك فرايند واگرايي تدريجي باشد... يا از طريق يك فرايند دگرگوني نسبتاً كنترل شده انجام گيرد... در اين طرز تلقي، ... بحران بنا به تعريف عبارت است از يك «دگرگوني»[2]... به لحاظ طول مدت زماني متوسط – طولاني، كه اغلب 100 تا 150 سال بطول مي‌انجامد». (Wallerstein, 1983:21 به نقل از برچر، 1382 : 55).
با تأمل در تعريف فوق‌الذكر نيز مي‌توان چنين استنباط نمود، كه والرشتاين نيز اصل كلي تغيير اوضاع و غيرعادي شدن آن را به عنوان شاخص اصلي بحران پذيرفته است و تفاوتي كه تعريف وي با تعريف هرمان دارد، در موضوع بحث آنها و ويژگي‌هاي خاص حوزه كار آن دو نهفته است.
حال با توجه به محتواي تعاريفي كه به عنوان نمونه مورد بررسي قرار گرفت و با توجه به محتواي ساير تعاريفي كه در اين حوزه وجود دارد، مي‌توان پذيرفت كه در تعريف بحران دو بخش از هم قابل تفكيك است. بخش اول ناظر بر معناي عمومي بحران است كه چنانكه گفتيم عبارت از پيدايش يك وضعيت غيرعادي و وارد شدن به يك عرصه نامطمئن، ناشناخته و تهديدآميز است و بخش دوم ناظر بر شاخص‌هاي اختصاصي بحران است كه متناسب با موضوعي كه بحران ناظر بر آن است، تعيين مي‌شود. مثلاً چنانكه ديديم در عرصه سياست خارجي، از ويژگي‌هاي اختصاصي بحران، محدوديت زماني براي اتخاذ تصميم و اصل غافلگيري است و در عرصه تحولات تاريخي، تقلاي ساختاري گسترده و بلند مدت، از شاخص‌هاي اختصاصي بحران، به حساب مي‌آيد.
با تكيه بر يافته‌هاي نظري فوق‌الذكر به نظر مي‌رسد ارائه تعريف «بحران ناهماهنگي پايدار قواي سه‌گانه حاكميت» نيز حداقل به لحاظ روش شناختي كار آساني خواهد بود. برهمين اساس مي‌توان گفت، بحران ناهماهنگي پايدار قواي سه‌گانه حاكميت، ناظر بر وضعيتي غیرعادی است كه در آن اولاً قواي سه‌گانه برعليه همديگر عمل مي‌كنند، ثانياً سازوكارهاي قانوني مناسب براي خروج از اين وضعيت وجود ندارد و ثالثاً به خاطر عملكرد تعارض‌آميز قواي سه‌گانه، كاركردهاي مختلف نظام سياسي با اختلال مواجه مي‌شود.
در تعريف فوق‌الذكر چنانكه ملاحظه مي‌فرماييد، شاخص عمومي بحران ناظر بر پيدايش وضعيت غيرعادي مخاطره آميز، مبنای كار است و شاخص‌هاي سه‌گانه اختصاصي یاد شده که حضور هم زمان آنها ضروری است، در حقيقت، ويژگي‌هايي هستند كه بحران ناهماهنگي پايدار را از ساير بحران‌ها متمايز مي‌سازند. به نظر مي‌رسد توضيح كوتاهي در خصوص هر كدام از اين شاخص‌های اختصاصی به شفافيت بحث كمك خواهد كرد.
درخصوص شاخص اول يعني «عملكرد متعارض قواي سه‌گانه حاکمیت» بايد گفت اين وضعيت زماني پيش مي‌آيد كه قواي سه‌گانه بنا به دلايل مختلف با يكديگر اختلافات جدي پيدا مي‌كنند. به همين لحاظ با استفاده از امكانات قانوني موجود سعي مي‌كنند، در برابر برنامه‌ها و فعاليت‌هاي قوه مخالف خود مقاومت كنند. در اين صورت روشن است كه بسياري از برنامه‌ها، با شكست مواجه شده و بسياري از سياست‌ها، قبل از تأثيرگذاري لازم از سوي قوه يا قواي مخالف خنثي مي‌شود، براي مثال مجلس در صورتي كه با دولت اختلاف داشته باشد، از تصويب لوايح دولت خودداري مي‌كند و متقابلاً دولت نيز در اجراي مصوّبات مجلس به انحاي مختلف تعلل مي‌ورزد.
اما اين شاخص به تنهايي قادر به معرفي بحران ناهماهنگي پايدار نيست. چرا كه اختلاف مابين قواي سه‌گانه يك پديده معمولي است. در واقع از زماني كه در نظام‌هاي دموكراتيك، سازوكار تفكيك‌قوا، براي جلوگيري از تمركز قدرت پديد آمده است، نظارت قواي سه‌گانه بر كار همديگر و مقاومت‌هاي احتمالي، در صورت وجود اختلاف بين آنها، به صورت يك امر عادي درآمده است (بشيريه، 1381، الف: 114-113). از اينرو زماني مي‌توان، شاخص عملكرد متعارض قواي سه‌گانه را به عنوان يكي از شاخص‌هاي ناهماهنگي پايدار پذيرفت، كه اين شاخص در كنار شاخص دوم، يعني «فقدان سازوكارهاي قانوني مناسب براي خروج از وضعيت تعارض» محل اعتنا و بررسي قرار گيرد.
شاخص دوم كه ناظر بر «فقدان سازوكارهاي قانوني لازم براي خروج از وضعيت تعارض» است، مؤلفه اصلي بحران ناهماهنگي پايدار مي‌باشد. در واقع همين شاخص است كه مجال تطويل ناهماهنگي و تبديل آن به يك بحران را فراهم مي‌كند. توضيحاً بايد گفت در نظام‌هاي دموكراتيك پيشرفته، با توجه به اينكه پيدايش اختلاف بين قواي سه‌گانه قابل پيش‌بيني بوده است، از اينرو براي گريز از آثار منفي اين اختلافات، يك سلسله سازوكارهاي حقوقي در قوانين اساسي اين نظام‌ها براي خروج از چنين وضعيت‌هايي طراحي شده است. نمونه بارز اين سازوكارها را مي‌توان در نظام‌هاي پارلماني مشاهده نمود. به اين معنا كه در اين نظام‌ها هرگاه مثلاً بين قوه مجريه و قوه مقننه اختلافي اساسي پديد آيد، اين اختلاف با توجه به سازوكارهاي حقوقي پيش‌بيني شده، قادر به بحراني كردن اوضاع كشور نخواهد بود. چرا كه در صورت عدم حل اين اختلاف، پارلمان و قوه مجريه مي‌توانند اقدام به انحلال همديگر نمايند. در اين وضعيت با برگزاري انتخابات جديد، داوري نهايي به مردم وانهاده مي‌شود و مردم با رأي خود قواي هماهنگ‌تري را بر سر كار مي‌‌آورند. شادروان دكتر ابوالفضل قاضي درخصوص اين نوع رابطه بين قواي مجريه و مقننه توضيحات دقيق‌تري دارد:
«عامل اصلي در تحقق رژيم پارلماني، مسؤوليت سياسي وزراء در برابر پارلمان است... از دو راه امكانپذير است تا بتوان ميزان اعتماد پارلمان را نسبت به وزيران سنجيد. يا نخست وزير براي اطمينان از پشتيباني پارلمان، در موقع مناسب، درخواست رأي اعتماد مي‌كند، يا اينكه اعضاي پارلمان، بعد از استيضاح از يك وزير يا هيأت وزرا از مجلس مي‌خواهند كه نسبت به ابقاء يا سقوط هيأت دولت، مسأله را به رأي بگذارد. از سوي ديگر، براي آنكه اثرگذاري مقننه بر مجريه يكجانبه نباشد و امكان سقوط وزيران، كم‌كم پارلمان را به سوي گونه‌اي استبداد رأي نكشاند و رأي‌هاي عدم اعتماد پي‌درپي، موجب بي‌ثباتي هيأت وزيران نگردد، به قوه مجريه حق داده شده است كه براساس مقررات و موازين قانوني، پارلمان را منحل نمايد... در اينجا داوري با مردم است تا از ميان وزراء يا نمايندگان، گزينش كنند» (قاضي، 1368: 381-380).
چنانكه ملاحظه مي‌شود در نظام‌هاي دموكراتيك پيشرفته، وجود سازوكارهاي حقوقي مناسب مانع از تبديل اختلافات قواي مختلف حاكميت به يك بحران جدي ناهماهنگي مي‌گردد و به خاطر نقش‌آفريني اين سازوكارها، اختلافات موجود، مقطعي و قابل كنترل مي‌شوند. اما نقطه بسيار حائز اهميت عبارت از اين است كه قيد «مناسب» براي سازوكارهاي حقوقي مورد بحث، نبايد از نظر دور داشته شود. مقصود اين است كه تا جايي كه پژوهش‌هاي حقوقي و سياست‌شناختي به ما نشان مي‌دهند، سازوكارهاي حقوقي دموكراتيك براي رفع اختلافات قواي حاكميتي و غلبه بر ناهماهنگي آنها، مناسب‌ترين سازوكارها هستند. چرا كه براي قواي مختلف، داوري مردم بيش از هر مرجع ديگري مشروعيت داشته و پايايي اين مشروعيت نيز از هر مرجع ديگري افزون‌تر است.
در واقع بايد گفت در نظام‌هاي سياسي ديگر نيز، بهرحال سازوكارهايي براي حل اختلافات قواي حاكميتي پيش‌بيني شده است، اما اين سازوكارها براي حل اختلافات، حداقل در بلند مدت، كارآيي لازم را ندارند. براي مثال هرگاه يك نهاد حكومتي مطابق قانون، مرجع حل و فصل اختلافات اساسي ما بين قواي سه‌گانه حاكميت تعيين شود، ميزان متابعت قواي مزبور از آراء مرجع مزبور، بسيار كمتر از تبعيت آنها از رأي مردم خواهد بود. در عين حال بايد اضافه كنيم، با توجه به اينكه نفع يا ضرر تطويل يا خاتمه بحران ناهماهنگي، بيش از همه به مردم برخواهد گشت، عادلانه‌تر است كه خود مردم درخصوص مدعيات طرفين اختلاف داوري كنند.
در هر حال مي‌توان گفت قدر متيقن آن است كه هرگاه سازوكارهاي حقوقي مناسبي براي حل اختلافات قواي سه‌گانه وجود نداشته باشد، اختلافات موجود، حل ناشده باقي مانده و ناهماهنگي پديد آمده، به مرور زمان گسترش خواهد يافت و به تدريج انجام كاركردهاي حاكميت را با اختلال مواجه خواهد نمود. اين پيامد چنانكه اشاره كرده‌ايم، سومين شاخص بحران ناهماهنگي پايدار است.
درخصوص سومين شاخص بحران مورد بحث نيز كه ناظر بر "بروز اختلال در كاركردهاي مختلف نظام سياسي" است، باید گفت اين شاخص حاكي از آن است كه در شرايط پيدايش بحران ناهماهنگي پايدار، نظام سياسي قادر به انجام وظايف و كاركردهاي خويش حداقل در شكل مطلوب آن نخواهد بود. هر چند درخصوص چيستي كاركردهاي دولت بين صاحبنظران اختلاف وجود دارد، اما مي‌توان كاركردهايي همچون تأمين جان مردم از خطرات داخلي و خارجي و تنظيم روابط انسان‌ها با يكديگر و با اشياء و اموال را كه به يك معنا تأمين عدالت است از جمله غيرقابل انكارترين موارد تلقي كرد (بشيريه، 1381 ب: 79-77). در عين حال از نگاه صاحبنظراني همچون جان‌لاك و توماس هابز كاركردهاي دولت فراتر از موارد فوق بوده و شامل مواردي چون تأمين نظم، امنيت، صلح و آزادي مدني است (بشيريه، همان: 81). حتي در پاره‌اي از ديدگاه‌هاي جديد وظيفه نوسازي كشور و بسترسازي براي توسعه در ابعاد مختلف نيز تا حد بسيار زيادي به دولت محول شده است.
در حقيقت پيدايش بحران ناهماهنگي قواي حاكميتي متضمن بروز اختلال در انجام كاركردهاي فوق‌الذكر است. هرگاه بخواهيم موضوع را مفهومي‌تر بيان كنيم، شاخص سوم بحران ناهماهنگي، پيدايش بحران كارآمدي نظام سياسي است و اين امر خود به پيدايش بحران ديگري با نام بحران مشروعيت مي‌انجامد. نظر به اينكه مجال گسترده‌اي براي تشريح اين مفاهيم وجود ندارد، صرفاَ به اين قناعت مي‌كنيم كه وقتي يك نظام سياسي قادر به تحقق اهداف خود در حد كفايت نيست، به " بحران كارآمدي" گرفتار آمده است و زماني كه چنين بحراني پديدار شود، عموماً باعث مي‌شود مردم در صلاحيت و حقانيت نظام سياسي و كارگزاران آن براي مديريت امور ترديد كنند و اين امر پديده‌اي است كه از آن به " بحران مشروعيت " تعبير مي‌شود.[3]
موارد فوق‌الذكر هر چند ممكن است، علل و عوامل ديگري نيز داشته باشند، اما در صورت وجود ناهماهنگي قواي سه‌گانه، مي‌توان اين موارد را از شاخص‌هاي همين بحران، يعني بحران ناهماهنگي قواي سه‌گانه حاكميتي نیز تلقي كرد و البته نبايد فراموش نمود كه داور نهايي درخصوص صحت اين شاخص‌ها مقلیسه آنها با داده های تجربي است.
در هر حال با بررسي شاخص‌هاي سه‌گانه بحران ناهماهنگي، به نظر مي‌رسد مفهوم اين بحران تا حد زيادي روشن شده است. در قسمت‌هاي بعدي بحث، با همين شاخص‌ها وضعيت حاكم بر قواي جمهوري اسلامي ايران را بررسي خواهيم كرد.
2- عملكرد متعارض قواي سه‌گانه كشور
هرگاه بخواهيم اوضاع و احوال حاكم بر نوع روابط قواي سه‌گانه حاكميتي در جمهوري اسلامي ايران را از حيث ميزان انطباق با شاخص اول بحران ناهماهنگي مورد ارزيابي قرار دهيم، در يك عبارت كلي مي‌توان چنين اظهار نظر نمود كه قواي حاكميتي كشورما، از ابتداي انقلاب تاكنون، دو نوع عملكرد متعارض را به نمايش نهاده‌اند. عملكرد نوع اول عبارت از «عملكرد متعارض درون قوه‌اي» است و عملكرد نوع دوم، ناظر بر «عملكرد متعارض ميان قوه‌اي» است. اين دو نوع عملكرد را با تكيه بر نگاهي اجمالي به تاريخ انقلاب اسلامي به نحو بسيار اجمالي مورد بررسي قرار مي‌دهيم.
الف) تعارضات درون قوه‌اي
برجسته‌ترين مصاديق عملكرد متعارض درون قوه‌اي در نظام سياسي جمهوري اسلامي را مي‌توان در روابط بين مقام رياست جمهوري و مقام نخست وزيري در سال‌هاي اوليه انقلاب اسلامي و بين مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان از سال‌هاي اوليه انقلاب اسلامي تا به اكنون سراغ گرفت. در واقع مصاديق عمده اين عملكردهاي متعارض در چارچوب قواي مجريه و مقننه پديد آمده است.
توضيحاً بايد گفت قبل از بازنگري قانون اساسي، مطابق اين قانون مسؤوليت تشكيل كابينه بر عهده نخست‌وزير بود (اصل 133)[4] و نخست‌وزير با انتخاب رئيس‌جمهور و كسب رأي اعتماد از مجلس شوراي اسلامي، تعيين مي‌شد (اصل 124).[5] از همين رو در صورتي‌كه بين رئيس جمهور و مجلس شوراي اسلامي هماهنگي فكري و سياسي لازم وجود نداشت، رئيس‌جمهور مجبور مي‌شد براي مقام نخست‌وزيري فردي را برگزيند كه چندان با خط‌ومشي سياسي خودوي سازگاري نداشت. چرا كه در غير‌اين‌صورت فرد انتخابي او قادر به كسب رأي اعتماد از مجلس نمي‌گرديد. همين امر نيز باعث مي‌شد بعد از انتخاب نخست‌وزير، ناهماهنگي رئيس جمهور با مجلس به ناهماهنگي رئيس‌جمهور با نخست‌وزير منتهي شود.
جالب اينجا است كه نخست‌وزير نيز مطابق اصل 133 براي انتخاب وزراء مجبور بود هم موافقت رئيس‌جمهور را جلب كند و هم بتواند براي آنان از مجلس شوراي اسلامي رأي اعتماد بگيرد. به اين ترتيب هنگامي كه رئيس‌جمهوري با مجلس هماهنگي لازم را نداشت، انتخاب وزيران كار بسيار دشواري مي‌گرديد. چرا كه وزراي مورد تصويب رئيس‌جمهور در مواردي قادر به كسب رأي اعتماد مجلس نبودند و در مواردي نيز وزيراني كه شانس بيشتري براي كسب رأي اعتماد از سوي مجلس را داشتند، قادر به جلب نظر مساعد رئيس جمهور نمي‌شدند.
با بررسي تحولات دهه اول انقلاب اسلامي به وضوح مي‌توان دريافت كه مراتب فوق‌الذكر يك سلسله فرضيات و گمانه‌زني‌هاي انتزاعي نيست. بلكه عملاً چنين وضعيتي اداره كشور را با مشكلات عديده‌اي مواجه ساخت. براي مثال ناهماهنگي‌هايي كه بين بني‌صدر به عنوان رئيس‌جمهور و شهید رجايي به عنوان نخست‌وزير در سال 1359 بروز كرد، از همين سنخ بود. بني‌صدر عليرغم ميل خود و بنا به ضرورت كسب رأي اعتماد از مجلس، رجايي را به عنوان نخست وزير برگزيده بود. اما در عمل براي پيشبرد امور، قادر به همراهي با وي نبود. كما اينكه در مسئله انتخاب وزراء نيز مشكلي كه در سطور بالا اشاره شد، به نحو جدي، خودنمايي كرد. به طوري كه رجايي به ويژه در انتخاب وزيران بازرگاني، اقتصاد و دارايي و امور خارجه با مشكلات جدي مواجه شد و حتي تا زمان عزل بني‌صدر از رياست جمهوري، كابينه وي فاقد وزير امور خارجه بود (محمدي، 1370: 159). اين مشكل بعد از دوره بني‌صدر نيز تا حدودي ادامه داشت. تا اينكه در زمان بازنگري قانون اساسي، با حذف پست نخست‌وزيري به نحو نسبتاً مطلوبي مرتفع گرديد.
اما درخصوص دومين مصداق برجسته تعارضات درون قوه‌اي، يعني تعارضات مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان نيز بايد گفت، ريشه قضيه به سازوكاري مربوط است كه قانون اساسي براي فرايند قانونگذاري پيش‌بيني كرده است. مطابق اصل هفتاد و دوم و اصل نود و چهارم قانون اساسي مصوبات مجلس لازم است از سوي شوراي نگهبان بررسي شده و عدم تعارض آنها با اصول و احكام اسلام و همچنين قانون اساسي احراز شود.[6]
نظر به اينكه فرض بر اين بوده است كه از يك سو مردم ايران عموماً مسلمان و نمايندگان آنان نيز بالطبع مقيد به موازين شرع هستند و از سوي ديگر فقهاي شوراي نگهبان نيز در بررسي مصوبات مجلس صرفاً موازين ديني را در نظر خواهند گرفت، در اوايل انقلاب تصور نمي‌رفت كه پيش‌بيني اين سازوكار كه براي حصول اطمينان از همسويي قوانين كشور با دين مبين اسلام انجام گرفت، مشكلي براي مديريت نظام سياسي پديد آورد. اما با گذشت زمان مشخص شد كه بين ديدگاه‌هاي اسلامي نمايندگان مردم و نگرش‌هاي ديني فقهاي شوراي نگهبان اختلافات جدي وجود دارد. از اينرو با بررسي كارنامه قوه مقننه كشور مي‌توان دريافت كه در موارد زيادي، عليرغم اينكه شوراي نگهبان مصوبه‌اي را در تعارض با شرع تشخيص داده است، تشخيص اين شورا مورد اعتراض نمايندگان واقع شده و اين امر موجبات خلق تنش‌ها و نارضايتي‌هاي در خور توجهي را فراهم آورده است. در خصوص نوع نگرش به ضرورت عدم مغايرت مصوبات مجلس با قانون اساسي نيز وضعيت مشابهي وجود داشته است.
من باب نمونه در دهه اول انقلاب يكي از موارد بسيار مهمي كه بين مجلس و شوراي نگهبان عامل اختلاف گرديد، موضوع تصويب قانون كار بود. شوراي نگهبان مواردي از اين مصوبه را در تعارض با شرع مي‌ديد. در حالي كه نمايندگان ملت نظري متفاوت با شوراي نگهبان داشتند(عراقی،1384: 83-76). نمونه دیگر نیز در خصوص قانون اراضی شهری در سال 1360 رخ نمود و در رابطه با همین قضیه بود که بعد از استعلام موضوع توسط رییس وقت مجلس از رهبر انقلاب، بنا به نظر امام خمینی مقرر شد هرگاه دو سوم آراي نمايندگان مجلس پشتيبان تصويب طرحي باشد كه شوراي نگهبان با آن مخالفت دارد، چنين مخالفتي بلااثر خواهد بود(هاشمی،1380: 58).
اما بايد دانست كه در دوره مجلس ششم ميزان اختلافات مجلس با شوراي نگهبان رشد چشم‌گيري يافت و به همين لحاظ بسياري از مصوبات مجلس از سوي شوراي نگهبان مردود اعلام گرديد. در يكي از پژوهش‌هايي كه در اين خصوص به انجام رسيده است، به برخي از اين موارد به شرح زير اشاره شده است:
«] بعد از تشكيل مجلس ششم[ بسياري از مصوبات مجلس به عنوان مغايرت با شرع يا قانون اساسي از سوي شوراي نگهبان رد شد؛ از آن جمله بودند: طرح تفسير تبصره 6 ماده 9 قانون مطبوعات؛ طرح تفسير مواد 12 و 13 قانون اقدامات تأميني مصوب سال 1348 (كه دستاويز قوه قضاييه در توجيه تعطيلي بسياري از روزنامه‌هاي جديد شده بود) ]؛[ طرح تعريف جرم سياسي در راستاي اجراي اصل 188 قانون اساسي؛ طرح شيوه و حدود نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات؛ طرح تشويق و حمايت سرمايه‌گذاري خارجي در كشور؛ طرح اصلاح نظام گزينش؛ طرح تشكيل هيأت منصفه در جرائم سياسي بر طبق اصل 188 قانون اساسي؛ لايحه تبيين اختيارات رئيس جمهور براساس اصل 113 قانون اساسي در رابطه با مسؤوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي و پاسداري از آن؛ لايحه اصلاح قانون انتخابات مجلس در رابطه با نظارت استصوابي شوراي نگهبان؛ لايحه الحاق ايران به كنوانسيون لغو كليه اشكال تبعيض عليه زنان؛ و طرح الحاق ايران به كنوانسيون منع شكنجه» (بشيريه، 1382: 91-90).
حال با توجه به موارد فوق‌الذكر مي‌توان جديت موضوع را با شفافيت بيشتري درك كرد. در هر صورت روشن است كه آنچه تاكنون گفته‌ايم، صرفاً مربوط به تعارضات درون قوه‌اي است. از اينرو اشاراتي به تعارضات ميان قوه‌اي نيز به تكميل بحث كمك خواهد كرد.
ب) تعارضات ميان قوه‌اي
به طور منطقي سه نوع تعارض ميان قوه‌اي را در كشورهايي كه داراي قواي سه‌گانه مقننه، مجريه و قضاييه هستند، مي‌توان مشاهده نمود. يكي از آنها تعارض قوه مجريه با مقننه، ديگري تعارض قوه مجريه با قوه قضاييه و مورد آخر نيز تعارض قوه مقننه با قوه قضاييه است. در اين قسمت از بحث، چند و چون اين تعارضات سه‌گانه را در ارتباط با قواي سه‌گانه جمهوري اسلامي ايران مورد بررسي قرار مي‌دهيم.
در ارتباط با تعارض قواي مجريه و مقننه ايران در دوره بعد از انقلاب بايد گفت اين تعارض با شدت و ضعف در تمامي مقاطع زماني به چشم خورده است. شايد اوج اين تعارض را در زمان رياست جمهوري بني‌صدر مي‌توان سراغ گرفت كه منتهي به عزل بني‌صدر از مقام رياست جمهوري شد و مقداري خفيف‌تر از آن را در اواخر دوره رياست جمهوري هاشمي مي‌توان ديد كه اين تعارض نيز منتهي به ناكام ماندن پروژه اصلاحات اقتصادي وي با عنوان برنامه تعديل اقتصادي گرديد و بعد از دوره هاشمي در اوايل دوره رياست جمهوري خاتمي و اواخر اين دوره نيز تعارضات قوه مجريه و قوه مقننه (مجالس پنجم و هفتم) در خور توجه بوده است. در دوره رياست جمهوري احمدی نژاد نیز علیرغم همسویی آشکار سیاسی دولت و مجلس ، روابط این دو خالی از تنش و تعارض نبوده است.
اما موضوعي كه اشاره به آن در اینجا سودمند است عبارت از اين است كه برخلاف ساير كشورهاي دنيا، در بحث تعارض قواي مجريه و مقننه ايران، اختلاف نظر قوه مجريه صرفاً محدود به اختلاف و تعارض با مجلس نمايندگان نيست. بلكه غير از مجلس، تعارض با شوراي نگهبان نيز موضوع بسيار در خور توجهي است. در واقع حتي بسياري اوقات اين تعارض، اهميت بيشتري نسبت به تعارض با نمايندگان مجلس دارد. چرا كه معمولاً نمايندگان مجلس، به خاطر نياز به رأي مردم، ممكن است در برابر ر‌ؤساي جمهور و وزيراني كه داراي پايگاه اجتماعي گسترده‌اي هستند، ميل به مماشات و نرمش داشته باشند، اما شوراي نگهبان نظر به اينكه دغدغه خاصي از اين جهت ندارد، در برابر لوايح قوه مجريه، در صورت وجود اختلاف نظر، مقاومت بسيار زيادي از خود نشان مي‌دهد. البته تعارض شوراي نگهبان با دولت محدود به وتوي لوايح آن نيست، بلكه مواردي همچون نقض آراي هيأت‌هاي اجرايي كه زير نظر وزارت كشور در انتخابات مجلس، شوراها و... تشكيل مي‌شوند را نيز شامل مي‌شود. براي مثال تاكنون صلاحيت صدها نفر كه از سوي هيأت‌هاي اجرايي براي نامزد شدن در انتخابات مختلف تأييد شده‌اند، بنا به دلايل مختلف از سوي شوراي نگهبان مردود اعلام شده است.[7]
مورد بعدي تعارض ميان قوه‌اي، چنانكه اشاره كرديم تعارض قواي مجريه و قضاييه است. به نظر مي‌رسد غير از اوايل انقلاب كه نوعي عملكرد متعارض ميان رئيس‌جمهور و قوه قضاييه را به نمايش مي‌گذارد تا سال 1376 تعارض در خور توجهي بين اين دو قوه وجود نداشته است. اما بعد از سال 1376 كه با روي كار آمدن دولت خاتمي همراه است و به ويژه بعد از سال 1378 كه مجلس نيز با قوه مجريه همگام مي‌شود تا سال 1384 که پایان دوره ریاست جمهوری خاتمی است، تعارضاتي مهم بين قواي قضاييه و مجريه پديدار شد. اين تعارض در حملات لفظي طرفين به عملكرد يكديگر، محاكمه قضايي افرادي كه قوه مجريه دليلي براي محاكمه آنها نمي‌ديد، نارضايتي‌هاي قوه مجريه از نحوه برخورد قوه قضاييه با حوادث كوي دانشگاه تهران در سال 1378، وقايع اردوي دفتر تحكيم وحدت در خرم‌آباد، دستگيري شهرداران تهران و موضوع قتل‌هاي زنجيره‌اي، اخطار قانون اساسي رئيس‌جمهور به قوه قضاييه، پاسخ منتقدانه آن قوه و همچنين ناهمسويي اين‌دو قوه در نوع برخورد با مطبوعات اصلاح‌طلب، تجلي پيدا كرد. در هر حال هر چند با تغییر دولت این تعارضات نیز از بین رفت. شاخص‌هاي فوق نشان داد که تعارض بين دو قوه ، در مواردی، از حد متداول آن فراتر رفته است (بشيريه: 1382:94-92).
نهايتاً سومين نوع تعارض متصور در روابط بين قواي سه‌گانه، تعارضات قواي مقننه و قضاييه است. به نظر مي‌رسد در دوره های اول تا پنجم مجلس شوراي اسلامي، تعارض حادي بين اين دو قوه پديد نيامده بود. اما با شكل‌گيري مجلس ششم بين اين دو قوه نيز تعارضات مهمي پديدار شد. به نحوي كه در پاره‌اي موارد قوه قضاييه اقدام به دستگيري و يا بازجويي نمايندگان مجلس نمود. مجلس نيز از انتقاد و استفاده از امكانات قانوني خويش برعليه قوه قضاييه فرو گذار نكرد. به نوشته یکی از صاحب نظران:
«]در رابطه با تعارض قواي قضاييه و مقننه[ مشهورترين مورد قضيه نماينده همدان و حبس وي به اتهام تشويش افكار عمومي بود كه به مداخله رئيس مجلس و نهايتاً دفتر رهبر انجاميد... ]همچنين[ يكي از اختلافاتي كه ميان قوه قضاييه و قوه مقننه در دوران مجلس ششم پيش آمد مسئله انتخاب حقوقداناني بود كه قوه قضاييه به مجلس معرفي كرده بود تا از بين آنها 3 نفر به عضويت شوراي نگهبان انتخاب شوند. مشكل از آنجا پيدا شد كه هيچ نص قانوني درباره امكان عدم انتخاب افراد پيشنهاد شده از جانب نمايندگان وجود ندارد. رئيس قوه‌قضاييه در مرداد سال 80 شش نفر را طبق قانون اساسي معرفي كرد اما از بين آنها تنها يك نفر رأي اكثريت لازم را به دست آورد و بقيه رأي نياوردند. نهايتاً رهبر از مجمع تشخيص مصلحت نظام خواست تا نظر مشورتي خود را درباره انتخاب دو حقوقدان مورد نظر اعلام كند. براساس اين نظر حقوقدانان بجاي آنكه به موجب آيين‌نامة داخلي مجلس با رأي اكثريت مطلق انتخاب شوند، براساس اكثريت نسبي انتخاب شدند. بدين‌سان رأي مجلس در عدم قبول افراد پيشنهاد شده از جانب رئيس‌قوه قضاييه در واقع بي‌اثر شد، زيرا كسب اكثريت نسبي در هر حال ممكن است و بدين‌سان نقشي كه از باب كنترل براي مجلس در قانون اساسي در نظر گرفته شده بود، عملاً زايل مي‌گردد»(بشيريه،1382: 96-95).
در مجموع آنچه تاكنون در ارتباط با تعارضات درون قوه‌اي و ميان قوه‌اي گفتيم، وضعیت شاخص‌هاي عملكرد متعارض قواي سه‌گانه كشور را تا حدودي نشان مي‌دهد. حال پرسش اين است كه آيا اين تعارضات از سنخ تعارضات عادي است و يا حاكي از يك بحران ناهماهنگي قواي سه‌گانه كشور است. به نظر مي‌رسد با مقايسه دو شاخص اختصاصی ديگر بحران ناهماهنگي با وضعيت حاكم بر قواي حاكميت سياسي، پاسخ دادن به اين سوال آسان‌تر خواهد بود.
3- فقدان سازوكارهاي قانوني خروج از بحران
هدف اين قسمت از بحث، بررسي ظرفيت سازوكارهاي حقوقي نظام سياسي كشور ما، براي غلبه بر ناهماهنگي‌هاي موجود ميان قواي سه‌گانه و احتراز از كشيده شدن اين ناهماهنگي به سوي يك بحران جدّي است. در واقع ساز و كارهاي حقوقي موجود زماني سازوكارهاي موفقي خواهند بود كه بتوانند با حل و فصل اختلافات، از بروز اختلال در كاركردهاي نظام سياسي ممانعت كنند. همچنين بايد يادآوري كرد كه براساس بررسي‌هاي به عمل آمده و برمبناي تجربه كشورهاي مختلف، مناسب‌ترين سازوكار حل اختلافات، پذيرش داوري مردم در اين خصوص است و با اتخاذ اين سازوكار مي‌توان، بر بسياري از بحران‌ها غلبه نمود. حال با اين چشم‌انداز نظري كوشش خود را براي ارزيابي وضعيت اين سازوكارها در ايران آغاز مي‌كنيم.
اولين نكته‌اي كه در اين عرصه جلب توجه مي‌كند، توجه تدوين كنندگان قانون اساسي به ضرورت «تنظيم روابط قواي سه‌گانه» است. در قانون اساسي مصوب 1358 مسؤوليت اين امر برعهده رئيس جمهور نهاده شده بود (اصل يكصد و سيزدهم سابق). اما در بازنگري قانون اساسي در سال 1368، اين موضوع تحت عنوان «حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه» (بند 7 اصل يكصد و دهم) جزو صلاحيت‌هاي مقام رهبري قرار گرفت (هاشمي، 1380: 73-72). اما بايد همين جا يادآوري نمود كه به نظر صاحبنظران حقوق اساسي، انجام اين كار، بايد با رعايت اصول ديگر قانون اساسي كه حاكم بر قواي مذكور است، صورت گيرد (هاشمي، 1380: 73). بنابراين مي‌توان گفت هر چند دربادي امر به نظر مي‌آيد كه سازوكار لازم براي حل و فصل اختلافات قواي سه‌گانه و پرهيز از بروز بحران در اين عرصه وجود دارد، اما با تأمل مي‌توان دريافت كه اين سازوكار، در نهايت قادر به حل بسياري از اختلافات قواي سه‌گانه حداقل در شكل مطلوب آن نخواهد بود.
از مدعاي فوق مي‌توان اين گونه دفاع كرد كه اولاً اختيارات لازم براي مقام رهبري در جهت حل و فصل اساسي اختلافات مورد بحث، در قانون اساسي پيش‌بيني نشده است. مثلاً مي‌توان پرسيد آيا رهبري مي‌تواند رأساً رئيس جمهور را عزل كند؟ يا اينكه آيا او مي‌تواند رأي به انحلال قوه مقننه بدهد؟ و آيا رهبري مي‌تواند انتخابات زود هنگام برگزار كند؟ و غيره. ثانياً بايد گفت، نظر به اينكه بيشترين نفع يا ضرر اختلاف يا هماهنگي قوا، متوجه مردم خواهد بود، آيا بهتر نيست داوري نهايي اين اختلافات بر عهده خود مردم باشد؟ و نهايتاً اينكه مي‌توان پرسيد آيا سازوكار موجود، عملاً قادر به حل و فصل اختلافات درون قوه‌اي و برون قوه‌اي موجود بوده است يا خير؟
پاسخ سوالات فوق‌الذكر به نظر مي‌رسد نارسايي سازوكار موجود در اين عرصه را آشكار مي‌سازد. در واقع بحث بر سر حذف اين مسؤوليت، از سلسله اختيارات و وظايف رهبري نيست، بلكه مقصود تكميل اين سازوكار و افزايش كارآيي آن است. روشن است كه عدم تصريح قانون اساسي به وجود اختيارات نامحدود براي رهبري در جهت تنظيم روابط قوا، مطلوبيت ارجاع داوري اساسي اين موضوع به مردم و مشكلاتي كه عملاً سازوكار فعلي با آن دست به گريبان بوده است، ضرورت اصلاح و تكميل سازوكار موجود را تقويت مي‌كند. به ويژه درخصوص مشكلات عملي اين سازوكار مي‌توان به اين نكته اشاره كرد كه در مواردي قواي سه‌گانه در حد انتظار از داوري رهبري درخصوص موضوعات مبتلا به استقبال و يا متابعت نكرده‌اند. به عنوان مثال در اين عرصه مي‌توان به توصيه رهبري به شوراي نگهبان مبني بر تأمين نظر رئيس جمهور و رئيس مجلس در بررسي صلاحيت كانديداهاي انتخابات مجلس هفتم اشاره كرد، كه در حد مورد انتظار از سوي آن شورا مورد تبعيت واقع نگرديد.
در هر حال بعد ازاشاره به سازوكار اصلي پیش بینی شده در قانون اساسی برای تنظيم روابط قوا، نوبت بررسي سازوكارهاي تكميلي است. در اين خصوص ابتدا بايد به سازوكارهايي اشاره كرد كه براي غلبه بر ناهماهنگي‌هاي درون قوه‌اي پيش‌بيني شده است. در اين زمينه به تناسب اينكه مصاديق برجسته تعارضات درون قوه‌اي، عبارت از تعارضات رئيس جمهور و نخست‌وزير و ناهماهنگي‌هاي مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان بوده است، به سازوكارهايي كه در اين زمينه انديشيده شده است، اشاره مي‌شود.
چنانكه مي‌دانيم در بازنگري قانون اساسي در سال 1368، اساساً با حذف پست نخست‌وزيري تعارض اول، منتفي به انتفاي موضوع شد. ظاهراً اعضاي هيأت بازنگري بهترين سازوكار حل اين تعارض را در حذف صورت مسئله مشاهده نموده بودند و به همين دليل نيز بحث در اين مورد، اساساً منتفي است. اما درخصوص تعارض دوم، با توجه به اينكه در جريان بازنگري مجال پيش‌بيني سازوكاري براي حل و فصل اين موضوع فراهم آمده بود، مقرر شد نهادي به نام مجمع تشخيص مصلحت نظام تشكيل شده و درخصوص اختلافات مجلس و شوراي نگهبان داوري نمايد (اصل يكصد و دوازدهم). اما با توجه به اينكه اين مجمع براساس اصل 112 به دستور رهبري تشكيل شده و اعضاي ثابت و متغير آن نيز از سوي مقام مزبور تعيين مي‌شود، در حقيقت حل و فصل دعاوي مجلس و شوراي نگهبان، در نهايت امر، به مقام رهبري واگذار شده است. به همين لحاظ نيز نقطه نظراتي كه براي دفاع از ضرورت اصلاح و تكميل سازوكار ارجاع داوري به مقام رهبري در سطور قبل گفتيم، در همين جا نيز قابل طرح است. از همين رو ضمن پرهيز از تكرار، تأكيد مي‌كنيم كه هرگاه سازوكار مناسبتري براي اين موضوع پيش‌بيني شود، در حل و رفع اختلاف مجلس و شوراي نگهبان مؤثرتر عمل خواهد كرد.
حال نوبت ارزيابي سازوكارهاي حل و فصل اختلافات ميان قوه‌اي است. در ارتباط با شق اول اين اختلافات يعني تعارض قواي مجريه و مقننه (شامل مجلس و شوراي نگهبان)، سازوكار موجود، ناظر بر ضرورت عمل براساس رأي قوه مقننه است. چرا كه قانون اساسي با در نظر گرفتن ضرورت كسب رأي اعتماد از مجلس براي وزيران، اعطاي حق سؤال و استيضاح از اعضاي كابينه براي مجلس، پذيرش حق نظارت بر كليه مصوبات دولت، حق تحقيق و تفحص مجلس، حق رسيدگي به شكايات مردم از قوه مجريه در كميسيون اصل نود، نظارت بر نحوه اجراي قانون بودجه از طريق ديوان محاسبات كشور، حق صدور رأي به عدم كفايت سياسي رئيس جمهور و مهمتر از همه الزام دولت به اجراي قوانين مصوب مجلس، شرايطي پديد آورده است كه هرگاه در موضوعي اختلاف بين قواي مقننه و مجريه وجود داشته باشد، مجلس مي‌تواند با استفاده از امكانات حقوقي و قانوني خود دولت را موظف به متابعت از نظر مجلس نمايد (بشيريه 1382: 79-75). اين سازوكار روشن است كه عادلانه نيست. چرا كه قوه مجريه را در برابر مجلس، به شدت تضعيف مي‌كند. چنانكه پيش از اين اشاره شده است، در دموكراسي‌هاي پيشرفته، هرگاه براي مجلس حق انحلال كابينه داده مي‌شود، به قوه مجريه نيز همين امكان داده شده است و انحلال متقابل اين دو، كار را به انتخاب جديد و داوري مردم مي‌كشد.
سازوكار فعلي در رابطه بين دو قوه مورد بررسي، در حقيقت امكان سياسي لازم را براي مجلس در جهت متوقف ساختن برنامه‌هاي قوه مجريه فراهم نموده است و چنانكه در قسمت بعدي بحث خواهيم ديد، اين امر داراي تبعات منفي بسيار مهمي براي كشور است. البته تفوق قوه مقننه بر قوه مجريه به همين امر خلاصه نمي‌شود، چرا كه بخش ديگري از قوه مقننه، يعني شوراي نگهبان نيز در صورت پيدايش اختلاف در حوزه‌هاي كار مشترك با قوه مجريه، قادر به تحميل نظر خويش به قوه مجريه است. نمونه بارز اين امر، در دوره‌هاي مختلف انتخابات تجربه شده است. چرا كه هيأت‌هاي نظارت شوراي نگهبان، در مرتبه بالاتر و قوي‌تري در مقايسه با هيأت‌هاي اجرايي انتخابات كه زيرنظر وزارت كشور تشكيل مي‌شوند، قرار گرفته‌اند و رأي آنها براي هيأت‌هاي اجرايي الزام‌آور است، در حالي‌كه بالعكس قضيه به هيچ وجه صادق نيست (هاشمي، 1380: 264-253). در هر صورت نقص سازوكار فعلي چندان نيازي به بحث طولاني ندارد و اصلاح و تكميل آن براي بهبود روابط قواي مقننه و مجريه ضروري به نظر مي‌رسد.
شق دوم تعارضات ميان قوه‌اي تعارضات قوه مجريه با قوه قضاييه است. در همين مورد نيز قوه مجريه در مرتبه فروتري قرار گرفته است. به نحوي كه هرگاه قوه قضاييه به لحاظ سياسي ديدگاه مخالفي نسبت به دولت داشته باشند، به انحاي مختلف مي‌تواند، اجراي سياستهاي دولت را با دشواري مواجه كند. البته تذكر اين نكته مفيد است كه در اكثر كشورهاي پيشرفته قوه قضاييه در عين حال كه حق رسيدگي به اتهامات مقامات اجرايي را دارد، از اقدام متقابل آنها مصونيت دارد و اين امر در واقع به دليل ضرورت اجراي عدالت به طور برابر براي همگان فارغ از ترس و نگراني از پيامدهاي اجراي عدالت است. اما نكته مهم اين است كه در اين كشورها سازوكارهايي انديشيده شده است كه شائبه انجام عمل سياسي از سوي قوه قضاييه، پديد نيايد. همچنين با پيش‌بيني حضور هيأت منصفه در محاكمات، رعايت اصول دادرسي منصفانه، تفاوت‌گذاري بين جرايم عادي و سياسي، جلوگيري از عزل و نصب مقامات قضايي از سوي مقامات اجرايي و... تلاش شده است فردي به دلايل واهي به محكوميت و مجازات گرفتار نيايد. اما پيش‌بيني اين سازوكارها در نظام حقوقي ما هنوز از استحكام لازم برخوردار نيست. به همين لحاظ ممكن است در مواردي قوه مجريه از همين طريق در برابر اقدامات قوه قضاييه، آسيب بپذيرد.
البته ذكر مطالب فوق به معني غفلت از اين نكته نيست كه رئيس جمهور مطابق اصل 113 قانون اساسي بعد از مقام رهبري عالي‌ترين مقام رسمي كشور است و مهمتر از همه مسئول اجراي قانون اساسي است و به همين لحاظ قادر است به قواي ديگر در صورت تخطي از موازين قانون اساسي اخطار صادر كند. اما نكته اينجاست كه هرگاه به اخطار رئيس جمهور اعتنايي نشود، وي فاقد هرگونه ابزاري براي وادار ساختن مقام خاطي به تسليم در برابر قانون است و اين در حالي است كه هرگاه قوه قضاييه رئيس جمهور را محاكمه و به تخلف وي از وظايف قانوني حكم صادر كند، مطابق بند دهم اصل 119 قانون اساسي، اين امر به عزل رئيس جمهور منتهي خواهد شد.
نهايتاً در خصوص شق سوم تعارضات ميان قوه‌اي يعني تعارض قوه قضاييه و قوه مقننه بايد گفت، هرگاه اختلافي در ميان اين دو قوه بروز كند، بسته به ماهيت اختلاف، سازوكار پيش‌بيني شده متفاوت است. عموماً در حوزه قوانين، مجلس در جايگاه بالاتري قرار گرفته است. چرا كه در يك وضعيت فرضي، هرگاه قوه قضاييه به قانون خاصي كه در مجلس به تصويب رسيده است، اعتقادي نداشته باشد، عليرغم ميل خويش موظف خواهد بود، قانون مورد نظر را اجرا كند. اما در حوزه نظارت بر اجراي قانون قوه قضاييه در مرتبه فراتري نسبت به قوه مقننه قرار گرفته است. در واقع هر چند مجلس نيز بر اجراي قوانين نظارت دارد و در اين عرصه از حق تحقيق و تفحص نيز برخوردار است، ولي ضمانت اجراي آراي مجلس، به طور طبيعي بايد از طريق قوه قضاييه عملي شود و اين در حالي است كه قوه قضاييه در شأن نظارتي خود، هرگاه تخلف از قوانين را مثلاً از سوي نمايندگان مجلس مشاهده نمايد، با لحاظ مقررات ويژه‌اي كه در اين عرصه محل طرح دارد، قادر است اقدام به احضار، بازجويي و محاكمه فرد يا افراد متخلف نموده و به خاطر تخطي از قانون، مجازات لازمه را تعيين نمايد.
حال با به دست آمدن تصويري از وضعيت سازوكارهاي حقوقي حل و فصل اختلافات قواي سه گانه، زمينه لازم براي ارزيابي وضعيت روابط قواي سه گانه جمهوري اسلامي ايران، از حيث ميزان انطباق يا عدم انطباق با آخرين شاخص بحران ناهماهنگي قواي سه گانه حاكميتي، فراهم آمده است. قسمت بعدي بحث، به طرح و بررسي همين مطلب اختصاص دارد.
4- اختلال در كاركردهاي نظام سياسي
براساس تعريفي كه از بحران ناهماهنگي پايدار ارائه كرده‌ايم، به نظر مي‌رسد، شاخصي كه بيش از همه در خدمت اثبات پيدايش وضعيت بحراني است، همين شاخص يعني پديد آمدن اختلال در كاركردهاي نظام سياسي است. چرا كه ممكن است عملكرد متعارض وجود داشته باشد و سازوكارها هم واجد ايراد باشند، اما كاركرد سيستم اختلالی را نشان ندهد. بديهي است كه در اين صورت ناهماهنگي‌هاي پديد آمده، از نوع ناهماهنگي‌هاي گذرا است و سازوكارهاي حل و فصل بحران واجد ايراد اساسي نيست. اما ظهور شاخص مورد بحث در اين قسمت، نشانگر حدوث بحران است و در صورت عدم مهار آن ممكن است خسارات جبران ناپذيري را پديد آورد.
بررسي‌هاي به عمل آمده درخصوص روابط قواي سه گانه در ايران، حاكي از آن است كه اين شاخص حداقل در مقاطعي از تاريخ انقلاب اسلامي، به وضوح مشاهده مي‌شود و از همين رو نيز ضرورت مهار آن، براي بقاي نظام سياسي، بسيار حياتي به نظر مي‌رسد. براي دفاع از اين مدعا، در اين قسمت از بحث سعي خواهيم كرد نتايج اختلال‌انگيز عملكردهاي متعارض قواي سه گانه و فقدان سازوكارهاي مناسب براي حل و فصل اختلافات پديد آمده را بررسي نموده و نمونه‌هاي بارز اين موضوع را در حد فرصت موجود، يادآوري نمائيم.
در حوزه تعارضات درون قوه‌اي، چنانكه قبلاً گفته‌ايم اختلافات رئيس جمهور و نخست‌وزير در دوره پيش از بازنگري قانون اساسي، انتخاب وزير براي انجام بهينه وظايف وزارتخانه‌ها را با مشكل مواجه ساخت. حتي مشكل تعيين وزير، براي وزارت امور خارجه در دوره بني صدر هيچگاه حل نشد. در دوره بعد از بني صدر نيز، انتخاب وزير همواره يكي از مشكلات دولت بود و ناگفته پيداست كه نبود وزير در كاركرد وزارتخانه اختلال‌انگيز است.
اختلافات مجلس و شوراي نگهبان نيز به نظر مي‌رسد بيشترين تأثير خود را در دوره ششم مجلس شوراي اسلامي بر جاي گذاشت و كاركرد مجلسي را كه عنوان «مجلس اصلاحات» گرفته بود، مختل نمود. مجلس اصلاحات پيشبرد پروژه توسعه سياسي را در دستور كار خود قرار داده بود. در حالي كه شوراي نگهبان با توجه به مخالفتي كه با اين پروژه داشت، با مصوباتي كه در خدمت انجام اين پروژه بودند، به عناوين مختلف مخالفت نمود و به اين ترتيب يكي از كاركردهاي نظام سياسي كه بسترسازي براي توسعه كشور در عرصه‌هاي مختلف است، دچار اختلال گشت.
و اما در حوزه تعارضات ميان قوه‌اي بايد گفت روابطي كه در بين قواي مجريه و مقننه به شرحي كه در صفحات قبلي ديديم، شكل گرفت باعث بروز مشكلات جدي در كاركردهاي قوه مجريه شد. در دوره قبل از بازنگري چنانكه اشاره كرده‌ايم ريشه اصلي اختلافات بين رئيس جمهور و نخست‌وزير، در عدم همكاري قوه مقننه با رئيس جمهور در دادن رأي اعتماد به نخست وزير همسو با وي بود و در دوره بعد از بازنگري هرگاه قوه مقننه اختلافي با قوه مجريه داشت، اين امر موجب ناتواني قوه مجريه، در عمل به وظايف خويش مي‌شد. در دوره رياست جمهوري هاشمي عدم همكاري مجلس با كابينه وي، در كنار ساير عواملي كه در اين عرصه نقش آفريني كرد، سياستهاي تعديل اقتصادي وي را با شكست مواجه ساخت و در دوره خاتمي، بخش دوم قوه مقننه يعني شوراي نگهبان براي سياستهاي دولت مشكلات جدي به وجود آورد. شوراي نگهبان در برابر لوايحي كه دولت خاتمي با هدف مردمسالارانه كردن مناسبات اجتماعي و سياسي كشور ارائه كرد، مقاومت نمود و دولت را از داشتن ابزارهاي قانوني لازم براي عمل به شعارهاي خويش محروم ساخت. در واقع دولت در حفاظت از آزادي مطبوعات، امنيت اجتماعات، جلوگيري از نقض قانون اساسي، حفظ نظم اجتماعي و امثال اين موارد كه از جمله بارزترين كاركردهاي دولت است، به خاطر عدم امكان تعامل بهينه با شوراي نگهبان، با مشكلات بسيار جدي مواجه گشت.
معروف‌ترين لوايح دولت خاتمي در اين عرصه، لوايح دو گانه‌اي بود كه يكي از آنها عبارت از لايحه تبيين اختيارات رئيس جمهور براساس اصل 113 قانون اساسي در رابطه با مسؤوليت رئيس‌جمهور در اجراي قانون اساسي و پاسداري از آن و ديگري لايحه اصلاح قانون انتخابات مجلس در رابطه با نظارت استصوابي شوراي نگهبان بود. لايحه اول با اين هدف تهيه شده بود كه هرگاه رئيس جمهور مطابق اصل 113 قانون اساسي به فرد يا نهادي در ارتباط با نقض قانون اساسي اخطار دهد، اين اخطار ضمانت اجرايي و تأثير عملي داشته باشد. اين لايحه در واقع از اين جهت محل طرح يافت كه تذكّرات خاتمي به عنوان رئيس جمهور به قوه قضاييه هيچگونه تأثيري در بر نداشت و لايحه مزبور مي‌خواست سازوكار حقوقي خاصي براي معنادار شدن مسؤوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي تدارك ببيند. لايحه دوم نيز در واقع براي صيانت از حقوق شهروندي افرادي تهيه شده بود كه به هنگام نامزد شدن در انتخابات، از سوي شوراي نگهبان بدون هيچگونه دليل روشني و صرفاً با مدعيات و اتهاماتي كه در هيچ محكمه‌اي به اثبات نرسيده بود، رد صلاحيت مي‌شدند. اين هر دو لايحه با مخالفت شوراي نگهبان مواجه شدند و با توجه به اينكه اميدي به تصويب آنها در مجمع تشخيص مصلحت نظام نيز وجود نداشت، دولت خاتمي، اين دو لايحه را مسترد نمود.
طرح اين دو لايحه نشان از وجود مشكلاتي اساسي براي قوه مجريه، در عمل به وظايف خويش داشت و رد آنها نيز تداوم مشكلات كاركردي براي نظام سياسي را به نمايش گذارد.
اما درخصوص روابطي كه بين قوه مجريه و قوه قضاييه شكل گرفت نيز بايد گفت پيامد اين روابط نيز كه در صفحات قبلي توضيح داده شد، عبارت از ايجاد اختلال در كاركردهاي نظام سياسي بود. من باب نمونه مي‌توان گفت تحت تأثير فضايي كه تحولات قوه مجريه، در دوره بعد از دوم خرداد 1376، ايجاد كرد، نشريات زيادي مجال ظهور و گسترش يافتند. اما اقدام قوه قضاييه در توقيف آنها، اين نكته را آشكار نمود كه كاركرد نظام در عرصه حراست از آزادي‌هاي سياسي و مدني دچار اختلال است. چرا كه در اين دوره كوتاه نشريات و روزنامه‌هايي همچون جامعه، توس، آفتابگردان، جامعه سالم، عصر ما، صبح، آدينه، زن، نشاط، صبح امروز، خرداد، سلام، صبح آزادگان، مشاركت، فتح، ايران فردا، گزارش روز، آزاد، پيام آزادي، آبان، آريا، آفتاب امروز، اخبار اقتصاد، هم ميهن، بيان، توانا، آفتاب، وقايع اتفاقيه، اقبال و برخي ديگر توقيف و تعطيل شدند (بشيريه، 1382: 94).
در ارتباط با روابط قوه مقننه و قوه قضاييه نيز به نظر مي‌رسد، در مواردي كه قوه قضاييه برخلاف موازين مردمسالارانه، براي نمايندگان مجلس مشكلاتي پديد آورده و فضاي سياسي را به سمت و سويي هدايت كرده است كه آزادي نمايندگان در اظهارنظر و نقد عملكردها و غيره محدود شود، كاركردهاي نظام سياسي كشور در زمينه توسعه سياسي، امنيت و آزادي با مشكلاتي مواجه شده است.
توضيحاً بايد گفت مطابق اصل 86 قانون اساسي «نمايندگان مجلس در مقام ايفاي وظايف نمايندگي در اظهارنظر و رأي خود كاملاً آزادند و نمي‌توان آنها را به سبب نظراتي كه در مجلس اظهار كرده‌اند يا آرايي كه در مقام ايفاي وظايف نمايندگي خود داده‌اند تعقيب يا توقيف كرد». پيش‌بيني اين اصل در واقع از آن جهت است كه «شغل نمايندگي... ]، نمايندگان[ را در موقعيت خاص اجتماعي و متمايز از ساير افراد جامعه قرار مي‌دهد. وظيفه خطير و سرنوشت‌ساز نمايندگي و نقش سياسي نمايندگان، در تعيين و يا تغيير حقوق و تكاليف شهروندان و اقتدار مؤثر آنان بر منافع اقشار مختلف و حتي بر مقامات عالي قوه مجريه، اين گروه را همواره با بغض و كينه و نيرنگ ديگران مواجه مي‌سازد" (هاشمي، 1380: 124). از اين رو در صورتي كه نمايندگان از حقوق ويژه‌اي تحت عنوان «مصونيت پارلماني» برخوردار نباشند، احراز وظايف نمايندگي با مشكل مواجه خواهد شد. در واقع اصل 86 علي‌القاعده مي‌بايست موجبات امنيت خاطر برگزيدگان ملت را در ايفاي وظيفه خطير نمايندگي كه ناظر بر حفظ و حراست از منافع مردم است، فراهم آورد (هاشمي،1380: 124). اما عدم اعتناي كافي به اين اصل از سوي قوه قضاييه در دوره ششم مجلس شوراي اسلامي به نظر مي‌رسد كاركردهاي نظام سياسي را به طريق غيرمستقيم ، با اشكالاتي مواجه ساخت كه تفصيل آن در حد فرصت اين پژوهش نمي‌گنجد.
در هر حال با نگاهي به آنچه گفته شد مي‌توان نتيجه گرفت كه شاخص اختلال در كاركردهاي نظام سياسي نيز به عنوان آخرين شاخص «بحران ناهماهنگي پايدار در روابط قواي سه گانه» در وضعيت حاكم بر روابط قواي حاكميتي جمهوري اسلامي ايران قابل مشاهده است. البته علاوه بر پيامدهاي اختلال‌انگيز يكايك روابط درون قوه‌اي و ميان قوه‌اي، مجموعه اين روابط نامطلوب نيز، مشکلات كلي‌تري در كاركرد نظام سياسي ايجاد مي‌كند كه در این رابطه مي‌توان به احتمال بروز نشانه‌هايي از بحران ناكارآمدي و بحران مشروعيت اشاره كرد.
در هر حال اين شاخص در كنار شاخص‌هاي قبلي حاكي از آن است كه در نظام سياسي كشور ما يك پتانسيل قوي براي پيدايش بحران ناهماهنگي در سطح قواي سه گانه وجود دارد و اين بحران در مقاطع زماني خاصي فوران نموده و خسارات بسياري به بار مي‌نشاند. برنامه‌ها و كاركردهاي بسياري تحت‌الشعاع اين بحران قرار مي‌گيرند و در مواردي كه اين بحران فروكش مي‌كند، فروكش كردن آن عموماً با سازوكارهايي است كه كمتر مردمسالارانه‌اند. از اين رو لازم است ريشه‌هاي پيدايش اين بحران شناسايي و براي مهار آن چاره‌انديشي شود.
نتیجه گیری:
هدف این مقاله توصیف نظری وضعیتی بود که از آن به " بحران ناهماهنگی پایدار قوای سه گانه حاکمیت " می توان تعبیر کرد. حاصل کار عبارت از توصیف بحران مزبور به حضور هم زمان سه شاخص در روابط بین قوای سه گانه است که ناظر بر 1) عملکرد متعارض قوای سه گانه 2) فقدان سازوکارهای حقوقی کارآمد برای اعاده هماهنگی و نهایتا 3) پیدایش اختلال در کارکردهای نظام سیاسی است. برای بررسی تجربی این مدعا نیز از روابط بین قوای سه گانه حاکمیت در ایران به عنوان مطالعه موردی استفاده شد و کاوش های انجام شده نشان داد که توصیف نظری ارایه شده، ابزار مفهومی نسبتا کارآمد و مناسبی برای بررسی وضعیت عینی بحران ناهماهنگی پایدار قوای سه گانه حاکمیت به دست داده است. چرا که هیچکدام از شاخص های طرح شده زاید به نظر نیامد و در عین حال نیاز به افزودن شاخص دیگری احساس نشد. به این ترتیب به نظر می رسد با این بررسی زمینه توصیفی لازم جهت تبیین بحران هماهنگی و یافتن راه کارهای برون رفت از آن تا حد زیادی فراهم آمده است. انجام این کار، وظیفه ای است که باید در فرصت دیگری به آن پرداخت.
منابع :
1- اخوان کاظمی، بهرام (1382). " کارآمدی در نظام جمهوری اسلامی ایران". راهبرد. شماره 29. پاییز1382. صص 96-75
2- برچر، مایکل (1382). بحران در سیاست جهان. ترجمه فردین قریشی. تهران: انتشارات پژوهشکده مطالعات راهبردی
3- بشیریه، حسین (1381الف). درسهای دموکراسی برای همه ( مبانی علم سیاست تاسیسی ). چاپ دوم. تهران: موسسه پژوهشی نگاه معاصر
4- بشیریه، حسین (1381ب). آموزش دانش سیاسی ( مبانی علم سیاست نظری ). چاپ دوم. تهران: موسسه پژوهشی نگاه معاصر
5- بشیریه، حسین (1382). تعامل قوای سه گانه در جمهوری اسلامی ایران: موانع و راهکار ها. تهران: آماده انتشار
6- تاج زاده، سیدمصطفی (1381). "نظارت استصوابی مطلقه: روند مطلقه و غیر پاسخگو شدن نظارت بر انتخابات". آفتاب. شماره نوزدهم. مهر 1381
7- حجاریان، سعید (1373). " مسئله مشروعیت سیاسی". راهبرد، شماره 3. بهار 1373
8- عراقی، سید عزت الله (1384). حقوق کار (1). چاپ پنجم. تهران: سمت
9- قاضی، ابوالفضل (1368). حقوق اساسی و نهاد های سیاسی. جلد اول. تهران: دانشگاه تهران
10- قاضی، ابوالفضل (1383). بایسته های حقوق اساسی. چاپ هفدهم. تهران: نشر میزان
11- محمدی، م (1370). تحلیلی بر انقلاب اسلامی. چاپ سوم. تهران: امیر کبیر
12- هاشمی، سید محمد(1380). حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران. جلد دوم. چاپ پنجم. تهران: نشر دادگستر
13 – Hermann, Charles F (1969). Crises in Foreign Policy: A Simulation Analysis. Indianapolis: Bobbs Merrill
14 – Lipset, S.M (1959). Political Man, the Social Basics of Politics. New York: Doubleday
15 – Pye, Lucian W (1966).Aspects of Political Development. Boston: Little, Brown
16 – Wallerstein, Immanuel (1983). "Crises: The World-Economy, the Movements, and the Ideologies", in Albert Bergesen(ed.-1983).Crises in the World-System, Beverly Hills. CA: Sage. pp. 21-36
[1]- Structural Strain
[2]- Transition
[3] درخصوص مفهوم بحران كارآمدي و ارتباط آن با بحران مشروعيت مراجعه به اين منابع سودمند است: اخوان كاظمي، 1382؛ Lipset, 1959 ؛ حجاريان، 1373؛ Pye, 1966 .
[4] اصل يكصد و سي و سوم قانون اساسي پيش از بازنگري: «وزراء به پيشنهاد نخست وزير و تصويب رئيس جمهور معين و براي گرفتن رأي اعتماد به مجلس معرفي مي‌شوند. تعداد وزيران و حدود اختيارات هر يك از آنان را قانون معين مي‌كند».
[5] اصل يكصد و بيست و چهارم قانون اساسي پيش از بازنگري:
«رئيس جمهوري فردي را براي نخست‌وزيري نامزد مي‌كند و پس از كسب رأي تمايل از مجلس شوراي ملي حكم نخست‌وزيري براي او صادر مي‌نمايد».
[6] متن اصول مزبور به قرار زير است:
اصل هفتاد و دوم: مجلس شوراي اسلامي نمي‌تواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيبي كه در اصل نود و ششم آمده، برعهده شوراي نگهبان است. (اصل نود و ششم مقرر مي‌دارد: «تشخيص عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با احكام اسلام با اكثريت فقهاي شوراي نگهبان و تشخيص عدم تعارض آنها با قانون اساسي برعهده اكثريت همه اعضاي شوراي نگهبان است».
اصل نود و چهارم: كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود. شوراي نگهبان موظف است آن را حداكثر ظرف ده روز از تاريخ وصول از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرار دهد و چنانچه آن را مغاير ببيند براي تجديدنظر به مجلس برگرداند. در غير اين صورت مصوبه قابل اجرا است.
[7] براي مطالعه موارد ديگري از تعارض مراجعه كنيد به بشيريه، 1382: 91-84 و همچنين درخصوص عملكرد شوراي نگهبان در ارتباط با نظارت بر انتخابات مراجعه كنيد به : تاج‌زاده، 1381: 9-8.
نظر شما