گروه اندیشه: رسول رئیس جعفری در روزنامه ایران مقاله ای به مناسبت سالگرد فرمان مشروطه نگاشته با عنوان «نوسازی اقتصادی چگونه از مشروطه آغاز شد؟». این مقاله به بررسی ابعاد کمتر دیده‌شده اقتصادی این نهضت می‌پردازد. نویسنده تأکید می‌کند که مشروطه فقط یک تحول سیاسی و اجتماعی نبود، بلکه مهم‌ترین دستاورد آن اصلاح ساختار مالی و اقتصادی کشور و مبارزه برای استقلال مالی بود. این دیدگاه برخلاف تفسیری است که آغاز تحولات ساختاری ایران را به دوره پهلوی نسبت می‌دهد.
جعفری به طور مشخص به تلاش‌های مشروطه‌خواهان برای استقلال مالی کشور اشاره می‌کند. از نظر او تصویب قوانین مالیاتی جدید، لغو نظام تیول‌داری که به حاکمان محلی اجازه می‌داد به دلخواه مالیات جمع‌آوری کنند، کاهش بودجه دربار، و تأسیس نهادهای جدیدی مانند صندوق بازنشستگی و دیوان محاسبات از جمله اقدامات مهم مجلس اول بود. این تلاش‌ها با مقاومت شدید استبداد داخلی و قدرت‌های خارجی، به‌ویژه روسیه و انگلیس، روبرو شد.
نویسنده به دو نمونه تاریخی برای اثبات این مقاومت اشاره می‌کند. نخست، تلاش‌های مشروطه‌خواهان برای ملی کردن گمرکات و تأسیس بانک ملی، که به دلیل نفوذ بانک‌های استقراضی روسیه و شاهنشاهی انگلیس، سال‌ها به تأخیر افتاد. دوم، داستان مورگان شوستر آمریکایی، مستشار مالی ایران، که پس از مصادره اموال یکی از برادران شاه، با اولتیماتوم روسیه مواجه و نهایتاً از ایران اخراج شد.
در نهایت، مقاله نتیجه می‌گیرد که مشروطه با وجود همه موانع و کارشکنی‌ها، آغازگر دغدغه‌هایی چون استقلال مالی و عدالت اقتصادی در ایران شد. تلاش‌های مشروطه‌خواهان، نهادسازی و شفافیت مالی را به گفتمان غالب تبدیل کرد و پایه و اساس توسعه نوین و شکل‌گیری دولتی قانون‌مند را در ایران بنا نهاد. این مقاله در زیر از نظرتان می گذرد:
****
سیزدهم مرداد ماه امسال ۱۱۹ سال یا قریب به ۱۲ دهه است که از صدور فرمان مشروطه می‌گذرد. فرمانی که آغاز مهم‌ترین و بزرگترین تحول «ساختاری و نهادی» دویست سال گذشته ایران شد. هرچند ریشه‌های اصلی تحول ساختارها را باید در اولین تجربه‌های عینی حکمرانان ایران با عقب ماندگی محسوس در مقابله با دولت‌های روس و عثمانی (یا در واقع واکنش آنها به این عقب ماندگی) دید، اما آنچه به این تغییر نهادی و ساختاری عینیت بخشید، مشروطه بود و این درست خلاف برآوردهای هیجان زده‌ای است که برخلاف شواهد متقن تاریخی، انتقال سلطنت از قاجار به پهلوی را مبدأ تحولات ساختاری و نهادی ایران معاصر می‌داند.
فارغ از این مبحث مهم، که قبول هر تفسیر می‌تواند به نسخه‌ای متفاوت از رویکردهای حل مسائل در ایران امروز بینجامد، موضوع سطور آتی درباره دستاوردهای اقتصادی و تحولات ساختار مالی ایران در پی مشروطه است. این یادداشت تلاش می‌کند با بازخوانی قوانین اقتصادی و مالی مشروطه، دستاوردهای اقتصادی مشروطه خواهی را تا حدودی از سایه دستاوردهای قضایی و سیاسی و اجتماعی آن خارج کند و از این طریق برخی از زوایای اقتصاد سیاسی آن دوره را برای تبیین موضوع پیش روی مخاطبان قرار دهد.
هرچند مشروطه را به دستاوردهای سیاسی چون برقراری عدلیه و برپایی مجلس شورای ملی و نشر اندیشه‌های نو چون حکومت قانون و مبارزه با استبداد در ساحت اجتماعی و یا حتی خوانش‌های تازه از مذهب، می‌شناسیم اما شاید آنچه در بطن همه اینها بوده ولی در سایه مانده، تلاش برای توسعه و به عنوانی دیگر اهداف اقتصادی مشروطه است.در واقع یکی از مبنایی‌ترین مبارزات سران مشروطه، مبارزه برای به دست گرفتن امور مالیه کشور و بخصوص تأمین اعتبار برای توسعه کشور است. بی‌جهت نبود که مصدق روح مشروطه را دراستقلال مالیه می‌دید چه اینکه سهم قوانین اقتصادی و ساماندهی نظام مالیه سهم برجسته‌ای در مصوبات اولین دوره مجلس شورای ملی داشت.
برای اولین بار نهادهایی چون صندوق بازنشستگی، از «قانون وظایف یا مستمریات» در مجلس اول و به دنبال آن تشکیل دایره تقاعد در وزارت مالیه شکل می‌گیرد و یا اصلاح نظام مالیاتی، لغو تیول‌داری و انتقال مالکیت زمین‌های دولتی به وزارت مالیه و کاهش بودجه دربار و دسترسی آن به منابع عمومی کشور اولین قدم‌ها را برای استقلال مالی کشور برمی‌دارد.
بر روی کاغذ، قانون اساسی مشروطه و متمم آن را شاید بتوان در اصل ۸۸ درباره لزوم تصویب بودجه در دولت، یا اصل ۸۹ درباره عدم جواز اخذ مالیات و عوارض خارج از مصوبات مجلس و یا اصل ۹۶ و ۹۷ درباره دیوان محاسبات و نظارت بر هزینه کردها و سایر قوانینی از این دست دید که تلاش کرده است منابع عمومی و درآمدهای کشور را از سلیقه شاه و دربار و تیول داران بگیرد و به مردم و نمایندگان آنها بسپارد اما همین بندها که به سرعت از کنار آن می‌گذریم در واقع بیش از سایر قوانین مشروطه، مرارت تحقق دیده‌اند و مقاومت استبداد طلبان و دولت‌های خارجی را برانگیخته‌اند.
برای مثال لغو تیول‌داری از مهم‌ترین اقدامات مجلس برآمده از مشروطه است. این از آن جهت مهم است که بدانیم برای سال‌های طولانی نظام اقتصادی ایران بر اساس تیول‌داری اداره می‌شد. به این معنی که حاکمیت یک منطقه را به یک نفر می‌سپردند و آن شخص وظیفه داشت که از آن منطقه هم مخارج خود و هم خراج دولت و دربار و دیوان و لشکر را بستاند. گویی یک منطقه را به نرخ مشخصی به حاکمی اجاره می‌دادند و او به هر شکلی که می‌خواست مالیات می‌گرفت و به هر شکلی که می‌خواست آن منطقه را اداره می‌کرد. چنین فرآیندی که قرن‌ها بر کشور حاکم بود، به معنی زمینه ورود نظامیان به اداره اقتصاد کشور بود آنچنانکه در دوره صفویه هر کدام از فرماندهان قزلباش، منطقه‌ای را در تیول خود داشتند و در آستانه مشروطه نیز این نظامیان خاندان سلطنتی بودند که عموماً تیول‌داری مناطق مختلف را بر عهده داشتند.
حتی مقایسه کسانی که پیش از مشروطه حاکمان بلاد مختلف ایران بودند نیز تفاوت محسوسی را نشان می‌دهد تا آنجا که پس از تشکیل مجلس شورا، بیشتر چهره‌های تحصیلکرده‌ای چون مصدق، تیمورتاش، پسیان و قوام بودند که زمام‌داری بلاد ایران را به جای ظل السلطان‌ها بر عهده گرفتند.تیول‌داری مشخصاً با قوانین مالیاتی که در مجلس اول تصویب شد، عملاً برای اولین بار محدود شد. در واقع قوانین مالیه و اقتصادی مشروطه شاید به نوعی مهم‌تر از قوانین و مصوبات آن در حوزه قضایی و سیاسی بود. به اعتقاد بسیاری از سران مشروطه و کسانی که در آن حضور داشتند، در اصل، اصلاح امور مالیه، روح مشروطه بود. یعنی منابع مالی کشور از انحصار شاه و دربار خارج شد.
از مهم‌ترین تلاش‌های مشروطه خواهان، ماجرای بازپس‌گیری امور گمرکی کشور از دولت‌های خارجی و تأسیس اولین بانک در ایران بود. نگاهی به نطق‌های مهم‌ترین چهره‌های مشروطه خواه در دوره‌های اول مجلس شورای ملی سرشار است از تأکید بر لزوم تأسیس بانک و تأمین اعتبار و استقلال مالی کشور برای حمایت از بنیه تولید ملی، تا آنجا که مشیرالدوله پیرنیا بر این باوربود که دو بانک استقراضی و شاهنشاهی فرصت نجز و نموی برای تولید ملی در ایران را نمی‌دهند.تا قبل از مشروطه، گمرکات کشور در اجاره و تیول و انحصار دولت‌های خارجی بود.
در حساسیت این موضوع همین بس که در سال ۱۲۶۷ بانک شاهنشاهی تأسیس می‌شود که عملاً سهامدارش انگلستان است و در یک موازنه متقابل، در سال ۱۲۷۰ روسیه تزاری هم امتیاز بانک استقراضی را از ناصرالدین شاه می‌ستاند. هر دو بانک برای پرداخت وام‌هایی که به شاه و درباریان می‌دادند، درآمد گمرکات کشور را وثیقه وام‌های خود قرار داده بودند. این بدین معنی بود که کلیه مسائل مربوط به تولید در کشور و دروازه‌های واردات و صادرات مملکت عملاً به دست بیگانگان افتاده بود.
شاید به همین دلیل است که اگرچه بعد از قوانین مشروطه در حوزه قضایی، بلافاصله عدالتخانه در سراسر کشور شکل می‌گیرد و یا نهادهای آموزش نو چون مدرسه عالی علوم سیاسی یا مدرسه فلاحت (کشاورزی) به سرعت پایه‌گذاری می‌شود، اما اولین بانک ایرانی بیست سال بعد از فرمان مشروطه مجال تولد پیدا می‌کند. یعنی روس و انگلیس در مقابل استقلال مالیه ایران به شرح آنچه در سطرهای بعدی خواهد آمد، قریب ۲۰ سال مقاومت می‌کردند.
بلافاصله بعد از مشروطه، ایرانی‌ها تصمیم می‌گیرند برای شفاف‌سازی و ساماندهی امور مالی خود از مستشاران خارجی کمک بگیرند و مورگان شوستر آمریکایی در ۱۲۹۰ با معرفی دولت آمریکا، وارد ایران می‌شود و امور مالی کشور را در دست می‌گیرد. زمانی که شوستر در اقدامی به دلیل مالیات معوق شعاع‌السلطنه برادر محمدعلی شاه، ملک و عمارت وی را مصادره می‌کند، دولت روس به ایران اولتیماتوم می‌دهد که چون شعاع السلطنه به بانک استقراضی بدهی دارد، اموال او در اختیار دولت روس است. بی‌اعتنایی دولت و رد التیماتوم توسط مجلس، در نهایت به اعلام جنگ و ورود قوای روس به ایران می‌انجامد.
النهایت وقتی وثوق الدوله برای عذرخواهی به سفارت روس می‌رود، روس‌ها هرگونه توافقی را مشروط به خروج مورگان شوستر از ایران می‌کنند و در توافقی که نوشته می‌شود، تأکید می‌کنند که ایران حق ندارد بدون اجازه سفرای روسیه و انگلیس مستشار خارجی استخدام کند! این روایت از اقتصاد سیاسی روابط ایران و روسیه خود به تنهایی نشان می‌دهد که استقلال مالیه ایران تا چه حد برای قدرت‌های استعماری نگران کننده و حساسیت‌زا بوده است.
یکی دیگر از تحولات نهادی در اقتصاد ایران که مرهون مشروطه است، نظام بودجه‌ریزی کشور است. اولین بودجه ایران بلافاصله بعد از انقلاب مشروطه نوشته می‌شود. کتابچه بودجه‌ای که توسط صنیع الدوله تهیه شده بود. او گذشته از اینکه اولین رئیس مجلس ایران بود، از صنعتگران مهم دوره قاجار است که اولین تلاش‌ها برای صنعتی شدن ایران را انجام داد. اولین کارخانه نخ‌ریسی و اولین کارخانه فلزکاری از اقدامات او بود و جالب اینکه دقیقاً به دلیل ارزان فروشی روس‌ها و انگلیس‌ها که گمرکات کشور را عملاً در اختیار داشتند، کارخانه‌های او تعطیل شدند!
او همان کسی است که اولین بار تأمین منابع خط آهن ایران از محل مالیات بر قند و چای را پیشنهاد کرد، ایده‌ای که سال‌ها بعد در دوره پهلوی اجرایی شد. صنیع الدوله در نهایت ۴ سال پس از مشروطه وقتی برای تقدیم اولین بودجه کشور به مجلس می‌رفت، جلوی درب مجلس ترور شد. هر دو ضارب خارجی (گرجی و ارمنی) بودند و با قانون کاپیتو لاسیون تحویل روسیه تزاری شدند بی‌آنکه مجازات شوند!
در نهایت، تجربه مشروطه نشان داد که تحول و نوسازی اقتصادی بدون استقلال مالی و اصلاح ساختارهای نهادی ممکن نیست. دستاوردهای این دوران صرفاً به تشکیل مجلس و اصلاحات سیاسی خلاصه نشد، بلکه با نقش‌آفرینی در تدوین قوانین مالی، تأسیس نهادهای جدید و پایان دادن به سلطه بیگانگان بر منابع کشور، مسیر توسعه نوین ایران را پایه‌ریزی کرد. تلاش‌هایی چون لغو تیول‌داری، تدوین بودجه ملی و پیگیری بانکداری ملی، نشانه‌هایی از عزم مشروطه‌خواهان برای احیای امنیت اقتصادی و رهایی از استبداد مالی بود.
به‌رغم همه مقاومت‌ها و کارشکنی‌های قدرت‌های خارجی و نیروهای داخلی وابسته، حرکت آغاز شده در مشروطه، سرآغاز دغدغه استقلال و عدالت اقتصادی در ایران شد؛ دغدغه‌ای که سال‌ها بعد همچنان در آرمان‌های ملی و مبارزات اجتماعی ایران تداوم یافت و الهام‌بخش نسل‌های بعدی گردید. مشروطه با برجسته کردن اهمیت نهادسازی و شفافیت مالی، ایران را در مسیر شکل‌گیری دولت و جامعه‌ای قانون‌مند و پاسخگو قرار داد و نقطه عطفی در تاریخ نوسازی و توسعه اقتصادی کشور رقم زد.
*دکتر رسول رئیس جعفری پژوهشگر اقتصادی و مدیرعامل هلدینگ مالی صندوق بازنشستگی
۲۱۶۲۱۶
نظر شما